CC BY
72
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.9 ББК 67.401
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ ВНУТРИВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ
АЛЕКСАНДР АЛЕКСАНДРОВИЧ МАМОНТОВ,
адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: ojje@yandex.ru Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Ведется дискуссия о сущности правоотношений в сфере внутриведомственного контроля. Анализируется экономический и юридический подход к определению понятия внутриведомственного контроля, причины выделения сущностных характеристик и признаков. По результатам рассуждений и анализа предлагается собственное определение в соответствии с юридическим подходом.
Ключевые слова: правоотношения, государственный контроль, внутренний контроль, внутриведомственный контроль.
Abstract. In science a long time conducted a discussion about the nature of relations in the sphere of internal control. In this article the author analyzes the economic and legal approach to the definition of internal control, the reasons for selection of the essential characteristics and features. As a result of discussion and analysis, the author offers his own definition in accordance with the legal approach.
Keywords: legal, public right, private right, purchase.
В современной юридической литературе и законодательстве достаточно часто встречается термин контроль. Обширность его использования приводит к разному пониманию сущности данного правового явления. Хотя контроль как явление и возник давно и неотъемлемо следует за развитием управленческой деятельности, в настоящее время наукой не разработано его универсального определения. Сложность содержания понятия контроль состоит, прежде всего, в том, что в нормативных правовых актах Российской Федерации не закреплено его легальное определение. При широком применении в нормотворческой деятельности законодатель не разъясняет его содержания. В тоже время и в теоретической литературе даются разнообразные определения термина. Так, в одних источника контроль рассматривается как один из способов обеспечения законности; в других он ориентирован на целесо-
68
образность управленческих действий и их корректировку; в третьих нацелен на совершенствование управленческой деятельности в целом и т.д. Разными исследователями контроль воспринимается как функция государства; как форма юридической деятельности; как процесс; как средство решения поставленных задач; черта стиля деятельности; принципом руководства; выделяют и другие аспекты контроля1.
Все вышеуказанные признаки характеризуют общее содержание контроля, однако он имеет свои разновидности в зависимости от сферы управленческой деятельности. Типовым для юридической литературы является деление на государственный и общественный контроль, с последующим делением по различным признакам. Разновидности контроля могут быть классифицированы по различным основаниям, цель классификации зависит от того,
№ 2/2017
Вестник экономической безопасности
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
какие свойства рассматриваемого явления в данный момент представляют наибольший интерес2. При рассмотрении видов контроля, наиболее распространенными являются классификации по следующим основаниям: по объему контролируемых вопросов — общий и специальный; в зависимости от стадии деятельности контрольного объекта — контроль предварительный (превентивный), текущий и последующий3. По характеру взаимоотношений субъектов — внутренний (внутриведомственный) и внешний (вневедомственный).
Анализ существующих видов контроля позволяет сделать вывод, что детальное рассмотрение каждого вида контроля в отдельности положительно повлияет на развитие действующего законодательства и управленческой деятельности в целом. В настоящей статье сосредоточим внимание на таком виде государственного контроля как внутриведомственный контроль.
При детальном рассмотрении современных определений внутриведомственного (внутреннего) контроля сталкиваемся с двумя подходами в его понимании — экономическим и юридическим.
Рассмотрение внутриведомственного контроля со стороны экономических наук проводится довольно давно. Еще со времен советского союза внутриведомственный контроль рассматривался в тесной взаимосвязи с экономической деятельностью. Так, В.Г. Максименко указывая на это обстоятельство, обращал внимание на крен при исследовании внутриведомственного контроля в сторону экономической деятельности, объясняя это тем обстоятельством что такой вид (метод) контрольной деятельности как ревизия включает в себя в полном объеме все формы и средства заложенные в институт внутриведомственного контроля, и исследование на примере данного вида контрольной деятельности полноценно раскрывают сущность данного института4.
Экономический подход к определению термина внутриведомственный (внутренний) контроль отталкивается от его функций по выявлению отклонений и устранению недостатков, стремлению повысить эффективность контролируемой хозяйственной деятельности, оценки экономической целесообразности. Отдельные авторы считают, что центром внутреннего контроля является система
бухгалтерского учета, с которой более или менее тесно увязаны другие виды учета и контроля5. В целом в экономической литературе превалирует подход к определению внутриведомственного (внутреннего) контроля центральным звеном которого является экономическая целесообразность. В пример можно привести определение из учебного пособия Волкова А.Г., в соответствии с которым внутренний контроль представляет собой систему мер, организованных руководством предприятия и осуществляемых на предприятии с целью наиболее эффективного выполнения всеми работниками своих обязанностей при совершении хозяйственных операций. Внутренний контроль определяет законность этих операций и их экономическую целесообразность для предприятия6.
Сторонники юридического подхода комплексно рассматривают внутриведомственный контроль через призму правоотношения. Взаимоотношения субъектов контроля определяются через их взаимно корреспондирующие права и обязанности. Согласно юридическому подходу к определению внутриведомственный (внутренний) контроль применим не только к хозяйственным и экономическим отношениям, он влияет на более широкий круг внутренних ведомственных отношений подлежащих организации и регулированию. Особенно это проявляется в государственных структурах в круг основных задач которых эффективная экономическая деятельность не входит. В таких органах власти внутриведомственный контроль характеризуется управленческими отношениями, для которых характерны взаимоотношения власти и подчинения, при этом основная преследуемая цель связана с обеспечением законности. Основа этих отношений обеспечивается наличием распорядительных полномочий у контролирующего субъекта и получением обратной информации о видоизменении подконтрольного субъекта.
Внутриведомственный контроль обладает рядом общих признаков, присущих любому виду контроля. Такими признаками являются — обеспечение законности и эффективности, обладание системным, властным, информативным и правовым характером. Однако отношения подчиненности между субъектами представляет данных отношений придают отличие в содержание каждого признака.
№ 2 / 2017
Вестник экономической безопасности
69
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Современная правовая доктрина устанавливает обеспечение системного подхода в нормативном регулировании всех без исключения общественных отношений. В науке системный подход определяется как общенаучная методология «выражающаяся в стремлении построить целостную картину объек-та»7. Не исключение и внутриведомственный контроль, системный подход в его регламентации очень важная составляющая обеспечения эффективности контроля. Системный подход подразумевает рассмотрение явления внутриведомственного контроля не как совокупность всех элементов, а как систему взаимосвязанных элементов составляющих целостное образование. Соответственно, при системном подходе к исследованию какого-либо объекта (явления, процесса) внимание исследователя акцентируется на изучении его целостных, интегративных свойств, выявлении его структуры и функций8. Системный подход обеспечивает исключение дублирования контрольных функций разных подразделений и способствует снижению необоснованной нагрузки на подконтрольные субъекты.
Среди исследователей сложилось единое мнение, что реализация контроля осуществляется в форме наблюдения и проверки функционирования объекта стоящим перед ним целям. Контроль призван обеспечить достоверную оценку законности, целесообразности, правильности и эффективности деятельности подконтрольного объекта9.
Для внутриведомственного контроля существенным является деление на контроль результатов и контроль процессов. Институты учета и отчетности — основа контроля результатов. Контроль процессов — сложный вид контроля, включающий в себя в качестве основного элемента обеспечение законности. Также интересны условия, формы и соотношение в применении данных видов внутриведомственного контроля, однако данный вопрос — предмет для отдельного исследования.
Предмет наблюдения и проверки при осуществлении внутриведомственного контроля состоит из трех основных элементов: законность, соответствие результатов и деятельности принятым управленческим решениям и эффективность.
Цель проверочной деятельности в рамках внутриведомственного контроля является с целью получения информации о видоизменении субъекта,
наличии недостатков, отклонений и организации их устранения. Д.Н. Бахрах подчеркивает, что в системах социального управления контроль — «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений»10.
Основываясь на вышеизложенных признаках можно сделать вывод, что определение внутриведомственного контроля выглядит следующим образом: Внутриведомственный контроль — это система нормативно установленных средств, способов, и методов наблюдения и проверки результатов и процессов деятельности подконтрольного субъекта на предмет соответствия действующему законодательству, принятым организационным решениям и эффективности, с целью получения информации о его видоизменении, наличии недостатков, отклонений и организации их устранения, обеспеченные возможностью применения широкого спектра властных полномочий контролирующим субъектом.
1 Административное право Российской Федерации: курс лекций / под ред. к.ю.н., проф. С.Н. Бочарова Ч. 2. М.: Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, 2015. С. 153.
2 Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации / А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; «Анкил», 2013. С. 28.
3 СтуденикинаМ.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 14.
4 МаксименкоГ.Д. Внутриведомственный контроль / Г. Д. Мак-сименко. М. : Финансы и статистика, 1981. С. 35.
5 Турищева Т.Б. Внутренний контроль и аудит: теория и практика применения в финансово-хозяйственной деятельности организации: Монография. М.: Издательский дом «Экономическая газета», 2012. С. 23.
6 Волков А.Г. Контроль и ревизия: учебное пособие / А.Г. Волков, Е.Н. Чернышева. М.: Изд. центр ЕАОИ, 2011. С. 26.
7 Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования / Ред. И.В. Блауберг и др. М.: Мысль, 1970. С. 32.
8 Ображиев К.В. Системный подход в юриспруденции: теоретико-методологические основы // Вестник ЛГУ им. А.С. Пушкина. 2012. № 1. URL: http://cyberienmka.ra/article/n/sistemnyy-podhod-v-yurisprudentsii-teoretiko-metodologicheskie-osnovy (дата обращения: 21.02.2017).
9 Журко В.Ф. Внутриведомственный контроль и социалистическая собственность / В.Ф. Журко, В.Б. Ястребов. М.: Финансы, 1980. С. 85.
10 Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2009. С. 608.
70
Вестник экономической безопасности
№ 2/2017
