CC BY
38
УДК 34 ББК 67
СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРАВА ЗАСТРОЙКИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
КАРИНА КАРИМОВНА РАМАЗАНОВА,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализ Концепции развития законодательства о вещном праве содержит краткий анализ действующего законодательства о суперфиции и ряд предложений по его развитию. Концепция предусматривает закрепление двух базовых моделей вещных прав на земельные участки и иные природные объекты — право суперфициарного типа и право по типу эмфитевзиса.
Автор отмечает, что развития законодательства о вещном праве правомочия суперфициария предусматривают возможность возведения строений, их изменения и сноса с последующим возведением новых строений, а пределы осуществления указанных действий зависят от условий договора с собственником земельного участка.
Ключевые слова: гармонизации законодательства; дефиниция права; суперфиция; вещное право; муниципальная собственность; земельные участки.
Abstract. Analysis The concept of development of the legislation on property law contains a brief analysis of the current legislation on superficies and some suggestions for its development. The concept provides for pinning the two basic models of proprietary rights to land and other natural objects-the right type and the right superficiarnogo on the type of lease.
The author notes that the development of the legislation on property right entitlement superficiarija allow erection of constructions, their changes and demolition followed by the erection of new buildings, and limits the implementation of these actions depends on the terms of the contract with the owner of the land.
Keywords: harmonization of legislation; the definition of law; superficies; proprietary right; municipal ownership;
land.
В марте 2009 г. Советом по Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства был предложен Проект Концепции развития законодательства о вещном праве, который Президиумом Совета был рекомендован к опубликованию в целях обсуждения1. Данный Проект содержит специальный раздел «Право застройки (суперфиций) и право постоянного владения и пользования (эмфитезис)», который содержит положения, напрямую относящиеся к изучаемой проблематике и демонстрирующие современное представление о том, каковы тенденции
в совершенствовании отечественного гражданского законодательства в сфере ограниченных вещных прав.
Концепция развития законодательства о вещном праве рассматривает вопрос введения в ГК РФ вещных прав, возникших еще в римском праве, в том числе и суперфиция. Разработчики данной Концепции демонстрируют понимание сложности и даже невозможности введения в современное российское законодательство суперфиция в его классическом виде. Причинами невозможности введения в российское гражданское законодательство суперфиция
в том виде как это рассматривается в римском праве являются:
• в научно-теоретическом и практическом отношении современная юриспруденцию продвинулась далеко вперед;
• сложность гармонизации законодательства «по горизонтали», то есть всей совокупности нормативных актов, в той или иной степени связанных с регламентацией правоотношений, возникающих ходе гражданского оборота земельных участков и возведенных на них строений.
Концепция развития законодательства о вещном праве содержит краткий анализ действующего законодательства о суперфиции и ряд предложений по его развитию. Концепция предусматривает закрепление двух базовых моделей вещных прав на земельные участки и иные природные объекты — право суперфициарного типа и право по типу эм-фитевзиса.
Дефиницию права суперфициарного типа Концепция развития законодательства о вещном праве понимает, как вещное право, на основании которого лицо использует земельный участок для строительства на нем различного рода объектов и их последующей эксплуатации. Право суперфициарного типа предусматривает для его обладателя возможность изменения свойств и качеств земельного участка, в первую очередь по возведению на нем различного рода зданий, сооружений.
Данное вещное право признается возмездным и срочным, может переходить в порядке сингулярного и универсального правопреемства, а также может подвергаться обременению; возникает на основании договора, считается возникшим с момента государственной регистрации вещное право на землю и право на строения, являясь единым правом, на весь срок существования суперфиция не могут быть разделены. Плата, вносимая супе-циарием, устанавливается соглашением сторон, то есть владельцем земельного участка и сперфицием. Суперфициарный договор может быть заключен на срок не менее 50 лет и до 199 лет и не подлежит продлению.
Содержание права застройки, согласно пункту 3.3 Концепции развития законодательства о вещном праве, включает владение и пользование
земельным участком с целью возведения и эксплуатации зданий и сооружений, в соответствии с целевым назначением земельного участка и с соблюдением градостроительных норм и правил, а также владение и пользование находящимися (возведенными) на земельном участке зданиями и сооружениями.
Концепция развития законодательства о вещном праве выдвигает на первый план стратегию о замене права аренды правом застройки. Однако значительная часть научного сообщества не согласна с таким подходом. Так, по мнению А.П. Анисимова, А.Ю. Чикильдиной, «на современном этапе развития гражданско-правовых отношений аренда является, напротив, наиболее практически применимой и удобной конструкцией для застройки земельных участков»2. В качестве дополнительного аргумента в пользу практической применимости отношений аренды земельных участков с целью их застройки приводится тот факт, что нормы об обязательности проведения торгов (аукционов) по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства в 2002 г. нормативно закреплены Постановлением Правительства РФ «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»3, а позднее внесенными в 2008 г. и в 2011 г. Постановлениями Правительства РФ изменениями4, и прошли практическую апробацию5. Вышеупомянутыми Постановлениями Правительства РФ установлены «Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков или прав на заключение договоров аренды таких земельных участков»6. Одновременно с этим земельное и градостроительное законодательство расширяют перечень процедур предоставления земельных участков для строительства в собственность или аренду путем проведения торгов7. Так, статья 38.2 ЗК РФ8 устанавливает процедуру аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства,
а статья 46.2 Градостроительного кодекса РФ9 предусматривает предоставление земельных участков в аренду по договору о развитии застроенной территории, который заключается на аукционах. Опыт проведения аукционов по предоставлению в аренду земельных участков для строительства был оценен как положительный. В случае воплощения в жизнь стратегии замены права аренды правом застройки в соответствии с Концепцией развития законодательства о вещном праве суперфиций должен быть интегрирован в существующую систему предоставления земельных участков для строительства, что может представлять определенную сложность с точки зрения гармонизации законодательства. В этом случае необходима выработка согласованной позиции в отношении понимания того, для каких видов строительства — для возведения сооружений какого назначения — земельные участки следует предоставлять на праве аренды, а для каких — на праве застройки. Другой путь — упразднение ныне действующих законодательных актов, прекращение функционирования сформировавшейся системы и инфраструктуры торгов и аукционов.
Важным аспектом вопроса целесообразности замены арендных отношений, связанных с возведением строений на земельном участке, используемом на праве аренды отношениями в рамках супер-фиция, выступает тезис о том, что при возведении зданий и сооружений возведенных на арендованных земельных участках, право собственности на строения и сооружения должно возникать у арендодателя, а не арендатора земельного участка10. Здесь следует обратиться к практической стороне вопроса, а она состоит в том, что в большинстве случаев возведение строения осуществляется на земельных участке, находящемся в неразграни-ченной государственной собственности, то есть находящемся в распоряжении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В случае реализации предлагаемого алгоритма решения вопроса о принадлежности права собственности собственником строения в конечном итоге становится муниципалитет, поскольку он является арендодателем земельного участка. Перспектива приобретения обязанностей по управлению многократно возросшим объемом
объектов недвижимости, управление которыми может быть отнюдь не свойственно муниципалитету — например, промышленное предприятие — противоречит законодательству о местном самоуправлении11 и явно противоречит целям и задачам социально-экономического развития современного российского общества, идущего по пути расширения частной собственности и приватизации, в том числе перевод на рельсы рыночных отношений и объектов, обеспечивающих удовлетворение социально-значимых потребностей общества12.
Разработчики Концепции развития законодательства о вещном праве предлагают закрепить в российском законодательстве право застройки (суперфиция). Следуя суперфициарной идее, материалы Концепции развития законодательства о вещном праве, тем не менее, содержат положения, которые, хотя и базируются на идее «единого объекта» применительно к земельному участку и возведенному на нем строению, тем не менее входят в противоречие со сложившейся правоприменительной практикой и нарушают достигнутый уровень гармонизации отечественного гражданского законодательства. Например, разработчики Концепции развития законодательства о вещном праве считают, что, закрепляя суперфиций как право застройки «следует рассмотреть вопрос о том, что при возведении зданий и сооружений на земельном участке, используемом на праве аренды, право собственности на строения и сооружения должно возникать у арендодателя, а не арендатора земельного участка».
Помимо вышеупомянутой проблемы гармонизации законодательства в случае введения су-перфиция в практику предоставлению земельных участков для строительства, возникает еще один фактор, который может рассматриваться как препятствие или как недостаток по сравнению с ныне существующим порядком. Речь идет о таком свойстве суперфиция как его срочность, которая может рассматриваться как в положительном, так и в отрицательном аспекте. С одной стороны, как это было упомянуто выше, суперфициарный договор может быть заключен на срок не менее 50 лет и до 199 лет и не подлежит продлению, а возведенное строение переходит в собственность владельца
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
земельного участка. Но с другой стороны, основанием прекращения действия суперфициарного договора является истечение его срока действия, то есть в течение всего срока действия суперфициарного договора (то есть в течение 199 лет) земельный участок может либо не застраиваться, либо оставаться в бесхозном состоянии вследствие разрушения строения, так как гибель строения в данном случае не является основанием для прекращения действия суперфициарного договора. Существующие в настоящее время законодательные акты не могут быть применены для урегулирования ситуации в случае отсутствия застройки выделенных участков или в случае фактического самоустранения суперфиция от восстановления сооружения, что рассматривается как негативное явление как с точки зрения градостроительной политики, так и с точки зрения рационального использования земель, и, безусловно, противоречит интересам собственника вне зависимости от того, является ли он частным лицом или относится к категории публичных собственников.
В Концепции развития законодательства о вещном праве правомочия суперфициария предусматривают возможность возведения строений, их изменения и сноса с последующим возведением новых строений, а пределы осуществления указанных действий зависят от условий договора с собственником земельного участка. Однако такая свобода действий по своему усмотрению на грани волюнтаризма и произвола с точки зрения использования земельного участка не соответствует принципам современного градостроительного законодательства, так как рамки суперфициарного договора не позволяют определять целый ряд технических, архитектурных и иных эстетических характеристик возводимого строения, поскольку такого рода параметры находятся в компетенции градостроительного регламента, который — как следует из статьи 36 Градостроительного кодекса РФ13 — определяет правовой режим земельных участков, а также и всех объектов и сооружений, находящихся над и под поверхностью земельных участков: «правовое значение градостроительного регламента заключается в том, что посредством заложенной в нем системы стимулов и ограничений по градостроительному освоению территории (и входящих в ее
состав конкретных земельных участков с объектами недвижимости) происходит определение рамок деятельности, в которых любые формы проявления градостроительной активности являются правомочными»14.
1 Протокол заседания Президиума Совета по Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства № 3 от 18 марта 2009 г.
2 Анисимов А.П., ЧикильдинаА.Ю. Суперфиций в России: Теория и практика // Власть Закона, 2010. № 1. С. 14—26.
3 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. № 46 ст. 4587.
4 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г № 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 января 2009 г. № 3 ст. 379.
5 Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2011 г № 776 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 808» // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 сентября 2011 г № 38 ст. 5396.
6 Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков или прав на заключение договоров аренды таких земельных участков. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 (и изм. и доп. от 28 декабря 2008 г., 15 сентября 2011 г.).
7 Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение права на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики. Система Гарант, 2009.
8 Земельный кодекс Российской Федерации» (ЗК РФ) от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
9 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. № 1 (часть I) ст. 16.
10 Гражданское право Эриашвили Н.Д., Алексий П.В., Петров И.В., Ильина О.Ю., Богданов Е.В., Горелик А.П., Боря-кова С.А., Волкова Н.А., Павлов В.П., Щербачева Л.В., Рассо-лова Т.М., Болотина М.В., Малинкович М.В., ЧефрановаЕ.А. учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности Юриспруденция / Под редакцией: М.М. Рассолова, О.Ю. Ильиной, А.Н. Кузбагарова. М., 2012. (изд-е 4-е, перераб. и доп.).
11 Публичные договоры и договоры присоединения в гражданском законодательстве Щербачева Л.В. Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 7. С. 168—172.
12 Проблемы современной регламентации права застройки в Российском законодательстве, в контексте суперфициарной идеи. Щербачева Л.В. Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 7. С. 112—115.
13 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. № 1 (часть I) ст. 16.
14 Анисимов А.П., Чикильдина А.Ю. Суперфиций в России: Теория и практика // Власть Закона, 2010. № 1. С. 14—26.
