CC BY
21
УДК 342.92 DOI 10.24412/2073-0454-2021-1-255-259
ББК 67.401.011 © К.А. Султанов, 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛИЦИЕЙ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ВОЗБУЖДЕНИЮ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СФЕРЕ БЛАГОУСТРОЙСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Камиль Арифович Султанов, старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, кандидат экономических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: mpkr@mail.ru
Аннотация. Дается подробный анализ проблемных вопросов исполнения законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях сотрудниками органов внутренних дел и служащих субъекта РФ. Проанализированы имеющиеся основные противоречия между федеральным и региональным законодательством об административных правонарушениях. Предпринята попытка анализа деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по установлению административной ответственности. Предлагаются конкретные рекомендации, способствующие устранению возникшей ситуации, способствующие совершенствованию административного процесса в субъектах РФ.
Ключевые слова: законодательство субъектов РФ, административная ответственность, уполномоченные органы, органы внутренних дел, правила благоустройства, КоАП РФ, местные законы, полиция, территория.
MODERN PROBLEMS OF IMPLEMENTATION BY THE POLICE OF THE POWERS TO INITIATE CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE FIELD OF IMPROVEMENT OF MUNICIPAL TERRITORIES
Kamil A. Sultanov, Senior Lecturer of the Department of Civil and Labor Law, Civil Procedure, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: mpkr@mail.ru
Abstract. It provides a detailed analysis of the problematic issues of compliance with the legislation of the constituent entities of the Russian Federation on administrative offences by employees of internal affairs bodies and officials of the Russian Federation. The main contradictions between the federal and regional legislation on administrative offenses are analyzed. An attempt is made to analyze the activities of regional authorities and local self-government bodies to establish administrative responsibility. Specific recommendations are proposed to help eliminate the situation that has arisen and to improve the administrative process in the constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: legislation of subjects of the Russian Federation, administrative responsibility, authorized bodies, internal affairs bodies, rules of improvement, Administrative code of the Russian Federation, local laws, police, territory.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Султанов К.А. Современные проблемы реализации полицией полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях в сфере благоустройства муниципальных территорий. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(1):255-259.
При реализации федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях сотрудники полиции обязаны руководствоваться Кодексом РФ об административных правонарушениях и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О Полиции». Как следует из ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О Полиции» законодатель ограничил права субъекта Российской Федерации по законодательному регулированию деятельности полиции только в конкретной сфере — охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. К сожалению, в настоящее время в
Российской Федерации не существует законодательного определения, какие именно вопросы отнесены к охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. В связи с этим, региональные власти в России и муниципальные образования пытаются к вопросам охраны общественного порядка отнести многочисленные вопросы, в том числе по благоустройству муниципальных территорий.
Также в дополнение к вышеизложенному нужно вспомнить, что компетенция полиции при исполнении законодательства субъектов России по вопросам установления административной ответственности за
нарушения в сфере охраны общественного порядка регулируется ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которой: «Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между территориальными органами МВД и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий» (далее — 247-ФЗ).
Но не стоит забывать, что в случае отсутствия заключенного соглашения, сотрудники полиции, исполняя обязанности по пресечению правонарушений, предусмотренных региональными законами об административных правонарушениях, не вправе применять никаких административно-процессуальных мер, что вытекает из ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ. До вступления в силу 247-ФЗ, субъекты России возлагали обязанности по составлению протокола об административных правонарушениях в сферах, не связанных с охраной общественного порядка. Также, по мнению отдельных субъектов Российской Федерации, вопросы охраны общественного порядка находятся полностью в ведении Федерации и регионам не нужно заключать соглашения. Высшие судебные инстанции при этом выносят противоположные решения [1, с. 68-80].
Вместе с тем, в настоящее время муниципалитеты всячески требуют возложить полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере благоустройства на сотрудников полиции. Однако, существуют законодательные проблемы в понимании этого вопроса. По проблемам законодательного регулирования административного законодательства субъектами Российской Федерации в части проблемы отсутствия у сотрудников полиции полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, нужно вспомнить, что согласно положению ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее — Федеральный закон № 3-ФЗ) финансовое обеспечение деятельности полиции является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета.
До начала действия Федерального закона № З-ФЗ, возложение законом субъекта Российской Федерации на сотрудников органов внутренних дел обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным нормативным правовым актом, согласовалось с положениями Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (утратившим силу с 1 марта 2011 г. в связи с принятием Федерального закона № 3-ФЗ), в соответствии с которыми милиция общественной безопасности подчинялась органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и финансировалась за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
С 1 января 2012 г. финансирование милиции общественной безопасности осуществляется исключительно за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Вместе с тем, в ряде законов субъектов Российской Федерации сохранялись положения, предусматривающие, что протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных данными законами субъектов Российской Федерации, составляются сотрудниками органов внутренних дел. Недопустимость данных положений была неоднократно отмечена судебной практикой, выраженной, в том числе, решениями Верховного Суда РФ в определениях от 27 февраля 2013 г. № 46-АПГ13-2, от 14 августа 2013 г. № 78-АПГ13-15, от 13 ноября 2013 г. № 91-АПГ13-2.
Данное обстоятельство связано с тем, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона № 3-ФЗ, ст. 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») и, соответственно, законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации [2].
Согласно ч. 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации предусмотрена возможность передачи
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти осуществления части исключительно своих полномочий.
Таким образом, сложившаяся в настоящее время система законодательства об административных правонарушениях устанавливает возможность составления должностными лицами органов внутренних дел (полиции) протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, только в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.
Аналогичная норма о том, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть делегировано осуществление федеральным органам исполнительной власти только части своих полномочий, также содержится в ст. 1 и 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ). При этом, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, в соответствии со ст. 1.3.1 КоАП РФ определяется законом субъекта Российской Федерации [3].
Таким образом, если принадлежность полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом соответствующего субъекта Российской Федерации, должностным лицам органов исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации не определена, передача таких полномочий не может являться предметом соглашения между МВД России и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и, соответственно, делегироваться в системе исполнительной власти в Российской Федерации.
В этом году 247-ФЗ будет действовать уже шестой год. Подводя промежуточные итоги, можем отметить, что по состоянию на 1 сентября 2020 г. В Российской Федерации действуют соглашения в 35 субъектах Российской Федерации. В других же
регионах соглашения отсутствуют, при этом правоприменительная практика по выявлению и пресечению административных правонарушений, предусмотренных региональных законодательством весьма неординарная и не приведена к единому направлению [4].
Кроме того, в ежедневной практике у сотрудников полиции возникают проблемы привлечения виновных лиц к административной ответственности за нарушение законодательства в области благоустройства. В частности, Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной думы РФ (далее — Комитет) неоднократно обращал внимание на то, что в судебной практике понятие «вопросы, имеющие федеральное значение», по которым административная ответственность может устанавливаться только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, толкуется в правоприменительной практике очень широко, что фактически лишает регионального законодателя возможностей по установлению ответственности в ряде сфер общественных отношений, в том числе в сфере благоустройства. В связи с этим Комитет высказывался о необходимости внесения изменений в КоАП РФ в части расширения возможностей субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушения установленных норм и правил, если такая ответственность не установлена на федеральном уровне.
Кроме того, обращаем внимание, что в 2017 г. был принят весьма важный Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на уточнение полномочий в сфере благоустройства территории муниципальных образований.
Вместе с тем, данный федеральный закон не имеет обратной силы и не может распространяться на правоотношения, возникшие до вступления в силу — 29 декабря 2017 г. Так, Верховный суд Российской Федерации признал решение Приморского краевого суда от 13 сентября 2017 г. в части отказа в признании недействующим п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского
края» незаконным и не действующим именно со дня вынесения судебного акта1.
Однако, вопросы исполнения правил благоустройства на территории муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации действительно остаются острыми и нуждаются в дополнительной доработке. Так, действующая до настоящего времени практика закрепления в законах субъектов Российской Федерации административной ответственности за нарушения в сфере благоустройства носит противоречивый и неоднозначный характер [5, с. 83-87].
В настоящее время на основании подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ органы государственной власти вправе устанавливать на основании законов субъектов Российской Федерации административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Под данными актами понимаются также утвержденные органами местного самоуправления правила благоустройства территории соответствующих муниципальных образований.
Вместе с тем, сформировалась судебная практика, признающая отдельные положения правил благоустройства и положения законов субъектов Российской Федерации в части установления административной ответственности за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований, утвержденных органами местного самоуправления, не соответствующими законодательству РФ и признаются судами недействующими на основании вторжения в компетенцию федерального законодательства и за их нарушение не может быть установлена дополнительная ответственность.
Так, Верховным Судом Российской Федерации признаны не соответствующими законодательству Российской Федерации административные составы, устанавливающие административную ответственность за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований и предусмотренные в законах об административных правонарушениях: Хабаровского края (определение Верховного Суда РФ от 12 марта 2002 г. № 58-Г02-7 и определение Верховного Суда РФ от 3 сентября 2008 г. № 58-Г08-12); Калужской области (определение Верховного Суда РФ от 16 июня 2003 г. № 85-Г03-2); Рязанской области (определение Верховного Суда РФ от 7 июля 2010 г. № 6-Г10-12); Калининградской области (определения Верховного Суда РФ от 16 марта 2011 г. № 71-Г11-3 и от 24 июня 2015 г. № 71-АПГ15-3); Сахалинской области (определение Верховного Суда РФ от 14 декабря 2011 г. № 64-Г11-36); Кемеровской
области (определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2012 г. № 81-АПГ12-1); Самарской области (определение Верховного Суда РФ от 27 февраля 2013 г. № 46-АПГ13-2); Республики Мордовия (определение Верховного Суда РФ от 28 августа 2013 г. № 15-АПГ13-4); Белгородской области (определение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2013 г. № 57-АПГ13-6); г. Санкт-Петербурга (определение Верховного Суда РФ от 26 февраля 2014 г. № 78-АПГ14-3, определение Верховного Суда РФ от 22 января 2014 г. № 78-АПГ13-23 и апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2016 г. № 78-АПГ16-4); Новосибирской области (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. № 67-АПГ16-10); Удмуртской Республики (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 1 марта 2017 г. № 43-АПГ16-25 и др.
Верховный Суд Российской Федерации в указанных определениях отмечает, что п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации
Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации считает, что вопросы, связанные с благоустройством и озеленением территорий муниципальных образований, имеют федеральное значение, урегулированы нормативными правовыми актами Российской Федерации (федеральными законами № 52-ФЗ и № 7-ФЗ и подзаконными нормативными актами), поэтому административная ответственность за нарушение требований в указанной сфере может быть установлена только КоАП РФ [6].
Так, КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушения законодательства: в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3, 6.4); в области охраны окружающей среды (ст. 8.1, 8.8). Правила благоустройства территорий, принимаемые орга-
1 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. № 56-АПГ17-22 «Об отмене решения Приморского краевого суда от 13 сентября 2017 г. и признании недействующим п. 1 ч. 1 ст. 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» // СПС «Консультант-Плюс».
нами местного самоуправления в силу их полномочий, не могут противоречить действующему законодательству Российской Федерации в перечисленных выше сферах отраслевого регулирования; соответственно, за их нарушение не исключено привлечение к административной ответственности по соответствующим нормам КоАП РФ.
Однако, как быть провоприменителю в ситуации, когда в каждом субъекте РФ присутствуют различные нормы, позволяющие привлекать к административной ответственности за нарушение правил благоустройства как по федеральному, так и по региональному закону. Необходимо четкое определение на федеральном уровне, какие вопросы относятся к благоустройству территорий.
В части предложения по совершенствованию процесса заключения соглашений о передаче полномочий между МВД России и субъектами Российской Федерации полагаем возможным отметить:
♦ частичное сохранение существующей, законодательно закрепленной, системы делегирования осуществления части полномочий путем заключения вышеуказанных соглашений;
♦ закрепление на федеральном уровне составов правонарушений, повсеместно распространенных в законах субъектов Российской Федерации (нарушение правил тишины и покоя граждан, нарушение порядка выгула собак, нарушение правил благоустройства);
♦ полномочия по составлению протоколов в части вышеуказанных повсеместно распространенных составов правонарушений закрепить за сотрудниками полиции без заключения дополнительных соглашений, так как необоснованно возникает в едином правовом пространстве Российской Федерации разная правоприменительная практика (в зависимости от субъекта РФ заключившего соглашение или нет).
Литература
1. Авершин В.В. Правовое регулирование отдельных вопросов установления административной ответственности субъектами российской федерации // Наука. Общество. Государство. 2015. № 1 (9). С. 68-80.
2. Антонов А.А. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006.
3. Гаврилова Л.В., Праскова С.В., Суркова И. С. Актуальные вопросы развития российского федерализма (на примере Иркутской области) // Вестник Института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. 2016. Т 3. № 3-3 (39).
4. Кирьянова О.В. Проблемы и перспективы оптимизации регионального законодательства об административной ответственности // Конституционно-правовой статус Иркутской области в составе России: история, современное состояние, перспективы развития: Мат. Всерос. науч.-практ. конф. (г. Иркутск, 2223 ноября 2012 г.) / Отв. ред. А.А. Петров, С.В. Праскова. Иркутск, 2013.
5. Султанов К.А. Административные проблемы реализации полицией законодательства субъектов Российской Федерации в сфере охраны общественного порядка // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2019. № 3 (51). С. 83-87.
6. Уманская В.П. Проблемы разграничения и реализации полномочий Российской Федерации и ее субъектов по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 11.
References
1. Avershin V.V. Pravovoe regulirovanie otdel'nykh voprosov ustanovleniya administrativnoy otvetstvennosti sub"yektami rossiyskoy federatsii // Nauka. Obshchestvo. Gosudarstvo. 2015. № 1 (9). S. 68-80.
2. AntonovA.A. Zakonodatel'stvo subyektov Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarushe-niyakh: Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. Omsk, 2006.
3. Gavrilova L.V., Praskova S.V., Surkova I.S. Ak-tual'nyye voprosy razvitiya rossiyskogo federalizma (na primere Irkutskoy oblasti) // Vestnik Instituta zakonoda-tel'stva i pravovoy informatsii im. M.M. Speranskogo. 2016. T 3. № 3-3 (39).
4. Kir'yanova O. V. Problemy i perspektivy optimizatsii regional'nogo zakonodatel'stva ob administrativnoy otvetstvennosti // Konstitutsionno-pravovoy status Irkutskoy oblasti v sostave Rossii: istoriya, sovremennoe sostoyanie, perspektivy razvitiya: Mat. Vseros. nauch.-prakt. konf. (g. Irkutsk, 22-23 noyabrya 2012 g.) / Otv. red. A.A. Petrov, S.V. Praskova. Irkutsk, 2013.
5. Sultanov K.A. Administrativnyye problemy reali-zatsii politsiyey zakonodatel'stva subyektov Rossiyskoy Federatsii v sfere okhrany obshchestvennogo poryadka // Vestnik Vserossiyskogo instituta povysheniya kvalifikatsii sotrudnikov MVD Rossii. 2019. № 3 (51). S. 83-87.
6. Umanskaya V.P. Problemy razgranicheniya i rea-lizatsii polnomochiy Rossiyskoy Federatsii i ee subyektov po sostavleniyu protokolov ob administrativnykh pravonarusheniyakh, posyagayushchikh na obshche-stvennyy poryadok // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2018. № 11.
