CC BY
49
Т В. ГОРШКОВА
Татьяна Валериевна ГОРШКОВА — соискатель кафедры истории и политологии СПбГУЭФ.
В 1989 г. окончила Ленинградский политехнический институт им. М.И. Калинина. Автор 7 публикаций.
Область научной специализации — институт социальной защиты населения в системе экономических отношений (экономическая социология).
-ф- -ф- ^
СОВРЕМЕННЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНА: КОНФЛИКТЫ И ПУТИ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ*
Преобразования в политической, экономической и социальной областях предусматривают проведение активной социальной политики, которая должна основываться на правильно выстроенной системе приоритетов, поэтапном решении круга социальных проблем, выработке механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели, согласования обязательств государства и реальных возможностей для их финансирования. Одним из важнейших аспектов государственной социальной политики является социальная защита населения.
Социальная защита — политика и целенаправленные действия, а также средства государства и общества, обеспечивающие индивиду, социальной группе, в целом населению комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения [3, с. 431].
Социальная защита населения может быть выражена в форме социальной поддержки (помощи) отдельных категорий населения в денежной и/или натуральной форме, предоставляемой с учетом законодательно установленных гарантий по социальному обеспечению. При этом социальная помощь оказывается за счет бюджетных средств регионов, местных органов власти, предприятий, внебюджетных и благотворительных фондов в целях оказания дифференцированной помощи нуждающимся, безработным и/или нетрудоспособным гражданам и семьям с детьми.
Социальная защита населения может выражаться также в форме социального обслуживания — совокупности различных видов услуг социальных служб, ориентированных на помощь социально де-привированным группам населения: безработным, престарелым, инвалидам, малоимущим, многодетным. Основными функциями социального обслуживания являются: социальная помощь; социальная коррекция; социальная реабилитация; социальная терапия и др.
Сегодня нет сомнений в необходимости социальной защиты и ее востребованности обществом, но при этом широко обсуждаются виды, формы, способы и конкретные мероприятия, создающие ту или иную модель национальной системы социальной защиты, что указывает на наличие конфликтности, существующей в данной сфере. По мнению Г.В. Черкасской, анализ конфликтности в системах социальной защиты является необходимым инструментом для выявления причин неэффективности функционирования систем социальной защиты населения [6].
ГРНТИ 04.51.25 © Т.В. Горшкова, 2012 Публикуется по рекомендации д-ра социол. наук, доц. С.Б. Быстрянцева.
Механизм работы социальной защиты населения подразумевает деятельность определенных органов (социальных институтов, учреждений, организаций), которые выступают в качестве субъектов защиты, по осуществлению комплекса мер организационного, экономического и правового характера, направленных на поддержание объекта защиты [2, с. 14].
Субъекты социальной защиты населения можно разделить на две основные группы:
• формальные (федеральные, территориальные и местные органы власти; фонды социального обеспечения; предприятия; благотворительные и религиозные организации; общественные объединения);
• неформальные (семья, родственники, друзья, коллеги и т. д.).
Характер взаимодействия объекта с субъектом защиты различен по отношению к направлениям и объектам социальной защиты населения. С одной стороны, все граждане (как объекты защиты) нуждаются в обеспечении личной, экологической безопасности, правовой защите; попадают под воздействие определенных организаций (субъектов защиты) в случае изменения социально-экономических норм жизнедеятельности общества, например в результате изменения государственных минимальных стандартов и нормативов в области здравоохранения, образования и т. д.
Взаимодействие субъекта с объектом защиты (применительно к определенным группам и категориям граждан) может носить специфический характер, в зависимости от чего выделяется несколько критериев этого взаимодействия. Например, принадлежность человека к определенной социальной группе, члены которой, в силу объективной ограниченности возможностей приспособления к рыночным условиям, требуют особой поддержки со стороны государства (социально уязвимые категории населения — пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи и т. д.), или возникновение ситуации, повлекшей ухудшение материального или социального положения человека (потеря трудоспособности, работы, смерть кормильца).
После выявления критерия попадания объекта защиты под воздействие субъекта выбирается способ этого воздействия: посредством осуществления активной или пассивной политики социальной защиты. Пассивная политика в основном предусматривает выплату пособий и других социальных трансфертов. Посредством активной политики создаются условия для организации возможности самостоятельного выхода людей из сложившейся социально неблагополучной ситуации.
Таким образом, система социальной защиты — это совокупность субъектов и объектов социальной защиты разного порядка (уровня) и вида, а также их прав и обязанностей, реализуемых посредством направленного взаимодействия в разнообразной форме. При этом государство должно воздействовать собственными административно-правовыми, экономическими и иными методами и через собственные структуры на формирование и функционирование всех форм социальной защиты, закрепляя общественно необходимое распределение ответственности между субъектами, предупреждая конфликты.
С самой общей точки зрения конфликт — это наиболее острый способ разрешения значимых противоречий, возникающих в процессе взаимодействия сторон [1, с. 12]. Конфликты и конфликтные ситуации являются вполне естественным явлением для человеческого общества, важнейшим условием функционирования и развития социальных отношений.
Конфликтность в системе социальной защиты населения в основном связана со взаимоотношениями основных субъектов и объектов, однако в каждом из элементов системы конфликты могут вызываться различными факторами.
В связи с тем, что система социальной защиты сама является социальной организацией, в ней могут присутствовать следующие виды противоречий как первичной основы возникновения конфликтов:
1) системные — противоречия, обусловленные погрешностями отраслевого законодательства;
2) ресурсные — противоречия, вызванные принципами формирования и распределения ресурсов в системе;
3) ценностные — противоречия, вызванные групповыми особенностями восприятия субъектами и объектами социальной защиты друг друга и выполняемых ими ролей;
4) персональные — противоречия, вытекающие из индивидуально-психологических особенностей личностей, персонифицирующих субъекты и объекты (в системе социальной защиты), а также из их личного восприятия друг друга и выполняемых ими ролей;
5) информационные — противоречия, вызванные дефектами информационных потоков в системе и информации (внутренней и внешней по отношению к системе).
Указанные группы противоречий охватывают все наиболее важные, с точки зрения Г.В. Черкасской, источники конфликтов и конфликтных ситуаций, которые могут характеризовать как общую конфликтность в национальных, территориальных и корпоративных системах социальной защиты, так и в тех подсистемах, которые фактически составляют действующую систему социальной защиты (социального страхования, социальной поддержки и социального обслуживания, пенсионного обеспечения ит. п.) в нашей стране [6].
Социально-экономическое развитие России не может успешно осуществляться без интеграции регионов в единое социальное пространство, с одной стороны, и без самостоятельного формирования и реализации субъектами РФ социальной политики в своем регионе — с другой. Сегодня в социальной политике осуществляется четкое разделение сфер реализации государственной социальной политики между федеральным центром и субъектами РФ. Отношения между регионами и центром и каждым регионом в отдельности сложны и противоречивы. В этих взаимоотношениях переплетаются разноуровневые процессы, сталкиваются противоречивые интересы, рассмотрение которых требует разработки и применения новых приемов их согласования. В связи с этим наиболее актуальными для изучения становятся ресурсные и системные виды противоречий социальной защиты населения.
Согласно законодательству вопросы социальной защиты населения являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и осуществляются за счет средств регионов. Главным условием, которое создает реформа в сфере социальной поддержки и обслуживания, является централизация этих функций на региональном уровне. В перечне установленных федеральным законодательством вопросов местного значения такие функции отсутствуют.
Вместе с тем федеральное законодательство о местном самоуправлении разрешает органам местного самоуправления (далее — ОМСУ) осуществлять отдельные государственные полномочия за свой счет. В частности, «органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений» [5].
Также по усмотрению региональных органов власти ОМСУ могут делегироваться те или иные государственные полномочия, на выполнение которых из региональных бюджетов выделяются соответствующие субвенции. Делегирование полномочий осуществляется законодательными актами субъекта РФ, например, в Ленинградской области таким законодательным актом является Закон от 30 декабря 2005 г. № 130-оз «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере социальной защиты населения». Таким образом, законодательство позволяет регионам выбрать децентрализованную модель организации выполнения того или иного государственного полномочия. Этот путь реформы в свое время и выбрало Правительство Ленинградской области. Тем не менее региональные органы государственной власти в своем большинстве не склонны к применению децентрализованной модели. К началу 2006 г. нормативные акты о наделении ОМСУ полномочиями по социальной поддержке и/или социальному обслуживанию населения были приняты не более чем в 15 субъектах РФ. Даже при наличии возможности делегирования полномочий стимулы для регионов к использованию именно централизованной модели на практике чрезвычайно сильны.
Централизация социальной поддержки и социального обслуживания населения на региональном уровне представляет ряд трудностей для ОМСУ, лишая большинство из них полноценных возможностей самостоятельно разрабатывать и осуществлять предоставление социальной помощи и социального обслуживания. Хотя ОМСУ могут оказывать социальную поддержку и помощь при наличии дополнительных собственных средств или в ситуации делегирования им этого полномочия и субвенций с регионального уровня, однако практические возможности для реализации этих возможностей весьма ограничены.
Аспекты регионального развития, такие как прогнозирование, планирование и управление региональным развитием (как по направлению центр — регионы, так и в плане местного самоуправления); проведение эффективной региональной политики; пути преодоления социальных, экономических, этнических, религиозных и других конфликтов, новые способы и инструменты решения социальных проблем, приобретают особую остроту в условиях социально-экономических перемен [4, с. 111].
Происходящие в стране реформы, нацеленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют не просто изменений в социальной сфере, а создания бесконфликтной, высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы многопрофильной целевой социальной защиты населения. Такая система должна обеспечивать комплексное разностороннее содействие человеку в решении различных вызывающих необходимость социальной защиты проблем на протяжении всей его жизни, защиту граждан от социальных рисков потери или ограничения экономической самостоятельности, социальное благополучие человека.
ЛИТЕРАТУРА
1. Новосельцев В.И. Системная конфликтология. Воронеж: Кварта, 2001. 174 с.
2. Пантелеева Т.С., Червякова Г.А. Экономические основы социальной работы. М.: Академия, 2007. 192 с.
3. Социальная политика /под общ. ред. H.A. Волгина. 2-е изд., стереотип. М.: Экзамен, 2004. 736 с.
4. Социология региона / И.П. Рязанцев. М.: КДУ, 2009. 408 с.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Российская газета. 2003. 8 окт.
6. Черкасская Г.В. Конфликтность в системах социальной защиты: понятие, виды, особенности // Евразийский международный научно-аналитический журнал «Проблемы современной экономики». 2009. № 3 (31).
