CC BY
57Образование. Наука. Научные кадры. 2022. № 1. С. 147—153. Education. Science. Scientific personnel. 2022;(1):147—153.
РЕГИОНАЛЬНАЯ И ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИКА
Научная статья
УДК 332.332 NIION: 2007-0062-1/22-035
doi: 10.24411/2073-3305-2022-1-147-153 MOSURED: 77/27-004-2022-01-235
Современное состояние вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель в Российской Федерации
Елена Вячеславовна Орешкина1, Людмила Петровна Подболотова2, Алексей Львович Шепелев3
1 2 3 Государственный университет по землеустройству, Москва, Россия
Аннотация. В статье поднята проблема выявления и вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель в Российской Федерации с учетом факторов их роста, основываясь на законодательной базе и актуализированных статистических сведениях из ежегодно публикуемых государственных источников. Изложен вопрос внесения изменений законодательства о мониторинге земель сельскохозяйственного назначения и создания в России единого органа управления земельными ресурсами и иной недвижимостью.
Ключевые слова: агропромышленный комплекс, мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения, органы управления земельными ресурсами и иной недвижимостью, Росреестр, Минсельхоз России, сельскохозяйственные угодья, неиспользуемая пашня, дублирование функций
Для цитирования: Орешкина Е.В., Подболотова Л.П., Шепелев А.Л. Современное состояние вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель в Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2022. № 1. С. 147—153. doi: 10.24411/2073-3305-2022-1-147-153.
REGIONAL AND SECTOR ECONOMY
Original article
The current state of unused lands involved in agricultural turnover in the Russian Federation
Elena V. Oreshkina1, Lyudmila P. Podbolotova2, Alexey L. Shepelev3
1 2 3 State University of Land Management, Moscow, Russia
Abstract. The article is devoted to the problem of identifying and involving unused lands in the agricultural turnover in the Russian Federation, taking into account the factors of their growth, based on the legislative framework and updated statistical information from annually published government sources. The article expresses the issue of amending the legislation on monitoring agricultural land and the creation in Russia of a single body for managing land resources and other real estate.
Keywords: agro-industrial complex, monitoring of agricultural land, report on the state and use of agricultural land, land management bodies and other real estate, Rosreestr, Ministry of Agriculture of Russia, agricultural land, unused arable land, duplication of functions
For citation: Oreshkina E.V., Podbolotova L.P., Shepelev A.L. The current state of unused lands involved in agricultural turnover in the Russian Federation // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2022;(1):147-153. (In Russ.). doi: 10.24411/2073-3305-2022-1-147-153.
© Орешкина Е.В., Подболотова Л.П., Шепелев А.Л., 2022
Сельское хозяйство в Российской Федерации с ее аграрным потенциалом является важнейшей отраслью государства, поэтому вокруг сельскохозяйственных земель и земельных участков с высоким качеством плодородия возрастает интерес как со стороны будущих товаропроизводителей, так и самих собственников и арендаторов.
Ежегодно перед Правительством Российской Федерации встает вопрос о вовлечении в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, способствуя устойчивому развитию производства продукции посредством продвижения политики продовольственной безопасности и экспорта Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Россельхознадзором, взаимодействующими с ними органами государственной власти и местного самоуправления, научно-исследовательскими институтами и должностными лицами в специализированных высших учебных заведениях. Таким образом, Мин-сельхозом России совместно с ФГБУ «Аналитический центр Минсельхоза России» подготавливаются доклады о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации. Этот документ представляет собой свод данных о землях сельскохозяйственного назначения, включающий укрупненную статистику об их состоянии и использовании по всем субъектам Российской Федерации, а также достижения в области совершенствования нормативно-правовой базы, надзора и контроля.
Эффективное использование сельскохозяйственных угодий в настоящее время является
приоритетным направлением всего агропромышленного комплекса страны, что можно зафиксировать на основе выпускаемых ежегодно докладов.
Этап, предшествующий такому использованию, — это выявление неиспользуемых сельскохозяйственных земель. Он проводится государственными и региональными государственными учреждениями, осуществляющими свои полномочия в области мониторинга состояния земель сельскохозяйственного назначения. Такое мероприятие включает в себя проведение полевых и камеральных территориальных обследований, которые носят землеустроительный характер, что описано в ст. 68 Земельного кодекса РФ и ст. 1 Федерального закона № 78-ФЗ «О землеустройстве».
На результат работы по выявлению неиспользуемых земель влияют не только вышеупомянутые организации, но и:
■ агрохимические службы, осуществляющие почвенные обследования;
■ службы инвентаризации, кадастра и оценки;
■ инженеры-фотограмметристы, ГИС-специ-алисты и их объединения, использующие данные дистанционного зондирования с космических и беспилотных летательных аппаратов.
Выявление значительных массивов сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации на данный момент невозможно в силу социальных, экономических и природных факторов, которые периодически выступают в связке. Их можно оценить с учетом приведенной табл. 1.
Таблица 1. Факторы, способствующие росту неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения
Социально-экономические факторы Природно-антропогенные факторы деградации земель
Раздел земельно-имущественного комплекса на земельные и имущественные доли Водная эрозия
Значительное количество невостребованных земельных долей Ветровая эрозия (дефляция)
Нецелевое использование земельных участков Первичное и вторичное засоление почв
Отсутствие финансовых и технических ресурсов для эффективного использования земель Переувлажнение почв
Передача земельных участков в краткосрочную аренду Повышение кислотности почв
Концентрация сельскохозяйственного производства за счет интенсификации технологий и процессы миграции сельского населения
Из данной таблицы следует, что социально-экономические факторы в первую очередь относятся к интересам собственников, пользователей, арендодателей и арендаторов земельных участков, а также остальных заинтересованных сторон. Прежде всего проблема обусловлена тем, что земельные доли являются пережитком советской эпохи, так как они возникли после реорганизации коллективных хозяйств (совхозов, колхозов) и привели к простаиванию плодородных земель. В связи с этим значительная часть земель постсоветского пространства на территории Российской Федерации является неиспользуемой, что составляет около 30% всех неиспользуемых сельскохозяйственных земель.
Безусловно, использование земельных участков не по целевому назначению является серьезной проблемой, с которой необходимо продолжать бороться органам исполнительной власти, поскольку это ведет к резкому снижению плодородия земель, приносит убытки землепользователям, создает негативные условия для окружающей природной среды, включая флору и фауну местности. Законодательно добросовестное использование земель для сельскохозяйственного производства стимулируется пониженной налоговой ставкой, которая учтена в ст. 394 Налогового кодекса РФ. Ненадлежащее же использование таких земельных участков фиксируется в ст. 8.8 Кодекса об административных правонарушениях РФ, что влечет за собой штраф в зависимости от субъекта правоотношений и кадастровой стоимости земельного участка.
Отсутствие финансовых и технических ресурсов — проблема, решаемая на уровне государства при реализации бюджета на уровне субъектов Российской Федерации на текущий год с учетом поставленных задач и направлений развития. Важную роль тут играет «Ведомственная программа цифровой трансформации Министерства сельского хозяйства Российской Федерации на 2021—2023 годы», утвержденная Минсельхозом России, в которой установлены финансирование, а также уровень достижения показателей, например, по госуслуге «Государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения» в 2023 г., в размере 66% по показателю 1ГФ1.2 «Объем собранных сведений о количественных и качественных характеристиках земель».
Проблема миграции сельского населения в наше время наиболее актуальна. Она свойственна не только Российской Федерации, но и другим развитым государствам. Во-первых, уменьшается количество рабочих мест на сельскохо-
зяйственных объектах, что ведет к оттоку населения из удаленных населенных пунктов ближе к местам концентрации сельскохозяйственного производства или вовсе к мегаполисам. Во-вторых, заработная плата сельского населения явно уступает средней заработной плате городского населения. Кроме того, инфраструктурное и жилищное обустройство не достигает тех масштабов, которые требуются для удовлетворения потребностей сельского общества. Все приведенные факторы могут привести к тому, что количество фермеров и сельских работников резко сократится и приведет агропромышленную отрасль в упадок.
На рост неиспользуемых земель оказывает влияние краткосрочная аренда земельных участков, так как она подразумевает пользование земельным участком на протяжении 2—5 лет, что исключает долгосрочные перспективы в агропромышленной отрасли, исчерпывая при этом почвенное плодородие без необходимой тому компенсации.
Другой проблемой являются водная и ветровая эрозия земель, первичное и вторичное засоление почв, а также переувлажнение и повышение кислотности почв. Территория Российской Федерации с большим спектром природно-климатических условий при недостатке трудовых и финансовых ресурсов ежегодно теряет продуктивные сельскохозяйственные угодья, что требует мероприятий по уборке древесно-кустарни-ковой растительности, орошению или осушению, внесению органических и минеральных удобрений, вспашке и другим, в зависимости от конкретной местности. Утрата положительных свойств сельскохозяйственных земель под влиянием человека порой приводит даже к большим затратам, например, при избыточном внесении удобрений, пестицидов в почву; выбросе тяжелых металлов при транспортировке грузов; создании мест скопления мусора. Поэтому нельзя говорить о природно-антропогенных факторах «во втором числе», а необходимо учитывать как неизменно протекающий процесс, находить пути его решения.
На практике задачу вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель усложняет отсутствие достоверных кадастровых данных о земельных участках, их местоположении, установлении точных границ на местности, качественном состоянии и собственниках.
Сведения из Единого государственного реестра недвижимости не позволяют получить такие данные в силу того, что информация о кадастровом учете, предоставляемая в территори-
альные органы Росреестра, поступает в заявительном порядке, наряду с существованием ранее учтенных земельных участков, которые усложняют процесс сбора и обновления таких сведений.
По состоянию на 1 января 2020 г., по данным субъектов Российской Федерации площадь неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения составила 44,93 млн га, что представлено на рис. 1 [2, с. 53].
Рис. 1. Площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 1 января 2020 г.
Исходя из данных рис. 1 можно выявить долю неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, которая составила 11,8% , сельскохозяйственных угодий — 16,5%, пашни — 16,6% . Полученные значения показывают актуальность и необходимость вовлечения в оборот таких земель, которые занимают примерно шестую часть от общей величины.
Среди федеральных округов Российской Федерации наибольший вклад в суммарную величину площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения внес Сибирский федеральный округ (доля неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения — 17,3%), что мы можем увидеть на рис. 2.
Рис. 2. Площади неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения по федеральным округам по состоянию на 1 января 2020 г., млн га
В данном случае такая цифра естественно обусловлена географическим расположением округа, что отражается в виде низких годовых температур, пересеченной местности, которые приводят к слабой развитости сельскохозяйственной отрасли. Развитию округа уже долгое время способствует горнодобывающая и металлургическая промышленность.
Наименьшие доли неиспользуемых земель по отношению к общей площади таких земель в стране отмечены в федеральных округах с благоприятными агроклиматическими условиями — в Южном (6,0%) и Северо-Кавказском (0,7%) федеральных округах [2, с. 57].
Наиболее важным аспектом повышения эффективности сельскохозяйственного производства является вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемой пашни — основного средства производства в растениеводстве и основы продовольственной безопасности страны. По обобщенной информации субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2020 г. площадь неиспользуемой пашни составила 19,31 млн га, или 16,6% общей площади пашни и 59,1% неиспользуемых сельскохозяйственных угодий в стране, разделенная по федеральным округам Российской Федерации (рис. 3).
Рис. 3. Площади неиспользуемой пашни по федеральным округам по состоянию на 1 января 2020 г., млн га
Представленные выше значения величины пашни свидетельствуют о том, что Центральный, Приволжский и южная часть Сибирского федеральных округов обладают необходимым резервом для растениеводства в агропромышленном комплексе страны, имея преимущество над остальными федеральными округами и требуя при этом мер, направленных на ее вовлечение.
В структуре выявленной неиспользуемой пашни целесообразно выделить пашню, пригодную для введения в сельскохозяйственный оборот. Суммарная площадь пашни, пригодной для введения в сельскохозяйственный оборот, по данным Департамента растениеводства Минсельхоза России на 1 января 2020 г., составила 9,6 млн га, или 49,7% всей неиспользуемой пашни в стране [2].
В целях повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения в регионах Российской Федерации сельхозтоваропроизводителями осуществляются работы
по вовлечению в оборот ранее выбывших сельскохозяйственных угодий. По состоянию на 1 января 2020 г., по данным субъектов Российской Федерации, площадь вовлеченных сельскохозяйственных угодий составила 1,6 млн га. Среди федеральных округов Российской Федерации наибольший вклад в вовлечение неиспользуемых угодий внес Приволжский федеральный округ, где в 2019 г. возвращено в оборот 20,8% площади всех вовлеченных угодий в стране (333,13 тыс. га), сведения о котором отображены на рис. 4.
13 августа 2021 г. в Государственную Думу на рассмотрение направлен проект федерального закона № 1232063-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»» (далее — законопроект № 1232063-7), который принят в первом чтении 26 октября 2021 г. В ст. 16 этого законопроекта появляется новое определение
«мониторинг земель сельхозназначения», который теперь «представляет собой государственный информационный ресурс, содержащий свод достоверных систематизированных сведений о состоянии земель сельскохозяйственного назначения, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании, о земельных участках и расположенных на них зданиях и сооружениях, о состоянии плодородия и иных сведений о землях сельскохозяйственного назначения» [3], который предполагается отнести к
полномочиям Министерства сельского хозяйства России. К полномочиям Минсельхоза России отнесут также создание и ведение их реестра. Порядок ведения Государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения, состав сведений, содержащихся в нем, а также порядок их предоставления будет устанавливать Правительство Российской Федерации. Доступ к информации реестра предлагается сделать бесплатным, вводится также новое понятие «Паспорт земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения» [3].
Рис. 4. Площади вовлеченных сельскохозяйственных угодий по федеральным округам по состоянию на 1 января 2020 г., тыс. га [2, с. 61]
Современное состояние вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель показывает, что органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия в той мере, которой они располагают, касаясь вопроса о финансировании и техническом оснащении регионов, производства необходимых работ. Значение пашни для агропромышленного комплекса поистине велико, так как пашня является главным объектом для производства продуктов питания. Величина неиспользуемой пашни в 19,13 млн га говорит о том, что проблема вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот существует и не исчезнет без надлежащего внимания со стороны граждан и государства.
Специалистам в различных сферах знаний требуется единый системный подход, чтобы пересечь данное препятствие, поэтому будем надеяться, что принятый Государственной Думой Российской Федерации 26 октября 2021 г. в первом чтении законопроект № 1232063-7 позволит в случае его оперативной доработки, принятия и вступления в силу с 1 марта 2022 г., «устра-
нить недостатки действующего законодательства в части своевременного выявления изменения состояния земель сельскохозяйственного назначения, оценки этих изменений, информационного обеспечения государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения, а также обеспечения правообладателей земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, органов государственной власти и органов местного самоуправления актуальной информацией о состоянии земель» [3].
Однако получение таких серьезных полномочий в сфере управления земельными ресурсами Министерством сельского хозяйства России с принятием вышеуказанного законопроекта усилит и так повторно развивающиеся в нашей стране тенденции к дублированию полномочий в сфере управления земельными ресурсами и иной недвижимостью в России.
С учетом того, что «Росреестр в результате его прямого переподчинения Правительству Российской Федерации в 2020 году значительно рас-
ширил свои полномочия», а «федеральные службы наделяются такими полномочиями редко даже в случае прямого подчинения Правительству Российской Федерации» [4], не лишним было бы вновь задуматься над созданием в Российской Федерации единого органа управления земельными ресурсами и иной недвижимостью со статусом Министерства, как это было предложено научным сообществом Государственного университета по землеустройству руководителю Роснед-вижимости еще в 2004 г. [1], и «такое перераспределение полномочий — логичное следствие выстраивания вертикали управления оборотом» всех земель независимо от их целевого назначения, которая «позволит существенно повысить эффективность их использования» [4].
Список источников
1. Варламов АА., Гальченко СА., Подболото-ва Л.П. Дублирование функций по управлению земельными ресурсами в Российской Федерации (в отношении органов государственной исполнительной власти) и разработка оптимальной структуры органа по управлению земельными ресурсами и иной недвижимостью (уровни России, субъекта России, местного самоуправления) / / Тезисы доклада руководителю Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. М.: ГУЗ, 2004.
2. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2019 году. М.: ФГБНУ «Ро-синформагротех», 2021.
3. О проекте федерального закона № 1232063-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»: постановление ГД ФС РФ от 26 октября
2021 г. № 79-8 ГД (текст по состоянию на 26 октября 2021 г.) // URL: http://pravo.gov.ru
4. Подболотова Л.П. Изменение полномочий Росреестра в 2020 году с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 07.09.2020 № 1369// Цифровизация землепользования и кадастров: тенденции и перспективы. Материалы междунар. науч.-практ. конф. 25 сентября 2020 г. М., 2020. С. 332—339.
References
1. Varlamov AA., Galchenko SA., Podbolotova L.P. Duplication of functions for land management in the Russian Federation (in relation to state executive authorities) and development of an optimal structure for the management of land resources and other real estate (levels of Russia, a constituent entity of Russia, local government) / / Abstracts of the report to the head of the Federal Agency for Real Estate Cadastre. M.: GUZ, 2004.
2. Report on the state and use of agricultural land in the Russian Federation in 2019. M.: FGBNU "Rosinformagrotech", 2021.
3. On the draft federal law No. 1232063-7 "On Amendments to the Federal Law "On State Regulation of Ensuring the Fertility of Agricultural Lands": Resolution of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation No. 79-8 GD dated October 26, 2021 (text as of October 26 2021) // URL: http://pravo.gov.ru
4. Podbolotova L.P. Changing the powers of Rosreestr in 2020, taking into account the Decree of the Government of the Russian Federation dated 09/07/2020 No. 1369 // Digitalization of land use and cadastres: trends and prospects. Materials of the international. scientific-practical conf. September 25, 2020 M., 2020. P. 332—339.
Информация об авторах
Е.В. Орешкина — старший преподаватель кафедры дистанционного зондирования и цифровой картографии; Л.П. Подболотова — кандидат экономических наук, доцент кафедры землеустройства и кадастров; А.Л. Шепелев — магистрант факультета городского кадастра.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Information about the authors E.V. Oreshkina — senior lecturer of the department of remote sensing and digital cartography; L.P. Podbolotova — candidate of economic sciences, associate professor of the department of land management and cadastres;
A.L. Shepelev — master of city cadastre's faculty.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 09.12.2021; одобрена после рецензирования 14.01.2022; принята к публикации 14.02.2022.
The article was submitted 09.12.2021 ; approved after reviewing 14.01.2022; accepted for publication 14.02.2022.
