CC BY
397
Черкасова Инна Викторовна
соискатель кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права (тел.: +79184900368)
Современные проблемы административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия в Российской Федерации
В работе исследуются современные проблемы административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия, предлагаются пути совершенствования правового регулирования государственного управления данными объектами.
Ключевые слова: культурное наследие, административные режимы, объект культурного наследия, памятники культуры, административно-правовое регулирование.
I.V. Cherkasova, Competitor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Volgograd Institute of Economics, Sociology and Law; tel.: +79184900368.
Modern problems of administrative legal regulation of the conservation, protection, use and popularization of the cultural heritage sites in the Russian Federation
In the article modern problems of administrative legal regulation of preservation, protection, use and popularization of objects of a cultural heritage are investigated, ways from legal regulation of the government by the given objects are offered.
Key words: cultural heritage, administrative modes, object of cultural heritage, culture monuments, administrative legal regulation.
Культурное наследие - важный фактор сплочения и сохранения национальной самобытности и идентичности народов России в целом, средство объединения в периоды кризисов и социальных потрясений. В этом смысле объекты культурного наследия представляют собой совокупность лучших достижений национальных культур различных народов, населяющих территорию нашего государства. Эти положения свидетельствуют о необходимости охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, что невозможно полноценно осуществить без надлежащей правовой их охраны и защиты. Отмеченные аспекты актуализируют исследование указанных проблем в уголовно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-процессуальной науках. Наиболее важным с юридической точки зрения следует признать исследование проблем административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия,
т.к. именно этот аспект правового регулирования является ключевым в деятельности государства по охране, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, что в настоящее время в полной мере недооценено. Действующий Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (с изм. от 27 февраля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 3 июня, 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г., 26 июня, 18 октября, 8 ноября 2007 г., 13 мая, 14, 23 июля 2008 г., 17 декабря 2009 г., 13 декабря 2010 г., 18 июля 2011 г., 6 ноября 2011 г., 16 ноября 2011 г., 28 ноября 2011 г., 30 ноября 2011 г., 12 ноября 2012 г., 3 декабря 2012 г.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [1] не в полной мере регулирует данные аспекты деятельности органов государственного управления культурой, отсылая порой к подзаконному регулированию важные, нуждающиеся в законодательной регламентации вопросы управления объектами
212
культурного наследия для целей их сохранения, охраны, использования и популяризации в интересах народов Российской Федерации.
Проблемы правового регулирования управления объектами культурного наследия и правовых режимов, в рамках которых данные объекты могут функционировать эффективно, нуждаются в изучении и выработке рекомендаций, направленных на их преодоление и разрешение. Именно деятельность органов управления объектами культурного наследия позволяет полноценно обеспечивать охрану, сохранение, использование и популяризацию этих объектов. Сформированные в настоящее время законодательные основы административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия лежат в основе развития и реализации гражданско-правовых режимов оборота данных объектов. К сожалению, современная административно-правовая наука не уделяла достаточно внимания указанным аспектам функционирования объектов культурного наследия, что позволяет отметить практическое отсутствие научных разработок рассматриваемых проблем в административно-правовой науке.
Действующее законодательство в области объектов культурного наследия не решает целый ряд принципиально важных проблем, к числу которых можно отнести проблему понятия объекта культурного наследия и его соотношение со смежными категориями, не выделяет режимы управления указанными объектами, не регламентирует необходимые аспекты содержания административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия, не предотвращает конфликт публичного и частного интересов, возникающих при реализации конституционных прав граждан на доступ к объектам культурного наследия. Эти негативные тенденции действующего законодательства нуждаются в правовом разрешении.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации об объектах культурного наследия вскрыл целый ряд проблем, связанных с функционированием объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения. Эти проблемы лежат в плоскости отсутствия системного подхода к построению региональных актов об объектах культурного наследия, основанных на административно-правовых концепциях правового регулирования управления данными объектами. В то же время необходимо признать, что именно региональное законодательство об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в значительной мере восполняет существующие
пробелы в федеральном законодательстве, что является весьма положительным моментом при характеристике региональных аспектов управления объектами культурного наследия.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что проблемы административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия являются актуальными с точки зрения теории административного права и правоприменительной практики деятельности федеральных и региональных органов государственного управления культурой, а также исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Анализ действующего российского законодательства, законодательства бывшего СССР и международно-правовых актов о культурном наследии, а также имеющихся научно-теоретических подходов к определению понятия «объект культурного наследия» позволяет сформировать определение данного объекта как недвижимого или движимого имущественного комплекса или отдельного объекта, связанного с определенной территорией, имеющей нормативно определенные границы функционирования, материальную и духовную ценность для народов Российской Федерации и зарубежных стран, обладающего определенными временными характеристиками и нуждающегося в административно-правовом регулировании, охране, сохранении, использовании и популяризации, а также признанного уполномоченным государственным органом в качестве такового.
Многообразие видов объектов культурного наследия требует разработки научно обоснованной их классификации. Предлагаем следующую классификацию видов объектов культурного наследия, уместную для целей нормативно-правового их закрепления. В зависимости от вида объекта культурного наследия следует выделить: памятники, ансамбли, достопримечательные места. В зависимости от уровня административно-правового регулирования охраны объекта культурного наследия выделяются: объекты культурного наследия федерального значения, объекты культурного наследия регионального значения, объекты культурного наследия местного (муниципального) значения. В зависимости от характера зон охраны объектов культурного наследия следует выделить: охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта. В зависимости от характера режимных правил использования объектов культурного наследия: объект культурного наследия полного использования; объект культурного наследия
213
ограниченного использования; объект культурного наследия особого порядка использования. В зависимости от характера режимных правил охраны объектов культурного наследия: объекты культурного наследия, находящиеся под общей охраной; объекты культурного наследия, находящиеся под особой охраной.
Изучение эволюции административно-правового регулирования режимов управления объектами культурного наследия позволяет признать наличие определенных закономерностей, обусловленных процессами повышения роли государства в управлении делами общества. Так, возникновение административно-правового регулирования охраны объектов культурного наследия было обусловлено формированием абсолютизма в России; развитие административно-правового регулирования объектов культурного наследия характеризовалось расширением участия государства в данных процессах и выражалось в поэтапном правовом регулировании охраны, сохранения, использования, учета и популяризации объектов культурного наследия; поэтапном переходе от подзаконного правового регулирования объектов культурного наследия к законодательной их регламентации; в расширении участия общества в процессах охраны, сохранения, использования, учета и популяризации объектов культурного наследия.
Исследование проблем государственного управления объектами культурного наследия позволяет признать, что ранее в административно-правовой науке не высказывалось мнение о необходимости административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия путем формирования системы административно-правовых режимов. Элементами содержания таких административно-правовых режимов являются, по нашему мнению, следующие: нормативная основа режима, правила деятельности субъекта управления, прием функционирования субъектов в рамках конкретно определенного административно-правового режима (административная процедура), круг субъектов административно-правового режима, объект административно-правового режима, цель административно-правового режима.
Содержание административно-правовых режимов всесторонне раскрывается в их классификации. В связи с этим предлагаются следующие критерии классификации административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия: 1) вид объекта культурного наследия; 2) вид нормативного правового акта, закрепляющего административно-
правовой режим; 3) уровень регламентации административно-правового режима управления объектами культурного наследия; 4) характер правил деятельности лиц, вовлеченных в сферу функционирования административно-правового режима; 5) характер охранных зон, предусмотренных режимом для охраны объектов культурного наследия.
Предложенные критерии классификации дают возможность выделить основные группы административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия: а) группу административно-правовых режимов, предопределяемых управляемым объектом культурного наследия; б) группу административно-правовых режимов, предопределяемых характером нормативно-правовой основы режима; в) группу административно-правовых режимов, предопределяемых территориальной сферой их осуществления;
г) группу административно-правовых режимов, предопределяемых характером режимных правил управления объектом культурного наследия;
д) группу административно-правовых режимов, предопределяемых спецификой охранной зоны, на которой размещен управляемый объект культурного наследия.
На основе анализа действующего федерального и регионального законодательства об объектах культурного наследия предлагается конструкция содержания административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия, предопределяемых видом объекта культурного наследия, территориальной сферой их действия и спецификой зон охраны объекта культурного наследия, что позволяет выявить как пробелы правового регулирования данных групп режимов, так и недостатки такого регулирования.
Изучение проблем административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия позволяет внести предложения по совершенствованию структуры и дополнению Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Необходимо осуществить следующие действия: 1) выделить четыре основных раздела закона: а) общие положения; б) административно-правовое регулирование управления объектами культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения; в) гражданско-правовое регулирование использования объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения; г) заключительные и
214
переходные положения; 2) глава первая раздела «Общие положения» «Предмет регулирования настоящего Закона»; 3) вторая глава «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия»; 4) третья глава должна содержать нормы о финансировании мероприятий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия всех трех видов назначения и называться «Финансирование мероприятий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия»; 5) ключевым разделом проекта Федерального закона об объектах культурного наследия должен стать раздел об административно-правовом регулировании управления объектами культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) зна-
чения; в данный раздел следует включить главы, закрепляющие общие положения об административно-правовых режимах, а далее выделить следующие главы: а) «Административно-правовые режимы управления отдельными видами объектов культурного наследия»; б) «Административно-правовые режимы управления объектами культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения»; в) «Административно-правовые режимы управления специфическими зонами охраны объектов культурного наследия».
Изложенные предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия народов Российской Федерации, позволят, по нашему мнению, усовершенствовать законодательное закрепление административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия и повысят эффективность деятельности органов государственного управления в данной сфере.
1. Собр. законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519; 2003. № 9. Ст. 805; 2004. № 52, ч. 1. Ст. 5276; 2006. № 52, ч. 1. Ст. 5498; 2007. № 1, ч. 1. Ст. 21; № 27. Ст. 3213; № 46. Ст. 5554; 2008. № 20. Ст. 2251; № 29, ч. 1. Ст. 3418; № 30, ч. 2. Ст. 3616; 2009. № 51. Ст. 6150; Рос. газ. 2010. 17 дек.; Собр. законодательства РФ. 2011. № 30, ч. 1. Ст. 4563; № 45. Ст. 6331; № 47. Ст. 6606; № 49, ч. 1. Ст. 7015; Ст. 7026; 2012. № 31. Ст. 4322; № 47. Ст. 6390; № 50, ч. 5. Ст. 6960.
1. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 26. Art. 2519; 2003. № 9. Art. 805; 2004. № 52, pt. 1. Art. 5276; 2006. № 52, pt. 1. Art. 5498; 2007. № 1, pt. 1. Art. 21; № 27. Art. 3213; № 46. Art. 5554; 2008. № 20. Art. 2251; № 29, pt. 1. Art. 3418; № 30, pt. 2. Art. 3616; 2009. № 51. Art. 6150; Rus. newsp. 2010. Dec. 17; Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 30, pt. 1. Art. 4563; № 45. Art. 6331; № 47. Art. 6606; № 49, pt. 1. Art. 7015; Art. 7026; 2012. № 31. Art. 4322; № 47. Art. 6390; № 50, pt. 5. Art. 6960.
215
