CC BY
351
Am 7universum.com
UNIVERSUM:
ЭКОНОМИКА И ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Маковецкий Михаил Юрьевич
канд. экон. наук, доцент Омского филиала ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ»,
РФ, г. Омск E-mail: mmakov@mail.ru
ADVANCED TOPICS OF BUDGET EXPENSES EFFECTIVIZATION IN THE SPHERE OF EDUCATION
Makovetsky Mikhail
candidate of economic sciences, associate professor of Omsk branch of the Federal State-Funded Educational Institution of Higher Professional Education “Financial University under the Government of the Russian Federation ",
Russia, Omsk
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается зарубежный и российский опыт повышения эффективности бюджетных расходов в сфере образования, выявляются неиспользуемые в отечественной практике возможности повышения эффективности бюджетных расходов в России и проблемы их реализации.
ABSTRACT
The article deals with foreign and Russian experience of budget expenses effectivization in the sphere of education; the author finds out alternatives of budget expenses effectivization unused in national practice in Russia and problems of their realization.
Маковецкий М.Ю. Современные проблемы повышения эффективности бюджетных расходов в сфере образования // Universum: Экономика и юриспруденция : электрон. научн. журн. 2014. № 10 (10) . URL: http://7universum.com/en/economy/archive/item/1622
Ключевые слова: бюджетные расходы, эффективность, образование.
Keywords: budget expenses, effectiveness, education.
В отличие от многих других стран, где имеются либо сырьевые, либо человеческие ресурсы, Российская Федерация располагает и теми и другими. Однако неразвитые и / или неэффективно функционирующие институты, слабая конкуренция и низкий уровень конкурентоспособности на уровне отдельных компаний не позволяют использовать имеющийся потенциал. Среди слабых сторон России также часто называют несовершенную систему профессионального образования, крайне неустойчивую финансовую систему и нестабильные финансовые рынки. Не случайно на протяжении длительного времени экономисты изучали роль и значение различных факторов, начиная с физического капитала и инфраструктуры и заканчивая образованием и дополнительным обучением, технологиями, макроэкономической стабильностью, эффективным государственным управлением, качеством корпоративного управления, эффективностью рынков и т. д.
Очевидно, каждый из этих факторов играет определенную роль, при этом их нельзя рассматривать как взаимоисключающие: ключевыми могут быть одновременно несколько факторов. Подобного рода многогранность нашла свое отражение в Индексе глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума, включающем множество различных компонентов, каждый из которых измеряет отдельный аспект конкурентоспособности. Важное место в их числе по праву занимают здоровье и начальное образование, высшее образование и профессиональная подготовка.
Действительно, здоровые трудовые ресурсы принципиально важны для национальной конкурентоспособности и производительности страны, так как только в этом случае может быть полностью реализован их потенциал. Фактор образования также положительно влияет на эффективность труда и на оперативность адаптации к современным производственным процессам и технологиям. Кроме того, в условиях глобализации требуется создание
ресурса высококвалифицированных работников, способных быстро адаптироваться к меняющимся условиям и растущим потребностям производственной системы. Данный компонент предполагает охват населения средним и высшим образованием, а также повышение квалификации с отрывом и без отрыва от производства.
В середине ХХ века, с началом современной НТР, началось формирование реальных предпосылок зарождения, становления и развития новой концепции развития производительных сил, в которой производственно-интеллектуальный потенциал человека становится базовым фактором экономического роста и стабильного социального развития. В связи с этим в современных условиях в любой стране и на любой территории одним из центральных показателей качества жизни населения и фактором общественного спокойствия является надежная и стабильно функционирующая система образования.
Образование — это совершенно специфическая, особая сфера бытования социума, в которой совершенствуется передача и воспроизводство не только знаний, умений, навыков и культурного опыта поколений, но и характера мышления, миропонимания и мироощущения, духовных ценностей, исторического и нравственного самосознания нации. Образование — центральный и главный процесс по воспроизводству человеческого капитала, который, несомненно, является наиболее значимым современным фактором эффективности общественного воспроизводства и, следовательно,
конкурентоспособности — от личностной до международной. Так называемая чикагская школа утверждает, что работник в условиях современной волны НТР не производный от степени сложности средств производства элемент производительных сил, а сам по себе своеобразное новейшее средство производства [3, с. 131].
Рост наукоемкости продукции, быстрое обновление технологий, усиление конкуренции выдвигают на первый план профессионализм работника, вследствие чего в настоящее время все больше возрастает роль человеческого капитала как основного фактора экономического развития. На развитие
человеческого потенциала влияют приоритеты и основные направления демографической политики, а также политики в области здравоохранения, физической культуры и спорта, пенсионного обеспечения, социальной защиты населения, культуры, формирования эффективных рынков труда и жилья. Однако ключевым элементом развития человеческого потенциала для формирования инновационной экономики Российской Федерации, по нашему мнению, является соответствующая образовательная политика, эффективность проведения которой обусловливает повышение
конкурентоспособности кадрового потенциала, рабочей силы российской экономики.
В странах, где правильно понимается значение образования, в него направляются необходимые финансовые ресурсы. В результате поддержки и внедрения эффективной системы образования развитые страны получают до 40 % валового национального продукта. К сожалению, в Российской Федерации в реальной, а не декларируемой современной образовательной политике просматриваются совершенно негативные социальные
тенденции [3, с. 135]:
• расширение платности образования, включая среднюю школу, что противоречит мировой образовательной практике и Конституции Российской Федерации [2, ст. 43];
• превращение образования в инструмент социальной селекции, ужесточение дискриминации в доступе к образованию;
• разделение образовательной системы на два сектора: для элиты и для «остальных».
В системе высшего образования имеет место выраженный дефицит финансовых ресурсов. Первопричиной этого ресурсного ограничения также являются институциональные несовершенства экономики нашей страны, включая [3, с. 136—137]:
• неспособность государственного бюджета финансировать современную систему высшего образования;
• недостаточность доходов и сбережений населения вследствие депрессивного состояния национального рынка труда;
• невозможность получения гражданами страны (большей их частью) банковских ссуд не на ростовщических условиях для покрытия расходов на образование.
В силу изложенных обстоятельств одним из главных направлений экономического анализа системы образования в условиях возрастающего значения государственных финансов является оценка расходов бюджета с точки зрения его влияния на результаты образовательного процесса.
Как известно, сегодня большинство развитых и быстро развивающихся стран тратят огромные средства на совершенствование системы образования, на повышение его качества. При этом, однако, во многих случаях возникает проблема не вполне эффективного использования финансовых ресурсов, поскольку увеличение расходов на образование зачастую не сопровождается соответствующим повышением качества образовательных услуг [5, с. 95].
В этой связи одной из ключевых задач бюджетной политики многих стран мира является повышение эффективности государственных расходов во всех сферах бюджетной деятельности, в том числе и в сфере образования. При этом под эффективностью, как это принято в экономической науке, мы понимаем количественное отношение полученного результата (эффекта) к осуществленным затратам ресурсов (факторов производства) для его получения [4, с. 49].
Принцип финансовой эффективности деятельности и экономности использования бюджетных средств заложен также и в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Так, согласно принципу эффективности использования бюджетных средств, при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или)
достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) [1, ст. 34].
Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов — достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. С количественной стороны, эффективность — это степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий. В сфере общественных финансов понятие «эффективность» имеет свою специфику. Так, говоря об эффективности, речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества.
Международная практика реформирования бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности бюджетных расходов и развивается в направлении отказа от сметного планирования в пользу системы управления государственными финансами по критериям результативности, введения различных форм мониторинга, оценки и бюджетирования, ориентированного на результат. Применительно к сфере образования в мировой практике повышение эффективности бюджетных расходов происходит путем разработки и реализации целевых программ либо контрактов, а также процедур оценки. Исходя из этого, в современных исследованиях выделяются две основные модели повышения эффективности бюджетных средств в сфере образования, используемые в развитых странах [8, с. 262]:
1. программно-целевая модель (США, Франция), при которой основными
инструментами повышения эффективности бюджетных расходов
на образование являются программно-целевой метод бюджетного
финансирования образования и механизм оценки программ;
2. контрактная модель (Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия), при которой основными инструментами повышения эффективности
бюджетных расходов на образование являются система контрактов между министерствами образования и их подведомственными образовательными учреждениями и их оценка.
Программно-целевой метод бюджетного планирования расходов реализуется в большинстве развитых стран, несмотря на то что имеются существенные различия в механизме их применения. В сфере образования за рубежом отдельные элементы программно-целевого метода имеют ряд характерных черт (особенностей):
• система индикаторов программ и необходимость предоставления информации не закрепляются законом;
• все отчеты, связанные с формированием системы индикаторов являются открытыми, публикуются в средствах массовой информации и обсуждаются публично;
• установленные индикаторы применяются на практике как инструмент отчетности органов власти перед народом;
• во всех странах при осуществлении дальнейшего планирования на последующий финансовый период в качестве основы берутся результаты отчетов эффективности и результативности использования бюджетных расходов на образование.
Контрактная модель повышения эффективности бюджетных средств в сфере образования, свойственная Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, нацелена на следующие процессы:
• сокращение государственных расходов;
• усиление потенциала государства в исполнении функций размещения государственного заказа;
• расширения участия в государственном заказе коммерческих организаций;
• повышение качества исполнения государственных заказов.
В Российской Федерации в связи с преобразованиями в бюджетной сфере, начатыми в последнем десятилетии XX века и проводимыми в текущем
периоде, происходит становление нового механизма управления
государственными и муниципальными финансами, когда бюджетная политика призвана стать более эффективным инструментом реализации социальноэкономической политики. При этом особенно актуальной признана проблема повышения качества предоставляемых населению государственных
и муниципальных услуг, в том числе в сфере образования, здравоохранения, культуры. Эффективность осуществления бюджетных расходов в этих сферах справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал [9, с. 63].
Опираясь на опыт развитых стран, а также принимая во внимание национальные традиции в Российской Федерации, в последние два десятилетия проводится реформирование бюджетной сферы, направленное на оптимизацию управления бюджетными расходами и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Основой реализации бюджетной реформы, проводимой в данный период, стал вступивший в силу в 2000 году Бюджетный кодекс Российской Федерации, который систематизировал разрозненную законодательную базу в области государственных финансов, определил единые подходы и принципы к организации бюджетного процесса для всей структуры бюджетной системы нашей страны.
С начала 2000-х годов преобразования в бюджетной сфере проводились по основным направлениям следующих законодательных актов Правительства Российской Федерации:
• среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов Федерального казначейства на 2000—2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года);
• Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг.;
• Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг.
С начала 2000-х годов аналогичная работа по управлению финансами проводилась также в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях.
В результате реализации данных программ и концепций достигнуты серьезные успехи на пути построения системы эффективного управления государственными финансами:
• разграничены бюджетные полномочия публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований);
• при планировании бюджетных расходов стали разделять действующие и принимаемые расходные обязательства, стал использоваться реестр расходных обязательств;
• осуществлен переход от годового финансового планирования к среднесрочному;
• интегрирована бюджетная классификация с единым планом счетов;
• создана система государственных (муниципальных) закупок;
• внедрены элементы бюджетирования, ориентированного на результат (доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы);
• ликвидированы так называемые необеспеченные федеральные мандаты;
• разработана методика распределения межбюджетных трансфертов;
• создана система кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• созданы резервные фонды государства.
В то же самое время, несмотря на значительную проделанную работу, в сфере управления государственными и муниципальными финансами оставались некоторые нерешенные проблемы, в частности, стратегическое планирование слабо увязывалось с бюджетным планированием, отсутствовала система мотивации участников бюджетного процесса к эффективному использованию бюджетных средств и другие. Это обусловило необходимость
разработки Правительством Российской Федерации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года от 30 июня 2010 г. № 1101-р, основной целью которой было создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В соответствии с данной программой в 2010—2012 годах повышение эффективности во всех сферах бюджетной деятельности, в том числе и в сфере образования, проводилось по следующим основным направлениям [6, с. 264]:
• внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
• переход к утверждению «программного» бюджета;
• развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• реформирование государственного (муниципального) финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
• совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок;
• создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений.
В каждом субъекте Российской Федерации в рамках федеральной программы от 30 июня 2010 г. № 1101-р разрабатываются свои программы по повышению эффективности бюджетных расходов.
Таким образом, можно констатировать, что ведущее место в бюджетной реформе Российской Федерации отведено повышению эффективности использования бюджетных средств. Именно с помощью управления расходами предполагается добиться повышения эффективности функционирования бюджетных отношений в целом. В сфере образования повышение
эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации проводится по тем же направлениям, что и повышение эффективности бюджетных расходов в целом по всем сферам бюджетной деятельности.
В Российской Федерации в настоящее время присутствуют элементы как программно-целевой модели, так и контрактной модели повышения эффективности бюджетных расходов на образование, активно применяемые в зарубежных странах. При этом механизм оценки эффективности бюджетных расходов на образование в нашей стране не применяется, что указывает на неиспользуемую возможность применения данного инструмента в целях повышения эффективности бюджетных расходов на образование и бюджетных расходов в целом.
С учетом изложенного выше, необходимо отметить, что действующее в настоящее время российское законодательство, в той или иной мере регулирующее бюджетные правоотношения, не ориентирует участников бюджетного процесса на использование передовых методов оценки в целях повышения эффективности бюджетных расходов.
В целом анализ положений Бюджетного кодекса Российской Федерации относительно расходной части бюджетов всех уровней позволяет нам сделать вывод о том, что его нормы хотя и закрепляют необходимость эффективного расходования бюджетных средств, но при этом не ориентируют правоприменителей на использование систем планирования и мониторинга эффективности бюджетных расходов.
В нормативных правовых актах федерального уровня не закреплен перечень аналитических индикаторов, позволяющих оценить эффективность бюджетных расходов. Кроме того, большинство нормативных правовых актов, связанных с эффективностью использования бюджетных средств, носят рамочный характер и нуждаются в проведении большой организационнотехнической работы по реализации их норм.
Разработанная система показателей оценки эффективности бюджетных расходов могла бы в дальнейшем использоваться для нескольких целей. Во-
первых, эти показатели могут использоваться при составлении бюджетных заявок. Во-вторых, на основании данных мониторинга можно будет проводить сравнительный анализ эффективности работы отдельных бюджетных учреждений.
В современной мировой практике выделяют три модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование [7, с. 60—64]:
• модель, основанная на оценке показателя RoSI (School Matter’s Return on Spending Index from Standard & Poor’s);
• модель, основанная на оценке индекса эффективности EEI и влияющих на него факторов (Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index);
• модель, основанная на сравнении с «зоной производительности» (School Matter’s Error Band Model).
Подводя краткие итоги приведенным выше рассуждениям, можно сформулировать следующие результирующие положения. При любой трактовке приоритетного фактора экономического роста и развития (как квалифицированной и образованной рабочей силы и соответствующем ей труде или как высококачественном человеческом капитале) в государствах, где правильно понимается значение образования, в него направляются необходимые финансовые ресурсы. Использование существующих в мировой практике методов и моделей оценки эффективности бюджетных расходов на образование, а также методов сравнительного анализа показателей эффективности позволяет выбрать подходы, наиболее приемлемые в российской действительности и адекватные и реальные с точки зрения их практической применимости.
Результаты проведенных исследований могут послужить теоретической основой для разработки методических и прикладных аспектов повышения эффективности бюджетных расходов на образование. Сравнение механизмов финансирования сферы образования в развитых странах и в Российской Федерации позволяет использовать опыт этих стран для целей создания эффективной системы образования, функционирование которой будет
способствовать повышению эффективности бюджетных расходов в сфере
образования.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации / [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения: 20.09.2014).
2. Конституция Российской Федерации / [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения: 20.09.2014).
3. Конкуренция и конкурентоспособность: теоретические и практические аспекты: монография / С.В. Дегтярева и др.; отв. ред. Г.М. Самошилова, М.Ю. Маковецкий. — Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2013. — 199 с.
4. Маковецкий М.Ю. Введение в экономическую теорию: Учеб. пособие. — 2-е изд., стер. — Омск: Изд-во ОмГУ, 2005. — 128 с.
5. Маковецкий М.Ю. Сущность и классификация эффективности бюджетных расходов на образование // Теория и практика развития экономики на международном, национальном, региональном уровнях. Сборник материалов Международной научно-практической конференции (Калужский филиал Финуниверситета, 24 апреля 2014 г.). — Калуга: ИД «Эйдос», 2014. — С. 94—99.
6. Марков С.Н. Анализ мирового и российского опыта повышения эффективности бюджетных расходов на образование // Молодой ученый. — 2013. — № 3. — С. 262—265.
7. Марков С.Н. Повышение эффективности бюджетных расходов на образование : монография / С.Н. Марков; науч. ред. О.Ю. Патласов. — Омск: Изд-во НОУ ВПО ОмГА, 2013. — 188 с.
8. Марков С.Н. Современные методы и модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование // Экономика и управление в XXI веке: тенденции развития: сборник материалов VIII Международной научнопрактической конференции / под общ. ред. С.С. Чернова. — Новосибирск: ООО Агентство «СИБПРИНТ», 2013. — С. 50—54.
9. Финансы: Введение в теорию финансов: учебное пособие /
М.Ю. Маковецкий, С.Н. Марков, М.Я. Смоляр / под общ. ред. доц. М.Ю. Маковецкого. — Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2013. — 160 с.
