Научная статья на тему 'Современные методы государственного управления: менеджеральный подход и политическое управление'

Современные методы государственного управления: менеджеральный подход и политическое управление Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
5551
758
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Финансы: теория и практика
Scopus
ВАК
RSCI
Область наук
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Современные методы государственного управления: менеджеральный подход и политическое управление»

Ф МЕНЕДЖЕРАЛЬНЫЙ ПОДХОД

О-В- Панина

доцент кафедры «Государственное, муниципальное

и корпоративное управление»

СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: МЕНЕДЖЕРАЛЬНЫЙ ПОДХОД И ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В теории и практике государственного управления долгое время считалось, что для обеспечения эффективного функционирования всей системы государственного управления достаточно, чтобы она отвечала следующим принципам.

Макроуровень государственного управления:

наличие ясно обозначенных стратегических целей и задач общественного развития;

наличие центра разработки государственных решений и центра управления по их реализации (в этом качестве могут выступать как выборные должностные лица, так и органы государственной власти); четкое разделение полномочий как по горизонтали (между ветвями власти), так и по вертикали (федеральный, региональный, местный уровни власти);

соблюдение принципа субсидиарности при определении полномочий и функций органов государственной власти;

обеспеченность всех уровней государственного управления ресурсами, необходимыми для выполнения поставленных перед ними задач; создание таких каналов коммуникаций, которые способствуют координации работы на межведомственном уровне, облегчая разработку и принятие управленческих решений и обеспечивая их реализацию на практике в соответствии с поставленными целями.

Микроуровень государственного управления:

постановка целей, задач и распределение функций аппарата органа государственной власти, соответствующих целям и задачам макроуровня системы государственного управления;

наличие условий для работы государственных служащих в рамках отдельно взятого органа государственной власти, способствующих достижению поставленных руководителем целей;

построение организационной структуры, системы контроля, делегирование полномочий;

соблюдение всех принципов подготовки, подбора и расстановки кадров государственной службы;

организация материального и морального стимулирования государственных служащих, соблюдение порядка продвижения по службе; наличие системы разрешения внутриорганизационных конфликтов.

Обращает на себя внимание тот факт, что принципы организации микроуровня государственного управления в значительной степени соответствуют принципам менеджмента коммерческих организаций.

Основными принципами разработки и принятия «качественных» государственных решений обычно считались рациональность, коллективность и обязательность. Однако соблюдение данных принципов не приводило автоматически к усилению административных возможностей государства для выполнения тех задач, которые возлагает на него общество.

В последнее время в российской и зарубежной практике все чаще вместо термина «государственное управление» употребляется термин «государственный менеджмент». Все больше акцентируется внимание на возрастающей роли рыночных механизмов в государственном управлении, необходимости использования современных управленческих технологий при разработке и реализации государственных решений. Особое внимание уделяется двум подходам — ме-неджеральный подход и политическое управление. Наиболее активно они стали применяться в практике зарубежного государственного управления начиная с 70-х годов ХХ в.

Социальный, экономический и политический облик России претерпевает за последнее время существенные изменения. Перед государством стоят конкретные задачи, предполагающие устойчивое развитие страны, повышение благосостояния народа, обеспечение внутренней и внешней безопасности, перераспределение материальных благ и доходов, направленное на соблюдение социальных гарантий и т.д. Государство ищет пути их решения посредством влияния на все сферы жизнедеятельности общества, и в частности на экономику. По отношению к последней государство выступает в роли менеджера и стремится к максимально эффективному управлению, в том числе за счет стимулирования предпринимательской деятельности, добиваясь достижения намеченных целей.

Государство становится все более активным субъектом экономической деятельности, без участия которого невозможно стабильное развитие и функционирование экономики. Выступая разработчиком «правил игры» в сфере экономики, оно способствует упорядочению взаимодействия всех хозяйствующих субъектов. Приоритеты смещаются в сторону содействия развитию и поддержанию национальной инфрастуктуры как основы экономической деятельности: государство ищет новые пути повышения эффективности функционирова-

ния таких достаточно сложных отраслей, как связь, транспорт, коммунальное хозяйство.

Относительно новой для государства является деятельность по разработке антикризисных программ: обеспечение занятости, поддержка конкурентоспособности производства, стимулирование совокупного спроса населения. Конечной их целью является стабилизация экономики в условиях колебания экономической и политической конъюнктуры и стимулирование экономического роста.

^Менеджеральный подход^

Современное состояние системы государственного управления в России справедливо подвергается критике, которая сводится, в частности, к тому, что состав и структура государственного аппарата не соответствуют потребностям развития страны и проводимым реформам. Ведущие частные компании, как правило, опережают органы государственного управления по качеству менеджмента. Недостаточная компетентность, мотивированность и технологическая оснащенность труда государственных служащих, высокие издержки поиска и передачи информации, затянутость процедур подготовки, согласования и принятия решений, размытость ответственности и полномочий, отсутствие действенной системы контроля делает их практически неконкурентоспособными по сравнению с менеджерами частных компаний, которые используют сложившееся положение для умелого лоббирования своих интересов.

Чтобы преодолеть это отставание, нужны существенные преобразования всей управленческой системы. Прежде всего необходимо выработать новые механизмы целеполагания, обратной связи, контроля и мотивации служа-

щих. Для этого в рамках проводимой в стране административной реформы предлагается более активно использовать т.н. менеджеральный подход применительно к государственному управлению. Смысл заключается в том, чтобы перенять эффективные и рациональные методы и принципы частного менеджмента при организации работы органов государственной власти. Данная модель предполагает прежде всего активное вовлечение административного аппарата, и не в последнюю очередь чиновников среднего уровня управления, в процесс выработки и принятия решений, касающихся среднесрочной и долгосрочной политики развития страны. Эти решения в большинстве случаев являются политическими, и при обосновании их необходимости имеет значение не только экономическая эффективность и рациональность мышления.

На первый взгляд, никаких препятствий к использованию предлагаемого подхода на практике нет, поскольку основные категории, используемые в частном менеджменте и государственном управлении, во-первых, совпадают, а во-вторых, понимаются практически однозначно: например, планирование, мотивация, контроль,

ответственность, коммуникации, принятие решений, делегирование полномочий, централизация и децентрализация, власть и лидерство. Выделение в системе государственного управления трех уровней — высшего (институционального), среднего (административного) и низового (технологического) также совпадает с подходами к изучению иерархии управления в частном менеджменте.

Однако как только мы задаемся вопросом, в какой мере вышеперечисленные составляющие труда менеджера частной компании схожи с аналогичными составляющими труда государственного управленца, сходство становится уже не столь очевидным, и мы чувствуем, что существует целый ряд очень тонких, но существенных различий, которые и служат препятствием для применения принципов и подходов частного менеджмента или, иначе, менеджерального подхода в системе государственного управления. Рассмотрим некоторые из них.

Во-первых, специфика государственного управления проявляется в особых характеристиках управленческих решений, прежде всего таких, как степень их воздействия на долгосрочные перспективы развития страны, региона или отрасли, стратегическая направленность, отдаленность наступления последствий реализации решения и масштаб этих последствий. В силу этого государственное управление представляется более трудным как для изучения, так и для практической реализации.

Во-вторых, деятельность государственных управленцев, как уже

было отмечено выше, часто зависит от политической составляющей, независимо от того, является ли госслужащий «политическим назначенцем» или карьерным чиновником. Сколько бы мы ни говорили о необходимости устранения влияния политики на систему государственного управления и организацию функционирования соответствующих органов, на сегодняшний день сделать это в российских условиях весьма проблематично.

Процедуры целеполагания, выработки стратегии развития, распределения ресурсов, делегирования полномочий, осуществления тех или иных реформ и т.д. часто идут в своем развитии вслед за политическими циклами. Обоснованием государственных управленческих решений зачастую служит не управленческая или экономическая целесообразность, а те или иные политические соображения. Особенно ярко это проявляется на институциональном (высшем) уровне иерархии управления. В частных компаниях менеджеры, как правило, в своей деятельности ориентируются на степень развития отраслей, рынков, инноваций, конкуренции и т.д. Политическая составляющая управления относится ими к среде косвенного воздействия, которую они рассматривают прежде всего с точки зрения ее стабильности, либо нестабильности. Тем самым они пытаются спрогнозировать варианты дальнейшего развития бизнеса.

Очень сложным является вопрос о критериях оценки труда государственных служащих. Единого мнения относительно этих критериев нет, как

нет и единого мнения по поводу стандартов оценки, либо системы изменения уже существующих критериев. Сложно представить, каким образом в данном случае могут быть применены критерии оценки труда менеджеров частных компаний — прибыль, доля рынка, количество потребителей, показатели производительности труда и т.п. Даже если попытаться применить маркетинговую концепцию государства, которая в последнее время все чаще встречается в научной литературе, необходимо напомнить, что одним из главных постулатов теории бюрократии М. Вебера было обезличенное и беспристрастное отношение к потребителям «государственных услуг», равенство доступа к этим услугам. В этом залог эффективного функционирования государственной бюрократической машины. В основе же деятельности менеджеров частной компании лежит конкуренция за наиболее «желанного» потребителя, того, который принесет наибольшую выгоду.

Успешное осуществление экономических реформ в России, обеспечение единства всех уровней и ветвей власти, необходимость проведения эффективной экономической, соци-аль ной, внешней политики вызывают повышенный интерес ко многим аспектам функционирования такого сложного механизма, как система государственного управления. В этой связи все большую актуальность приобретает проблема ответственности за принятие государственных управленческих решений. Усиление демократических процессов, повышение роли гражданского общества в нашей стра-

не заставляют более серьезно отнестись к данной проблеме.

Несмотря на достаточную теоретическую проработанность вопросов, связанных с понятием «ответственность», на практике принцип ответственности за принимаемые решения по-прежнему остается нереализованным в полной мере, весьма сложным для понимания и претворения в жизнь. И если в системе менеджмента коммерческих организаций ответственность присутствует, хотя порой в специфической форме и зачастую с нарушением норм трудового законодательства, то для системы государственного управления это понятие по-прежнему носит по большей части декларативный характер.

Понятие ответственности рас-смат ривается в современной научной литературе в самых разных аспектах — политическая, административная, уголовная, моральная, социальная, административная. Однако практическая реализация этих видов ответственности наталкивается на ряд трудностей субъективного и объективного характера, непонимание и даже нежелание серьезно анализировать и исправлять сложившееся положение.

Для системы государственного управления ответственность традиционно трактуется как политическая. Должностное лицо, допустившее серьезную ошибку при принятии решения, может поплатиться за это своей политической карьерой и подверг -нуться жесткой критике в печати. Нередко подобного рода критика сопровождается вынесением на широкое обсуждение какой-либо компро-

метирующей информации и по форме подачи материала зачастую напоминает журналистское расследование. Такой подход, безусловно, вызывает интерес широкой аудитории, но он, как правило, не содержит серьезного юридического, экономического или управленческого анализа и поэтому не представляет интереса для специалистов и не раскрывает сути сложившейся в реальности ситуации. К тому же организованная подобным образом компания «публичной ответственности» отнюдь не означает, что в конечном итоге критикуемое должностное лицо уйдет из системы государственного управления. Чиновник может быть переведен на другую работу, но при этом он «не выпадает» из системы, а остается в ней, часто сохраняя властные полномочия, сменив лишь должность или ведомство.

Между тем специфика государственных управленческих решений, прежде всего их воздействие на долгосрочное развитие страны, региона или отрасли, стратегическая направленность и вместе с тем отдаленность момента наступления последствия реализации решения и масштаб этих последствий делают проблему ответственности в системе государственного управления крайне важной.

Заметим при этом, что государственный менеджмент в гораздо большей степени подвергается пристальному вниманию и критике со стороны общественности и средств массовой информации. Последние зачастую фор мируют совершенно неверное представление о деятельности органов государственной власти в глазах

граждан. Менеджмент в сфере бизнеса является более закрытым и менее подверженным внешнему обсуждению. Гораздо большее значение здесь имеет реакция самих менеджеров на происходящие внутри организации события, и их оценка становится решающей для жизнедеятельности последней. Потребители же оценивают деятельность организации прежде всего через оценку конечного результата — произведенного товара или услуги. При этом позиция средств массовой информации, также как и массированное воздействие рекламы, может практически полностью игнорироваться в сознании потребителя.

Заметные минусы менедже-рального подхода к разработке и принятию государственных решений могут быть сведены к следующему:

V отождествление граждан с клиентами не способствует раскрытию всех тонкостей выстраивания взаимоотношений государства с членами общества, такой подход формирует явно упрощенную модель их взаимо действия;

V невозможно представить себе ситуацию, когда бы система государственного управления принимала решения только на основе рыночных принципов, руководствуясь исключительно выгодой;

V большинство сфер деятельности, в которых функционирует система государственного управления, являются монопольными, конкуренция здесь либо заведомо невозможна, либо может нанести урон, поставив под угрозу соблюдение основных

принципов государственного управления;

V в организации функционирования системы государственного управления первостепенную роль играют юридические нормы, правила и процедуры, которым подчиняется деятельность органов государственной власти, причем в гораздо большей степени, чем принципам рыночного поведения.

Данный перечень можно продолжить. Однако и перечисленное свидетельствует о том, что говорить о переносе тех или иных составляющих частного менеджмента в сферу государственного управления представляется неправильным. Порядок функционирования, организация деятельности и результативность работы государственных менеджеров могут быть существенно улучшены при осознании того, что государственное управление представляет собой самостоятельную теорию, которая должна обосновывать методы эффективного менеджмента именно в сфере государственного управления.

Отметим, что в мировой практике существует достаточный опыт применения менеджеральной модели организации государственного управления. Наиболее последовательны -

ми сторонниками данного подхода являются США и Великобритания. Начиная примерно с 70-х годов обе эти страны стремятся перестроить работу органов государственного управления таким образом, чтобы привлечь определенную часть государственных служащих административного уровня к участию в подготовке и принятии политических решений. Основная цель такой работы — обеспечить принятие политических решений с учетом долгосрочных последствий. В министерствах стали создаваться отделы по планированию политики; более того — многим министерствам было дано право принимать на временную службу столько экспертов, сколько они считают необходимым. Подобные меры, безусловно, повысили эффективность функционирования системы государственного управления, но в то же время повлекли за собой целый ряд других проблем.

Изучение как положительного, так и отрицательного зарубежного опыта применения менеджерального подхода к государственному управлению может во многом способствовать повышению эффективности работы системы государственного управления в России [1].

-о*

Политическое управление

Трансформационные процессы, которые сегодня происходят во всех областях жизнедеятельности российского общества, остро ставят вопрос о выборе путей его дальнейшего развития. На первый план выдвигаются вопросы о целенаправленности эконо-

мической деятельности государства, путях повышения благосостояния и социальной защищенности населения, о развитии сферы образования, здравоохранения, при этом государство испытывает большую социальную нагрузку. Проблема заключается в том,

каким образом осуществляется выбор направлений этого развития: происходит ли он в соответствии с объективными экономическими законами или осуществляется под давлением отнюдь не экономических факторов.

Современная российская и зарубежная практика выбора путей экономического развития убедительно доказывает, что часто влияние именно не экономических, а политических факторов оказывается определяю -щим при принятии государственных решений. Однако необходимо учитывать, что результаты и последствия принимаемых таким образом решений значительно отличаются от тех результатов, которые могли бы быть достигнуты, если бы решения принимались исходя в первую очередь из закономерностей развития макро- и микроэкономики.

В этой связи представляет интерес анализ возможных и существующих негативных последствий политизации системы государственного управления и тех провалов, которые неминуемы для государства при использовании исключительно политических способов принятия решений.

В современной научной литературе используется несколько близких по смыслу терминов, которые отражают ситуацию, когда государство по тем или иным причинам не справляется с принятыми на себя ранее обязательствами по обеспечению эффективно -го функционирования определенных сфер жизнедеятельности общества, что сопровождается несоблюдением баланса его возможностей, с одной стороны, и интересов и потребностей

граждан и общества в целом — с другой. В различных литературных источниках такая ситуация характеризуется как «провал государства», «отказ государства», либо «перенапряжение государства». Следствием такого положения неизбежно становится поиск оптимальных границ участия государства в регулировании экономики.

Особенно остро проблема «отказа (или провала) государства» проявилась в середине прошедшего века, когда многие страны Европы, в частности скандинавские страны, пос тавили своей целью построение модели «государства всеобщего благоденствия», или «социального государства». В этой модели государство рассматривается как основной движущий фактор экономического развития, который через целенаправленную политику государственных доходов и расходов влияет на социально-экономическое развитие, сглаживает колебания экономической конъюнктуры, предотвращает возникновение экономических кризисов и чрезмерный рост безработицы. В результате максимально расширяется сфера вмешательства государства в экономику, его экономических функций. Государство становится активным субъектом экономики, существенно влияя на ее развитие. Фактически оно компенсирует любые «недостатки (или отказы) рынка», стремясь не допустить ухудшения материального положения граждан. Термин «отказ (или провал) рынка» используется в аналогичном смысле — рынок не справляется с удовлетворением потребностей граждан в том или ином виде благ [2].

Основные причины, по которым государство перестает справляться с принятыми на себя обязательствами, сводятся к следующему: нехватка бюджетных средств; характер государственной деятельности, основывающейся на нерыночных принципах; неспособность государства действовать «наперед», предвосхищая возможные негативные явления; принятие принципиальных решений в основном уже после наступления отрицательных последствий, что снижает эффективность их реализации на практике; объективно существующая невозможность для государства выработать правильные критерии соотношения цены и качества предоставляемых услуг; информационная ассиметрия — отсутствие у государства достоверной и достаточной информации для принятия рациональных и оптимальных решений; наличие активного лобби, стремящегося повлиять на принимаемые государством решения; несовершенство политических процедур (выборы, референдумы и иные формы общественной активности государства); невозможность полностью контролировать действия бюрократиче ского аппарата.

В результате неизбежно наступает «провал государства», следствием которого является сужение границ его участия в рыночной экономике до минимального уровня. Об этом свидетельствует, в частности, политика, которую в свое время проводили М. Тэтчер и Р. Рейган, ратуя за снижение роли государства в экономике и существенное сужение выполняемых им функций.

Наряду с этой своеобразной «борь бой» между рынком и государ ством положение последнего в значительной степени осложняется тем, что внутри него усиливаются стремления неких заинтересованных сторон решать вопросы выбора способов и направлений экономического развития неэкономическими и неуправленческими методами — возрастает тенденция политизации принимаемых органами государственной власти решений [3].

Политизация означает, что государство оказывается под воздействием субъектов и объектов политического взаимодействия — личностей, групп, партий и объединений, социальных групп и политических институтов, при этом все они преследуют свои интересы и цели и используют свое влияние для реализации желаемых моделей будущего развития государства и общества. Ими движет желание участвовать в делах государства, влиять на власть через различные политические силы — партии, объединения граждан, «группы давления» и т.д. Объектом их воздействия прежде всего становятся такие важные области принятия государственных решений, как экономика и социальное развитие.

Проявления политизации сферы государственного управления в современном мире весьма разнообразны, но можно назвать основные из них.

Лоббизм. Представляет собой одну из форм политической деятельности, связанной с реализацией интересов определенных, часто достаточно узких социальных общностей [4]. Лоббизм — это форма представительства интересов, прежде всего крупно-

го бизнеса, в органах государственной власти. Объектом воздействия лоббистов являются известные лица законодательной и исполнительной ветвей власти, через которых лоббисты отстаивают свои корпоративные интересы. Наиболее важными субъектами лоббистского влияния являются союзы и группы, которые материально заинтересованы в принятии того или иного государственного решения или закона, определяющего развитие экономики. При этом общая и экономическая целесообразность, эффективность и долгосрочные последствия в расчет не принимаются. Лоббизм характеризуется кулуарностью и закрытостью, часто сопровождается организацией пропагандистских компаний в прессе, на телевидении и радио, с тем чтобы настроить общественное мнение благоприятным для лоббистов образом.

В России проблема лоббирования интересов бизнеса стоит очень остро, и решить ее в определенной мере может принятие закона о лоббизме, который приведет этот вид деятельности в профессиональное русло, и лоббистские организации будут на законных основаниях представлять интересы бизнеса.

В США лоббистская деятель -ность была введена в рамки закона еще в 30-х—40-х годах, когда был принят закон о регулировании лоббизма. Позднее вошел в силу закон о раскрытии лоббистской деятельности, который разделил эту деятельность на политический и коммерческий лоббизм.

В Европе отношение к лоббизму неоднозначно. Так, в четырех ведущих европейских странах — Германии, Англии, Франции и Италии — лоббизм имеет различный правовой ста-

тус — от официально разрешенного и в определенной мере контролируемого в первых двух странах, до завуалированного в двух последних. Несмотря на то, что европейская политическая система является одной из самых развитых и передовых в мире и западноевропейские страны, возможно, ближе всего подошли к построению гражданского общества, традиции оказания лоббистского давления на властные структуры здесь очень сильны. Наиболее проработанным в отношении лоббизма считается законодательство ФРГ. И хотя специального закона нет, однако лоббистское движение регулируется за счет косвенно относящихся к этой области политической деятельности нормативно-правовых актов, и прежде всего конституции Германии, в которой предусмотрена возможность для граждан создавать объединения или общества.

Другим примером является Италия, где существует два основных направления лоббистской деятельности — внутренний лоббизм так называемых «семей» и «олигархов» (клановый лоббизм) и лоббизм профсоюзов, представителей аграрного сектора, промышленности и т.д. Для Италии характерно сращивание крупного бизнеса и государства, но инициатива всегда исходит от первого, в отличие, например, от Южной Кореи, где инициатива взаимодействия с крупным бизнесом, напротив, исходит от государства. В Южной Корее центрами лоббизма являются т.н. чеболы — семей ные финансово-промышленные группы, связанные с политиками и государственными чиновниками, например компания Daewoo Group.

Для России наибольший интерес представляет опыт тех стран, в которых лоббизм узаконен; принятие соответствующего закона способствовало бы институционализации лоббистской деятельности, контролю над ней и улучшению функционирования механизма обратной связи между властью и обществом. Придание статуса консультантов различным представителям «групп интересов» могло бы содействовать лучшему пониманию между государством и заинтересованными группами при подготовке законодательных актов.

Политический менеджмент. Это один из видов управленческих отношений в политике, позволяющий решать такие задачи, как укрепление авторитета государственного или политическог о деятеля, создание благоприятных условий для того или иного государственного учреждения или политической партии путем укрепления в массовом сознании их привлекательного образа, формирование электоральных предпочтений населения, оказание влияния на государство и политических противников, создание политических союзов и блоков и, как результат, влияние на экономическую политику. При этом без видимого внешнего принуждения «объект воздействия» подводится к нужному решению.

Сюда относится прежде всего по литический пиар, а также порядок проведения избирательных компаний, в ходе которых стремящиеся победить партии выдвигают программы дальнейшего экономического развития, которые они обещают прово-

дить в жизнь, если придут к власти. Подобные программы часто носят лозунговый характер, в них присутствует явное стремление уловить настроение избирателей, откликнуться на их самые насущные потребности. Как правило, это сопровождается обещаниями преобразований в социальной сфере — повышение пенсий и зарплат бюджетникам, снижение коммунальных тарифов и платежей, увеличение бюджетных ассигнований на социальную сферу, расширение системы льгот. Особенно это характерно для России и других стран, которые еще только строят рыночные отношения и в которых проблема бедности населения — основной фактор манипулирования сознанием граждан.

Заметим в этой связи, что в странах с высоким материальным достатком и уровнем развития влияние политического менеджмента не такое сильное. Особенно это относится к США, где предвыборная политическая борьба между демократами и республиканцами сводится в основном к разнице в подходах к внешней политике и не так явно затрагивает экономику [5]. Для США характерно более спокойное по сравнению со странами Европы отношение к безработице, менее щедрые выплаты пособий по безработице, более поздний пенсионный возраст; роль профсоюзов менее заметная. Приход к власти одной из двух партий не приводит к резкой смене экономического курса, который бы потрясал экономику и кардинально менял направление ее развития. В отношении расширения социальной ответственности государства американцы весьма осторожны, поскольку в США эта сфера тради-

ционно не является предметом государственного уровня ответственности — ее формированием в большей степени занимаются штаты и местное управление.

В европейских странах, прежде всего в Германии, предметом политического давления и РЯ-кампаний становится стремление не допустить упрощения процедуры увольнения, сокращения максимального времени, в течение которого выплачивается пособие по безработице, увеличения пенсионного возраста, а также сокращения бюджетных расходов.

Успех политического менеджмента во многом зависит от развитости партийной системы той или иной страны. Так, в Германии традиционно существуют две наиболее мощные партии — социал-демократы и ХДС, представители которых попеременно занимают пост канцлера. В Великобритании партийная система делится на две части — либералов и консерваторов. В Италии партийная система не имеет такой богатой истории — там известные представители крупного бизнеса могут создавать свои партии и при их поддержке пробиваться к высоким государственным постам. Как следствие в Италии одной из серьезных проблем стала правительственная нестабильность — со времени провозглашения республики (1946 г.) в стране сменился не один десяток правительств.

Специфические приемы и методы политического менеджмента способны привести к таким изменениям во взглядах и поведении множества людей, которые отвечают прежде все-

го политическим интересам и целям заинтересованной стороны, в результате чего происходит рост числа сторонников либо противников той или иной государственной экономической программы. При этом экономическая целесообразность зачастую не принимается в расчет.

Политические циклы — широко известное явление, когда проведение тех или иных экономических реформ ставится в зависимость от сроков президентских или парламентских выборов. Обычно реформы, проведение которых может сопровождаться непопулярными мерами (повышение тарифов, сокращение льгот и т.д.) и нежелательными социальными последствиями для граждан (реформирование пенсионной системы, жилищно-коммунального хозяйства, налоговой системы и т.п.), не проводятся накануне выборов, чтобы не настраивать общественное мнение против существующей власти и лидеров, особенно если предполагается их повторное избрание. В ряде стран, и в том числе в России, это касается прежде всего выборов президента. Обычно проведение непопулярных реформ откладывается на начало второго срока пребывания президента у власти и по мере приближения следующего срока выборов эти реформы плавно сокращаются (по некоторым оценкам, примерно за год до приближения срока выборов). При этом действительная экономическая целесообразность, необходимость реформ для оздоровления и подъема экономики, как правило, отходит на второй план. К тому же решение о проведении той или иной реформы часто является по-

литическим решением. Понятно, что проблема политического цикла в государственном управлении есть у любой страны и избавиться от этого вряд ли удастся. Весь вопрос в том, где предел подобного влияния.

Бюрократизация. Политизация системы государственного управления во многом объясняется повышением роли и значения государственных чиновников в определении приоритетов экономического развития и влиянии на экономику современного государства. Смысл этого усиления состоит в том, что государственная бюрократия может замедлить или ускорить принятие любого решения. При этом различные органы государственной власти не всегда и не во всем действуют согласованно. Механизмы принятия решений на тех или иных уровнях государственной власти находятся в постоянном развитии, порой вступая друг с другом в конфликт. Решения, предлагаемые министерствами и ведомствами, часто не стыкуются между собой, а иногда даже противоречат друг другу. Предлагаемые ими программы экономического развития зачастую отражают их узкопрофессиональные интересы и только потом интересы представителей тех сфер жизнедеятельности общества, на которые эти программы направлены. Общеизвестно, что бюрократия противится любым переменам, которые «осложняют ей жизнь», т.е. угрожают основам самой бюрократии. Кроме того, следует принять во внимание, что должностные лица в государственных учреждениях являются носителями собственных симпатий, антипатий, позиций, связаны друг с другом неформальными отношени-

ями, направленными на поддержку узких корпоративных интересов внутри органов государственной власти. Соответственно, предлагаемые ими варианты экономических реформ несут отпечаток всех этих факторов.

Из-за громоздкости и разветвлен-ности государственного аппарата внутри бюрократической машины возникают дополнительные возможности для коррупции. Результат — принятие решений в интересах не тех, кто в этих реформах действительно нуждается. Чем больше функций возложено на государственный аппарат, тем больше возможностей для его бюрократиз а-ции. Бюрократия пытается извлечь выгоды из преимуществ своего положения, что делает ее объектом лоббирования и коррупции. Сохранение монополии на оказываемые услу-го государственными чиновниками — дополнительный стимул к политизации экономических процессов. Противодействовать этому частично может внедрение конкурентной бюрократии, заключающееся в том, что у гражданина появляется возможность обратиться к другому чиновнику за оказанием той же самой услуги, а также использование в органах государственной власти принципов и подходов менеджмента бизнес-организаций. Однако воспользоваться преимуществами частного менеджмента бюрократии будет крайне тяжело, прежде всего из-за сложности контроля, отсутствия видимой конкуренции среди чиновников, направленной на поиск эффективных решений, сложности практического измерения труда чиновников в связи с отсутствием обоб-

щающих показателей и выполнением одновременно нескольких программ.

В числе основных недостатков политизации принятия решений в системе государственного управления можно назвать следующие:

V импульсивность, субъективность принимаемых решений при выборе экономической политики;

V недостаточная обоснованность, про работанность выбираемых программ, способов и сроков проведения экономических реформ;

V недооценка, а порой и слабое представление о тех экономических и социальных последствиях, которые наступят в результате реформ;

V ориентация на интересы узкой группы лиц, с тем чтобы удовлетворить их сиюминутные потребности и амбиции;

V отсутствие четко обозначенных долгосрочных целей развития;

V компромиссный характер экономической политики, выбор такого решения, которое бы в равной степени учитывало интересы всех сторон

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

или, наоборот, только интересы узкой группы лиц;

V стремление укрепить свои позиции в «межгрупповой борьбе» вместо стремления к эффективному развитию;

V сложность обоснования целесооб-раз ности выбранной экономической политики и не меньшая сложность доказательства ее состоятельности на практике;

V подверженность влиянию общественного мнения, текущих событий и выгод;

V усиление коррупции, с одной стороны, и административного давления на бизнес — с другой;

V отсутствие стимулов социальной ответственности бизнеса и невозможность реализовать социальную ответственность государства, поскольку политические интересы в экономике перевешивают экономические;

V неспособность защитить страну от риска принятия неэффективных государственных решений, ложных законодательных инициатив.

ЛИТЕРАТУРА

1. Корпоративная социальная ответственность: общественные ожидания/Под ред. С.Е. Литовченко, М.И. Корсакова. М.: Ассоциация менеджеров, 2003.

2. Нур еев Р.М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов. 2-е изд., изм.

М.: Норма, 2004; его же: Теория общественного выбора: Учебно-методическое пособие. М., изд. ВШЭ.

3. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие. М.: Аспект Пресс, 2001.

4. Пушкарева Г.В. Политический менеджмент: Учебное пособие. М.: Дело, 2002.

5. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер. с англ./Под ред. О.А. Алякринского. М.: Логос, 2003.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.