CC BY
347
4. Хруцкий В.Е. Внутрифирменное бюджетирование / В.Е. Хруцкий, Т.В. Сизова, В.В. Гамаюнов. — Финансы и статистика, 2002.
5. Уолш К. Ключевые показатели менеджмента / К. Уолш. — М.: Дело, 2001.
D. Kurnosov
The Interrelation of Strategic Targets and Operational Objectives in the Construction of the Controlling System of the Transportation Company
In article is considered specificity of interrelation of strategic targets with operating budgets through formalizing system of the Key Performance Indicator (KPI).
Получено 11.01.09
УДК 351.711(470)(043)
С.И. Гайдаржи, канд. экон. наук, зав. каф. финанс. контроля Высшей школы гос. упр. Финансового университета при Правительстве РФ, 8-499-943-94-37, e-mail: fcontrol@fa.ru, (Россия,Москва, Финансовый университет при Правительстве РФ)
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗАРУБЕЖНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматривается правовой статус зарубежной государственной собственности Российской Федерации. Раскрывается порядок государственного учета собственности, функционирование информационной базы для ведения учета, определяется учетная единица.
Ключевые слова: государство, собственность, за рубежом, право, владение, управление, учет, реестр, база, объекты, субъекты, закон, порядок.
Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 214) определено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). При этом в законодательстве Российской Федерации не определено понятие «федеральная собственность, находящаяся за пределами Российской Федерации».
Все государственное имущество делится на две группы. В первую группу входит имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Это имущество принадлежит Российской Феде-
183
рации или субъектам федерации на праве собственности. Непосредственно управляют им на определенном вещном праве юридические лица - государственные предприятия и учреждения.
Во вторую группу входит имущество, не переданное на вещном праве юридическим лицам и тем самым непосредственно принадлежащее Российской Федерации или субъектам федерации.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов федерации должно осуществляться в порядке, установленном законом. В настоящее время специальный закон, регулирующий основания возникновения, прекращения федеральной собственности, собственности субъектов федерации, передачи имущества от Российской Федерации субъектам федерации и от субъектов федерации Российской Федерации, не принят. Юридическим основанием для отнесения имущества к федеральной собственности или собственности субъектов федерации является внесение имущества в реестр федеральной собственности или реестр собственности субъекта федерации.
Порядок учета федерального имущества, в том числе находящегося за пределами Российской Федерации, определяется Положением об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения Реестра федерального имущества».
В соответствии с вышеупомянутым Положением под реестром федерального имущества понимается федеральная информационная система, представляющая собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них и подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных.
В целях создания единой системы учета федерального имущества в 1998 году Минимуществом России были приняты следующие распоряжения.
Распоряжением Мингосимущества Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 800-р «О порядке ведения государственных баз дан-
ных федерального имущества, имеющегося у юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, и программно-техническом обеспечении органов, осуществляющих их ведение»:
- был утвержден Порядок ведения государственных баз данных федерального имущества, имеющегося у юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, и программно-техническом обеспечении органов, осуществляющих их ведение;
- поручено подготовить и осуществить разработку автоматизирован -ной информационной системы учета федерального имущества (АИС “Ре-
естр федерального имущества”), включающей подсистемы ведения государственных баз данных территориальными органами и программные средства автоматизированного объединения государственных баз данных в единый банк данных реестра федерального имущества; ввести названное программное обеспечение в рабочую эксплуатацию до 1 февраля 1999 года.
Пунктом 34 Порядка ведения государственных баз данных федерального имущества, имеющегося у юридических лиц, зарегистрированных на территории Российской Федерации, предусматривается обязательное присвоение реестрового номера каждому объекту учета реестра федерального имущества при занесении сведений о нем в соответствующую государственную базу данных. Указанный реестровый номер является уникальным и при переносе данных об объекте учета в архив повторно не используется.
Пункт 10 вышеуказанного Порядка предусматривал включение государственной базы данных имущества Российской Федерации, расположенного за рубежом (кроме объектов, относящихся к военному имуществу), в единый банк данных реестра федерального имущества.
Распоряжением Минимущества России от 30 октября 1998 года № 1415-р было утверждено Положение о порядке ведения государственной базы данных федерального имущества, расположенного за рубежом, и ее взаимодействия с единым банком данных реестра федерального имущества, согласно которому:
- под государственной базой данных федерального имущества, расположенного за рубежом, понимается структурированный перечень объектов учета и данные о них;
- объектами учета базы данных федерального имущества, расположенного за рубежом, является закрепленное за организациями всех форм собственности в хозяйственном ведении, оперативном управлении или по иным основаниям зарубежное имущество, в том числе: земельные участки, здания и сооружения, помещения, имущественные комплексы и иное имущество, акции (доли, вклады) иностранных компаний, находящиеся в собственности Российской Федерации.
В 2004 году Минимущество России было упразднено в рамках административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Вновь образованному Росимуществу была передана большая часть функций упраздненного Минимущества России, при этом в нормативные правовые акты, регулирующие порядок учета, распоряжения и контроля за использованием федеральной собственности, находящейся за рубежом, в том числе составляющей казну Российской Федерации, соответствующие изменения не внесены.
В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации», от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом», от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» функции по осуществлению учета и ведению реестра федерального имущества закреплены за Росимуществом России.
В соответствии с пунктом 40 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» предусмотрено, что МИД России организует учет недвижимого имущества, находящегося в его оперативном управлении, представляет необходимые сведения о нем в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для включения в реестр федерального имущества.
В целях реализации полномочий Управления делами Президента Российской федерации по ведению государственной базы данных федерального имущества и по выдаче свидетельств о внесении этого имущества в реестр федерального имущества, совместным распоряжением Росимущества России и Управления делами Президента РФ от 16 августа 2001 г. 2426-р/13 «О порядке организации учета федерального имущества, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента Российской Федерации», были утверждены Порядок организации учета федерального имущества, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента РФ, а также форма бланка свидетельства о внесении в реестр федерального имущества, выдачу которого осуществляет Управление делами Президента Российской Федерации.
Указанным распоряжением предусмотрено ежеквартальное представление Управлением делами Президента Российской Федерации государственной базы данных в департамент учета государственной собственности Росимущества (Минимущества России) по электронной почте для автоматизированного включения в единый банк данных реестра федерального имущества в соответствии с Картой учета федерального имущества, имеющейся у юридического лица (на основании постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 696 «06 организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества ».
Необходимо отметить, что до сих пор Реестр федеральной собственности за рубежом не содержит точных данных.
Используемая Росимуществом России база данных “Учет собственности за рубежом” не корреспондируется с единым реестром федерального имущества, и ее автоматизированное объединение с реестром невозможно. Указанная база данных содержит обобщенные данные министерств, ве-
домств, организаций, представленных ими в Минимущество (Росимущество) России на основании данных инвентаризации или отдельных запросов.
Следует отметить, что Росимуществом России до сих пор не издан распорядительный документ, регламентирующий работу и ответственность специалистов Министерства, осуществляющих ввод (корректировку) информации в базу данных «Учет собственности за рубежом». В данной связи данные, внесенные в базу данных «Учет собственности за рубежом», носят субъективный характер.
Работа федеральных органов исполнительной власти по организации учета, созданию реестра федеральной собственности, в том числе расположенной за рубежом, не завершена. И данное обстоятельство существенно затрудняет работу, касающуюся не только учета, но и дальнейшего использования зарубежной собственности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 114) и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” управление федеральной собственностью осуществляет Правительство РФ. Концепция управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024. Вместе с тем Концепция управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации также не рассматривает особенности управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом.
Правительство Российской Федерации издало следующие основополагающие постановления по вопросам учета и использования федерального зарубежного имущества:
- от 5 января 1995 года № 14 “Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом”;
- от 12 декабря 1995 года№ 1211 “Об инвентаризации собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом”;
- от 3 июля 1998 года № 696 “Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества”;
- от 3 октября 1998 года № 1154 “О Межведомственной комиссии по обеспечению эффективного использования собственности Российской Федерации, находящейся за рубежом, и защите имущественных интересов Российской Федерации”.
Нормативная правовая база, регламентирующая вопросы управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом, не обновлялась с 1995 года. При этом административная реформа 2004 года, конечная цель которой состояла в совершенствовании способности государства реализовывать политику в социальной и отраслевой сферах, внесла значительные изменения в структуру государственных органов исполнительной власти,
которые, в рамках возложенных на них полномочий, в настоящее время осуществляют управление федеральной собственностью, расположенной за рубежом.
В рамках административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было упразднено Минимущество России. Вновь образованному Росимуществу была передана большая часть функций упраздненного Минимущества России, при этом в нормативные правовые акты, регулирующие порядок учета, распоряжения и контроля за использованием федеральной собственности, находящейся за рубежом, в том числе составляющей казну Российской Федерации, соответствующие изменения не внесены.
Функции и полномочия Минэкономразвития России и Росимущества в вопросах управления федеральным имуществом, расположенным за рубежом, определены постановлениями Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации», от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом», от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом». Росимущество в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, акций (долей) акционерных обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра.
Функции и полномочия Управления делами Президента Российской Федерации и МИД России, в оперативном управлении которых находится недвижимое федеральное имущество, расположенное за рубежом, определены указами Президента Российской Федерации от 2 августа 1996 г. № 1135 «О мерах по улучшению использования недвижимого имущества, закрепленного за Министерством внешних экономических связей Российской Федерации», от 23 октября 2000 г. № 1771 «0 мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями», от 7 августа 2000 г. № 1444 «Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации», от 11 июля 2004 г. № 865 «Вопросы
Министерства иностранных дел Российской Федерации», от 17 сентября 2008 № 1370 "Об Управлении делами Президента РФ".
Последний Указ Президента РФ от 17 сентября 2008 № 1370 "Об Управлении делами Президента РФ" закрепил «право на осуществление полномочий собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, подведомственных Управлению делами Президента РФ, а также имущества государственной казны Российской Федерации, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента РФ, в том числе находящегося за пределами Российской Федерации». Таким образом, были существенно расширены полномочия Управления делами Президента РФ в отношении федерального имущества, находящегося за рубежом.
В ходе анализа и оценки нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом, установлено наличие правовых несоответствий в отдельных нормативных правовых актах, а также наличие в актах норм, направленных на дублирование полномочий федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере.
До 2004 года координация вопросов по обеспечению эффективности использования собственности, находящейся за рубежом, и защита имущественных интересов Российской Федерации осуществлялась Минимуществом России и Межведомственной комиссией, созданной постановлением Правительства РФ от 3 октября 1998 г. № 1154. На эту комиссию были возложены задачи по межведомственной координации вопросов использования федерального имущества, расположенного за рубежом.
Межведомственная комиссия упразднена постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2004 г. № 215 «06 упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации». При этом задачи и функции по межведомственной координации не поручены ни одному из федеральных органов исполнительной власти, включая Минэкономразвития России, которому структурно подчинено Росимущество. Более того, в Порядок отчуждения федерального недвижимого имущества, утвержденный постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. №10, согласно которому все решения об отчуждении федерального имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, осуществляются через Межведомственную комиссию, до настоящего времени соответствующих изменений не внесено.
В настоящее время федеральный орган исполнительной власти, в комплексе координирующий вопросы управления объектами движимого и недвижимого имущества, расположенного за рубежом, полномочный осуществлять функции по защите законных прав и интересов в отношении
объектов федеральной собственности за рубежом в международных организациях, в Российской Федерации отсутствует. В его отсутствии МИД России, Управление делами Президента РФ, Росимущество автономно организуют работу по решению вопросов использования собственности за рубежом. В ряде случаев ведомственные интересы локальных управленческих звеньев данной системы преобладают над общегосударственными. Восстановление целостности в системе управления госзагрансобственно-стью возможно при делегировании координирующих полномочий федеральному органу исполнительной власти.
Так, регулирование порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, находящегося за рубежом, осуществляется Управлением делами Президента Российской Федерации в соответствии с приказом от 7 апреля
2003 г. № 73, согласно которому создана Конкурсная комиссия Управления делами Президента РФ по рассмотрению проектов по эффективному использованию федерального недвижимого имущества Российской Федерации, расположенного за рубежом (далее Комиссия) и утверждено Положение об указанной Комиссии. На основании Положения Комиссия осуществляет подготовку и проведение конкурсов по реализации федеральной собственности, расположенной за рубежом, в том числе проектов, предполагающих отчуждение федеральной недвижимости за рубежом в форме продажи, обмена или залога, в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации порядком. Рассмотрение проектов по эффективному использованию федерального недвижимого имущества, находящегося за рубежом, осуществляется Комиссией на основании распоряжений Правительства Российской Федерации или заявок ФГУП «Госзагрансобственность». Положительное решение Комиссии является основанием для начала реализации проекта при условии наличия всех установленных законодательством Российской Феде -рации согласований. В состав Комиссии включаются работники структурных подразделений Управления делами Президента Российской Федерации и ФГУП «Госзагрансобственность».
МИД России осуществляет отчуждение недвижимого имущества на основании распоряжений Правительства РФ.
При этом полномочия федеральных органов исполнительной власти в отношении согласования сделок с недвижимым имуществом (сдача в аренду), закрепленным на праве оперативного управления или хозяйственного ведения, находящимся за пределами Российской Федерации, в положениях об Управлении делами Президента РФ и МИД России отсутствуют.
В положении о МИД России, утвержденном Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 865, не прописаны полномочия по поиску, защите и надлежащем оформлении права собственности Российской Федерации федерального имущества, расположенного за пределами Российской Федерации.
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 7 августа 2000 года № 1444 полномочия по учету федерального имущества и ведению реестра закрепленного за ним имущества переданы Управлению делами Президента РФ. Управлением делами совместно с Минимуществом России распоряжением от 16 августа 2001 года № 2426-р/13 “О порядке организации учета федерального имущества, управление и распоряжение которым возложено на Управление делами Президента Российской Федерации” был утвержден порядок организации учета федерального имущества, в том числе находящегося за рубежом. В Управлении имущественных и земельных отношений Управления делами Президента РФ введена в эксплуатацию автоматизированная система учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества - программа “Реестр федерального имущества”. 19 ноября 2003 года ФГУП “Госзагрансобственность” был присвоен реестровый номер 077У0155 и выдано Свидетельство о внесении в реестр федерального имущества имущественного комплекса, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения.
Особенности управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, до принятия специального закона определяются Постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" (1); Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. № 1771 "О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями" (2); Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2001 г. № 672 "Об утверждении Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" (3); Постановлением ПравительстваРФ от 14 января 2002 г. № 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" (4).
В соответствии с указанными нормативными актами Управление делами Президента РФ и МИД РФ в пределах своей компетенции являются полномочными представителями Российской Федерации в отношении расположенного за пределами Российской Федерации недвижимого имущества бывшей Российской империи и бывшего СССР, в том числе недвижимого имущества его органов, организаций и учреждений, а также упраздненных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций РФ и осуществляют организацию поиска, защиту названного имущества, надлежащее оформление прав собственности РФ на него.
В заключении, необходимо отметить следующее:
1. Действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, в том числе порядок отчуждения, не соответствуют изменениям, произошедшим в рамках административной реформы, проведенной в России в
2004 году. В целях обеспечения эффективного использования федеральной собственности за рубежом требуется принятие систематизированного (кодифицированного) правового акта по вопросам управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом, на федеральном уровне.
Федеральный закон «О собственности Российской Федерации, расположенной за рубежом» должен включать базовые теоретические аспекты такие, как понятие «федеральной собственности, находящейся за пределами Российской Федерации», классификацию федеральной собственности за рубежом, а также установить основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом.
Федеральный закон должен предусматривать решение приоритетных
задач:
- обеспечение координации управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом, комплексного сбора, анализа и обобщения данных обо всех процессах в сфере управления, а также контроля за состоянием данного сегмента федеральной собственности;
- обеспечение деятельности загранучреждений МИД России и иных федеральных органов исполнительной власти за рубежом;
-получение дохода от коммерческого использования федеральной собственности, находящейся за рубежом;
- повышение доходности от использования финансовых вложений Российской Федерации за рубежом (доли, акции, паи Российской Федерации в уставных капиталах иностранных компаний).
2. В результате ликвидации Межведомственной комиссии, в дальнейшем отсутствия межведомственной координации, в системе управления госзагрансобственностью нарушена целостность, что приводит к доминированию межведомственных интересов. Слабо функционирует обратная связь по исполнению принятых управленческих решений. Не проводится системный анализ эффективности использования объектов и оценка доходности от сделок с ним. При этом в нормативных правовых актах соответствующие изменения о передаче полномочий межведомственного регулирования внесены не были.
Необходимо определить орган исполнительной власти, ответственный за координацию в вопросах управления госзагрансобственностью.
3. Предусмотренное постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 года № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» положение о том, что федеральное
имущество, не внесенное в реестр, не может быть отчуждено или обременено, не действует. Порядок учета федерального имущества, расположенного за рубежом, и ведения реестра этого имущества с присвоением реестровых номеров и выдачей соответствующих свидетельств в Российской Федерации не соблюдается. Отчуждение и сдача в аренду объектов федерального имущества, находящегося за рубежом, осуществляется с нарушением действующего законодательства.
S.I.Gajdarzhi
Current state of legislative and standard base of the russian federation foreign state property management
Legal status of the Russian Federation foreign state property is considered. The orders of the state property accounting and information base for account conducting functioning are revealed, and registration unit is defined.
Получено 11.01.09.
УДК 351.711(470)(043)
С.И. Гайдаржи, канд. экон. наук, зав. каф. финанс. контроля Высшей школы гос. упр. Финансового университета при Правительстве РФ, 8-499-943-94-37, e-mail: fcontrol@fa.ru, (Россия,Москва, Финансовый университет при Правительстве РФ)
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ ЗА РУБЕЖОМ
Выполняется концептуальное исследование института управления государственной собственностью России за рубежом. В качестве концептуальной основы рассматривается система представлений о государственной собственности. Раскрываются основные научные категории и семантические связи между ними.
Ключевые слова: государство, собственность, управление, собственник, объект собственности, отношение, множество
Для формирования научных представлений об институте управления российской государственной собственностью за рубежом необходимо исследовать современное состояние экономико-правовых представлений о государственной собственности, определить сущность всех понятий в этой области и связей между ними, выявить особенности государственной собственности, находящейся за рубежом.
Собственность - это основа социально-экономической системы государства.
Во всех экономических системах (и формационных, и цивилизационных), во всех видах экономики: традиционной, рыночной, централизо-
