CC BY
4
Фирсова Е.А.
СОВРЕМЕННЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Аннотация. В статье анализируется совокупность антикризисных мер фискальной политики, направленных на стимулирование инвестиционной активности и основанных на финансовом участии бюджетов бюджетной системы РФ. Систематизируются введенные в 2022-2024 гг. антикризисные инструменты фискальной политики, поддерживающие инвестиционную активность и требующие прямого участия бюджетов публично-правовых образований. Дается оценка фискального импульса, созданного за счет применения таких инструментов. Выявляются проблемы и ограничения использования фискальных мер.
Ключевые слова. Фискальная политика, инвестиционная политика, бюджетные инвестиции, фискальный импульс.
Firsova E.A.
MODERN INSTRUMENTS OF FISCAL POLICY IN RUSSIA
Abstract. The article analyzes a set of anti-crisis fiscal policy measures aimed at stimulating investment activity and based on the financial participation of the budgets of the budgetary system of the Russian Federation. Those introduced in 2022-2024 are being systematized. anti-crisis fiscal policy instruments that support investment activity and require the direct participation of the budgets ofpublic legal entities. An assessment is made of the fiscal impulse created through the use of such instruments. Problems and limitations in the use of fiscal measures are identified.
Keywords. Fiscal policy, investment policy, budget investments, fiscal impulse.
Введение
Последнее десятилетие для Российской Федерации ознаменовалось серьезной трансформацией условий хозяйствования, а 2022-2023 годы - существенным стрессом для экономической системы. Первые санкции были наложены на Россию в марте 2014 года и за прошедший период страна стала «рекордсменом» по санкциям, число которых превысило 16 тысяч. Несмотря на беспрецедентное внешнее давление, страна продолжает уверенно развиваться. Рост экономики в 2023 году (3,6%) оказался самым высоким за последнее десятилетие (исключение только постковидный восстановительный рост в 2021 г.). Рынок труда показал свою гибкость и устойчивость, продемонстрировав рекордно низкие значения безработицы (по итогам 2023 года - 3,2%, а в течение года - 2,9%) (см.: https://www.economy.gov.ru/material/file/a30ffe689e1cd3fa8fD83b2d7aa36cb1/o_tekushchey_situacii_ v_rossiyskoy_ekonomike_itogi_2023_goda.pdf). Такие результаты явились следствием огромной работы, проводимой как предпринимательским сообществом, так и органами власти страны.
Складывающаяся политическая ситуация диктует необходимость не только тактического преодоления возникающих сложностей, но и перехода к новому стратегическому этапу развития - экономике
ГРНТИ 06.73.15 EDN SVLRXA © Фирсова Е.А., 2024
Елена Анатольевна Фирсова - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, наб. канала Грибоедова, 30-32 (Russia, St. Petersburg, Griboedov canal emb., 30-32). E-mail: firsova.e@unecon.ru. Статья поступила в редакцию 13.05.2024.
предложения. «Такая экономика предполагает масштабное наращивание производительных сил и сферы услуг, повсеместное укрепление инфраструктурной сети, освоение передовых технологий, создание новых современных индустриальных мощностей и целых отраслей», - отметил Президент РФ Путин В.В. в ходе ПМЭФ в 2023 г. (цит. по: http://kremlin.ru/events/president/news/71445). Правительство РФ по поручению Президента РФ начало работу над формированием экономики предложения, создавая условия для появления современных индустриальных мощностей и отраслей, достижения технологического и финансового суверенитета.
Одним из центральных факторов, позволяющих достичь поставленных целей, является поддержка инвестиций, в том числе фискальными методами. Совокупный размер фискального импульса в 20222023 гг. составил 10% годового ВВП страны, что отражает экспансивный характер бюджетной политики в РФ [1]. В этот период были создан ряд новых инструментов поддержки инвестиционной активности с использованием средств бюджетов бюджетной системы РФ.
Систематизация предпринимаемых мер и выявление наиболее результативных из них является в настоящее время актуальным вопросом, поскольку требуется нормализация бюджетной политики, а значит, следует отказываться от совокупности антикризисных мер, оставляя наиболее действенные из них. Кроме того, необходимо масштабировать на регионы структурированный опыт применения фискальных инструментов, показавших положительные результаты, а также устранить выявленные пробелы в законодательной базе. Цель и материалы исследования
Целью исследования является выработка рекомендаций по совершенствованию инструментов фискальной политики, направленных на стимулирование инвестиционной активности и основанных на финансовом участии бюджетов бюджетной системы РФ. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: систематизировать введенные в 2022-2024 гг. антикризисные инструменты фискальной политики, поддерживающие инвестиционную активность и требующие прямого участия бюджетов публично-правовых образований; оценить фискальный импульс, созданный за счет применения таких инструментов; выявить проблемы и ограничения их использования.
Исследование основано на анализе нормативной правовой базы по изучаемой теме. В качестве исходных данных были использованы материалы Росстата, а также отчеты о деятельности и экспертные заключения исполнительных органов власти (Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ), Счетной палаты РФ, размещенные на официальных сайтах. Результаты исследования
Государственная инвестиционная политика является важнейшим средством структурного преобразования производственного и социального потенциала страны, повышения его эффективности. Реализация инвестиционной политики создает предпосылки для развития экономики и социальной сферы, роста капитала компаний, стимулирования деловой активности в стране. Экономический рост, в свою очередь, приводит к увеличению доходов бюджетов всех уровней и создает основу для дальнейшего развития страны.
Вынужденная перестройка хозяйственных связей в 2022 году потребовала экстренного направления ресурсов на новые приоритеты, достижение которых не могло быть обеспечено мерами обычного контрциклического бюджетного регулирования. Потребовалось предоставить существенную бюджетную поддержку, соразмерную масштабам экономического стресса, чтобы адаптироваться к новым условиям. В 2022-2023 гг. были разработаны и введены в действие новые инструменты фискальной политики. Их создание происходило экстренно, разнонаправленно, на основе «ручного» регулирования. В настоящее время необходимо переходить к упорядочиванию применяемых мер фискальной политики, предполагающего, в числе прочего, и их систематизацию.
Далее кратко рассмотрены основные принятые на федеральном уровне меры, напрямую увеличивающие объем финансовых ресурсов, направляемых на инвестиции в форме капитальных вложений за счет средств бюджетов, и их результаты:
1. Рост бюджетных инвестиций. Для оживления инвестиционного процесса в 2022 году был резко увеличен объем бюджетных средств, направляемых на капитальные вложения (почти 4,5 трлн руб., что на 38% больше, чем в 2021 году). Из федерального бюджета на инвестиции было направлено на 50% больше средств, чем в 2021 году (2,14 трлн руб.), из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов -
на 28% больше (2 трлн руб. и 0,3 трлн руб., соответственно). В результате доля бюджетных инвестиций в общем объеме капитальных вложений в стране за 2022 год выросла с 18,3% до 20,4% [2]. В 2023 году объем бюджетных ассигнований на инвестиции за счет федерального бюджета составил 1,2 трлн руб., вернувшись на уровень до 2022 года. Однако расходы на капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности в субъектах РФ выросли на 5,7%, хотя их доля в структуре расходов консолидированных бюджетов снизилась (до 13%; в 2022 году - 14,1%).
Совокупный объем бюджетных инвестиций за 2023 год составил 19,6% всех инвестиций в стране (5 трлн руб.) Рост капитальных расходов в основном связан со строительством объектов социальной сферы (школ, объектов здравоохранения, культуры и спорта, приобретением жилых помещений для детей-сирот, бюджетными инвестициями в объекты инфраструктуры в целях реализации новых инвестиционных и инфраструктурных проектов). В 2024-2028 годах в рамках комплексной государственной программы «Строительство» будут построены с использованием средств федерального бюджета более 5 тыс. объектов на сумму около 4,7 трлн руб. [3, 4].
2. Увеличение предельных размеров авансов по государственным контрактам, финансируемым из федерального бюджета, в т.ч. по контрактам на строительство. Мера введена в 2022 году и продлена до 2024 года: для госконтрактов с казначейским сопровождением поставщики могут получить в качестве аванса до 50% от суммы контракта; без казначейского сопровождения - до 30% от его стоимости. Целью этой меры является позволить организациям получить доступ к дополнительным инвестиционным ресурсам. Регионам рекомендовано применять аналогичные положения для контрактов, финансируемых из их бюджетов, а для госконтрактов по строительству в новых регионах размер авансирования увеличен до 90%.
3. Введение механизма пересмотра цен госконтрактов на строительство, заключенных до 1 января 2023 года. Цель меры - компенсировать застройщикам удорожание ресурсов, произошедшее в силу санкций. В 2022 году сметная стоимость каждого десятого такого контракта свыше 100 млн руб. была пересмотрена, увеличившись в среднем на 20%. Общее удорожание составило 180 млрд руб., из которых 156,5 млрд руб. было профинансировано из федерального бюджета, что позволило продолжить строительство многих объектов.
4. Введение пониженных предельных размеров обеспечения госконтрактов на проектирование и строительство объектов, возводимых за счет средств федерального бюджета. Размер обеспечения исполнения контракта на строительство за счет средств федерального бюджета был снижен с 30% до 15-20% начальной максимальной цены контракта. Такая мера направлена на улучшение финансового состояния предприятий строительной отрасли за счет сокращения финансовой нагрузки.
5. Отмена ограничения на инвестирование средств Фонда национального благосостояния, зависевшее от его ликвидной части. До 2023 года инвестиции за счет средств ФНБ в инфраструктурные проекты были возможны, если его ликвидная часть была более 7% ВВП, а в прочие активы - более 10% ВВП. Отмена этих ограничений позволила в 2023 году инвестировать более 1,1 трлн руб. в 17 проектов (в частности, на инфраструктурные проекты было выделено 586 млрд руб., что на 42% больше, чем в 2022 году; 300 млрд руб. были направлены на выкуп иностранных самолетов у западных лизингодателей). В 2024 году на финансирование проектов в ФНБ предусмотрено 880 млрд руб., таким образом решается задача долгосрочного финансирования крупных объектов инфраструктуры.
6. Введение программы инфраструктурных бюджетных кредитов. Кредиты имеют целевой характер и должны быть направлены на софинансирование создания в регионах объектов инфраструктуры и осуществление инвестиций в общественный транспорт. На 2021-2025 годы распределен 1 трлн руб. таких кредитов и планируется с 2025 года наращивать их объем на 250 млрд руб. в год. При этом возвращаемые регионами средства будут заново направлять на выдачу таких кредитов. К марту 2024 года одобрено 325 инфраструктурных бюджетных кредитов и более 500 млрд руб. доведено до регионов.
7. Создание специального казначейского кредита. В 2023 году был введен в действие механизм «опережающего финансирования инфраструктуры» и создан новый вид бюджетного кредита, который позволяет субъектам РФ получить средства из федерального бюджета по льготной ставке на длительный срок. Полученные средства должны быть потрачены на реализацию инфраструктурных проектов с высокой социально-экономической эффективностью. Средства в объеме 190 млрд руб. распределены
по большей части на проекты в сфере модернизации ЖКХ, обновление автобусных парков регионов, мастер-планы городов Дальневосточного федерального округа и др.
8. Реструктуризация задолженности по бюджетным кредитам. По условиям реструктуризации регионы могут погашать по 5% от суммы задолженности ежегодно, а с 2025 по 2029 год - выплачивать остаток долга равными долями. Основное требование - направление высвобождаемых средств на строительство или реконструкцию инфраструктурных объектов. Объем средств, направленных таким образом на инвестиции, составил более 600 млрд руб.
9. Списание две трети задолженности регионов по бюджетным кредитам. Условием списания является направление высвобожденных средств на модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры, расселение аварийного жилья или на новые инвестиционные проекты. Две трети региональных долгов планируется перенести с периода 2025 по 2029 год на срок с 2030 по 2039 год, если при нецелевом использовании или недостижении целей придется возвращать средства. Оставшаяся треть будет погашаться по существующим графикам. Общий объем списываемых сумм - 1,6 трлн руб.
10. Перенесение расходов на финансирование капитального строительства с 2024 на 2023 год. Средства на национальные проекты, зарезервированные в федеральном бюджете на 2024 год (180 млрд руб.), регионы получили в 2023 году через беспроцентные казначейские кредиты. Цель - ускорение обновления социальной инфраструктуры, расселение аварийного жилья и комплексное развитие сельских территорий.
11. Развитие соглашений о защите и поощрении капиталовложений. Это специальный инвестиционный режим, в рамках которого предоставляется возможность компенсации государством затрат инвестора в отношении создаваемых объектов инфраструктуры при условии реализации нового инвестиционного проекта. На начало 2024 года подписано 66 соглашений с объемом инвестиций 4 трлн руб.
12. Субсидии на выпуск, размещение и приобретение ценных бумаг в рамках программ государственно-частного партнерства. Межбюджетные трансферты регионам на эти цели в сумме 8 трлн руб. предполагается направить в 2024 году на поддержку предпринимателей, которые привлекают капитал для реализации проектов ГЧП через выпуск облигаций.
13. Предоставление государственных гарантий по кредитам и облигационным займам, которые привлекаются организациями по проектам на капитальные вложения и создание производства. Цель поддержки - снижение рисков кредиторов и повышение привлекательности капиталовложений в значимые для страны проекты. В федеральном бюджете на 2024 год общий объем средств на предоставление таких гарантий составляет 329 млрд руб.
Представленный перечень мер характеризуется значительными объемами финансирования, направляемыми напрямую из федерального бюджета на поддержку инвестиционной активности. Кроме них, реализуется множество других мер, например, ведение деятельности институтами развития, создание территорий с преференциальными режимами для инвесторов, партнерство государства и частного инвестора при реализации инвестиционных проектов, основанное на договоре. Все они работают на поддержку инвестиционной активности и зачастую требуют финансирования из бюджета, но в соответствии с законодательством РФ относятся к косвенной форме участия государства в инвестиционном процессе. К ней же относятся и меры управленческого характера, направленные на оптимизацию инвестиционного процесса за счет бюджетных средств. Так, для преодоления проблем осуществления бюджетных инвестиций с 2023 года в России началась реализация комплексной государственной программы «Строительство».
В результате был осуществлен переход от ежегодного к среднесрочному планированию государственных инвестиций. С середины 2024 года ФАИП перестанет действовать и будет внедрен реестровый принцип планирования бюджетных инвестиций. Новый порядок принятия решений о капитальных вложениях систематизирует законодательство в части предоставления субсидий и инвестиций федеральным бюджетом. Сокращены сроки принятия решения об осуществлении капитальных вложений, утверждения проектной документации, принятия бюджетных обязательств и завершения расчетов по государственным контрактам. Будет запущена новая система мониторинга строек, финансируемых из федерального бюджета, позволяющая отслеживать процесс строительства в режиме реального времени. Все эти меры дополнительно будут поддерживать инвестиционную активность в России.
Однако практика применения этих мер далека от совершенства. Значительные суммы бюджетных инвестиций, на стимулирование которых направляются триллионы рублей, на практике выливаются в
огромное число недостроенных объектов. По состоянию на 01.01.2023 г. в стране числится в качестве незавершенного строительства 61521 объект. Из них по 12832 объектам (38% от строящихся за бюджетный счет объектов) фактически строительство не начиналось; по 7032 объектам (43% от уже построенных за бюджетный счет) документы не направлены на госрегистрацию или получен отказ; в отношении 1807 объектов реализация приостановлена до начала строительства (см.: https://ons.ach.gov.ru). Таким образом, минимум 35% объектов незавершенного строительства являются проблемными. Результат - низкий уровень ввода объектов в эксплуатацию. Так, за 2023 год введено только 85 из 160 объектов ФАИП (53,1% количества), что ниже аналогичного показателя по итогам 2022 года (55,7%). Ситуация с незавершенным строительством год от года ухудшается, что свидетельствует о недостаточности и низкой результативности принимаемых мер.
Реализация бюджетных инвестиций характеризуется низким кассовым исполнением бюджетных ассигнований, не соответствующим сводной бюджетной росписи; использованием выделенных средств не в полном объеме; искажением сметных цен из-за неадекватной реалиям системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве; заказчиками-застройщиками не принимаются действенные меры по погашению дебиторской задолженности. Кроме проблем, связанных с бюджетными инвестициями, возникают трудности и в других направлениях бюджетной поддержки инвестиций. Например, авансы, выданные по инфраструктурным бюджетным кредитам и не подтвержденные актами выполненных работ, «тянутся» годами и по состоянию на апрель 2024 года составляют 26% (62 млрд руб.).
Возникли проблемы с планированием инвестиционных проектов, финансирование которых предполагалось осуществлять за счет инфраструктурных бюджетных кредитов: в течение 2023 года 77 регионов поменяли заявки, дополнительно было внесено 300 корректировок проектов, что сдвигает сроки и увеличивает риски невыполнения планов (https://rosinfra.ru/news/pravitelstvo-gotovitsia-donastraivat-mekhanizm-infrastrukturnykh-biudzhetnykh-kreditov). Требует донастройки и механизм СЗПК, поскольку существуют ситуации, когда государство практически полностью субсидирует формально частный ин-вестпроект. Необходимо применять СЗПК только в отношении современных проектов с применением наилучших доступных технологий. Эффективность вложений должна стать условием и списания бюджетных кредитов, поскольку органы власти регионов зачастую концентрируются на «освоении» получаемых средств, а не на достижении экономически значимых результатов и росте налогового потенциала территорий.
В результате этих и многих подобных проблем значительный фискальный импульс гаснет при передаче средств в экономику и не дает эффекта, на который был рассчитан. При том, что общая сумма инвестиций в основной капитал по итогам 2023 года составила более 34 трлн руб., что выше показателя 2022 года на 9,8%, эксперты оценивают инвестиционную активность в 2024 году на уровне 2019 года. Уже в конце 2023 года рост инвестиций в основной капитал приостановился, а по итогам года капитальные вложения в сфере здравоохранения и социальных услуг сократились на 15%, на трубопроводном транспорте - на 11%, в операциях с недвижимостью - на 8%, в сельском хозяйстве - на 7%, производство пищевых продуктов продемонстрировало нулевой рост вложений (https://www.rbc.ru/economics/19/03/2024/65f7fc949a7947798c0e4ad8).
Факторами роста инвестиций в 2023 году были процессы импортозамещения, «санкционное» подорожание оборудования и ослабление рубля, а также вложения в выполнение гособоронзаказа (производство металлических изделий, оптика и электроника). Рост инвестиционных расходов носил инерционный характер, поскольку большинство предприятий завершали старые проекты. Сохраняется значительное число низкопроизводительных предприятий, недостаточно инвестировавших в производство в прежние годы, которые будут терять в рентабельности и не иметь средств на инвестиции с учетом высокого уровня ключевой ставки. Сократить инвестиции могут и эффективные предприятия, так как вложения в производство в условиях макроэкономической и геополитической нестабильности являются менее привлекательными, особенно на фоне высокой доходности по банковским депозитам.
Заключение
Подводя итог рассмотрению проблемы, можно отметить, что усиление роли государства как центрального системообразующего инвестора в 2022-2023 годах явилось адекватной мерой антикризисной политики. Многоплановая бюджетная поддержка способствовала обеспечению инвестиционных проектов необходимыми средствами, снижению инвестиционных рисков и уровня неопределенности.
В настоящее время драйвером инвестиционного спроса в стране является необходимость обеспечения нужд военно-промышленного комплекса, импортозамещения, переориентация торговых отношений и расширение транспортной инфраструктуры, которые требуют значительных и длительных по времени инвестиционных вложений.
Достижение поставленных целей национального развития также обуславливает реализацию многих инвестиционных проектов в социальной сфере, которые находятся в зоне ответственности государства и поэтому будут осуществляться в основном за счет бюджетных инвестиций. Запланированные расходы бюджетов всех уровней на расширенное строительство и создание инфраструктуры придадут импульс активности частных инвесторов. Однако в настоящее время результативность инвестиционной деятельности государства недостаточна. Стремление максимально освоить бюджетные средства приводит к недостаточно качественному планированию вложений, направлению средств на проекты, не обладающие высоким мультипликативным эффектом для экономики, и в целом к низкой эффективности расходов.
Необходимо усиливать ведомственный и казначейский контроль за расходами инвестиционного характера бюджетов, в том числе внедряя риск-ориентированный подход и переводя максимальное количество управленческих решений на цифровые платформы. В настоящее время государство обладает значительным количеством информационных систем, позволяющих отслеживать государственные расходы, но они являются разрозненными и зачастую не согласуются между собой. Прослеживаемость бюджетных инвестиций - залог повышения их результативности и законности.
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов (утв. Минфином России).
2. Инвестиции в России. 2023: Стат. сб. / Росстат. М., 2023. 229 с.
3. Оперативный доклад о ходе исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации январь - декабрь 2023 года (утвю Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 15 февраля 2024 года).
4. Оперативный доклад об исполнении федерального бюджета январь - декабрь 2023 года (утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 15 февраля 2024 года).
