CC BY
18В.М. Полтерович
заведующий лабораторией математической экономики Центрального экономико-математического института РАН, доктор экономических наук, профессор, академик РАН, член Европейской академии
Современное состояние теории экономических реформ*
УДК 338.1
8. СТРАТЕГИИ РЕФОРМ
В частном случае оптимальной может оказаться очень короткая и «быстрая» последовательность — «шоковая терапия». Однако этот вывод должен быть результатом анализа, а не исходным постулатом.
Ре
^^ еформатор должен построить и исследовать различные варианты институциональных траекторий, обеспечивающих необходимую институциональную трансформацию.
Шоковая терапия
Для догоняющих стран типичны попытки реализации «вырожденного» варианта институциональной траектории — «шоковой терапии», радикального единовременного изменения системы институтов. Обычно речь идет о непосредственном заимствовании институтов из более развитой системы путем принятия соответствующих законов. Эту стратегию мы фактически уже обсуждали выше.
В пользу шоковой терапии выдвинут ряд теоретических аргументов. Во-первых, если необходимость изменений ясна, их надо осуществлять как можно быстрее, ибо промедление связано с издержками. Во-вторых, постепенное изменение не всегда в принципе реализуемо. Например, при проведении приватизации следует учитывать, что эффективность предприятия зависит от эффективности его поставщиков и потребителей и наличия рыночной инфраструктуры. Поэтому слишком маленький частный сектор не привлечет инвесторов. Это значит, что приватизация возможна лишь в том случае, если масса приватизируемых предприятий превысит некоторый порог В-третьих, процесс реформирования должен быть комплексным, ибо частичные реформы могут оказаться неэффективными. Наконец, в-четвертых, при быстром реформировании противники реформ не успевают консолидироваться и, тем самым, лишаются возможности воспрепятствовать реформам [1, р. 203-234], в то время как при градуалистском подходе возникает опасность формирования ловушки частичных реформ [2]. Дж. Хеллман подчеркивает, что продолжению реформ противостоят не только проигравшие, но и те, кто в результате частичной реформы заняли позиции, позволяющие им присваивать высвободившуюся ренту. Победителям начального этапа невыгодно продолжение реформ, коль скоро оно ведет к уменьшению или даже полному исчезновению ренты. Проводя необходимые реформы во всей их полноте, мы предотвращаем возникновение ловушки частичных преобразований.
Эти, на первый взгляд, убедительные аргументы в большинстве возникающих в реальной действительности ситуаций оказываются несостоятельными**. Во-первых, при шоковом характере реформ (мгновенной замене одних правил принципиально другими) нередко возникает длительный переходный процесс. Если параметры системы далеки от равновесных, то их сходимость к равновесному состоянию отнюдь не гарантирована. Если даже она имеет место, то в условиях множественности равновесий траектория движения может оказаться неэффективной.
Во-вторых, необходимость порога зависит от стратегии реформ; решающее значение имеет выбор исходного институционального пространства. Так, в приведенном выше примере с приватизацией порог необходим,
* Продолжение (начало см. в № 3 за 2008 г).
** Ряд известных экономистов полагают, что шоковая терапия была необходима, по крайней мере для России [1, 3-5]. Критика шоковой терапии содержится во многих работах как отечественных, так и западных экономистов (см., в частности, [6-8], многочисленные статьи и монографии Л. И. Абалкина, Д. С. Львова, С. Ю. Глазьева; см. также работы Дж. Стиглица (J. Stiglitz), Д. Родрика (D. Rodrik), Ж. Ролана (G. Roland)).
если точка на институциональной траектории характеризуется количеством или долей приватизированных предприятий. Однако разгосударствление можно осуществить иначе, используя промежуточные формы организации предприятий, например, постепенно уменьшая долю государства в акционерном капитале. В новом институциональном пространстве непрерывные траектории могут оказаться допустимыми.
В-третьих, при быстрых и комплексных изменениях экономические агенты не имеют достаточных возможностей для адаптации, а реформаторы — для коррекции ошибок, что ведет к росту издержек дезорганизации. Кроме того, неравновесный переходный процесс стимулирует перераспределительную активность.
Наконец, в-четвертых, группы населения, проигрывающие в результате реформ, нередко имеют возможность замедлить или даже блокировать их реализацию, несмотря на принятие парламентом новых законов, а стремление реформаторов любой ценой обеспечить необратимость реформ ведет к усугублению ошибок.
Успешные примеры масштабного применения шоковой терапии достаточно редки. В качестве одного из них приводят реформы во Вьетнаме. Однако, хотя некоторые реформенные мероприятия, реализованные в этой стране, носили шоковый характер (например, резкое снижение государственных субсидий в 1989 г.), в целом большинство экспертов оценивает вьетнамскую стратегию реформ как градуалистскую [9, р. 1-5].
Выращивание институтов
Стратегия выращивания институтов* является в определенном смысле противоположностью шоковой терапии. Под выращиванием понимается поддержка естественной эволюции существующего института. Начальный институт может быть трансплантирован или сконструирован, а может и возникнуть в процессе развития отечественной институциональной среды. Недостатком стратегии выращивания является низкая скорость преобразований. Ее преимущество — широкие возможности для адаптации и коррекции в процессе естественного развития института. Нередко он сам воздействует на внешнюю для него институциональную и культурную среду, способствуя ее модернизации.
В качестве примера укажем на такой промежуточный институт, способствующий формированию частного сектора, как аренда с правом последующего выкупа, существовавший в России в 1990-1992 гг., но не получивший массового распространения. Его внедрение представляется весьма логичным в условиях недостатка опытных предпринимателей, обладающих финансовыми средствами для приобретения мелких и средних предприятий. Чтобы выкупить предприятие, арендатор должен накопить соответствующую сумму за счет прибыли. Таким образом аренда с правом выкупа не только решает задачу приватизации, но и создает эффективного собственника, имеющего
* Идея выращивания институтов обсуждается в работе [10, р. 24-43]. Сам Стиглитц не употребляет этот термин, но цитирует японского экономиста А. Морита (А. Мог^а), который сравнивает рациональный подход к заимствованию социальных инноваций с японской техникой подготовки деревьев к пересадке, nemawashi. Термин «выращивание» используется также в работе [11, с. 5-27] в значении, близком к предложенному в работе [12, с. 24-50].
необходимые знания в соответствующей отрасли. Отсутствие таковых в России в период чековой приватизации 1993-1994 гг. послужило одной из причин драматического спада производства.
В соответствии со стратегией выращивания следует там, где это возможно, сохранять старые институты до тех пор, пока не будет отлажена работа новых («метод дополнения»). Несмотря на очевидность этого тезиса, он постоянно нарушается. Типичной является ситуация, когда закон одновременно вводит новый институт и отменяет старый. Деятельность второго мгновенно перестает быть легитимной, в то время как для создания первого требуется более или менее длительный срок. Возникает институциональный вакуум, что ведет к потерям.
Сосуществование старых и новых институтов является предпосылкой институциональной конкуренции. При этом облегчается адаптация экономических агентов, которые получают возможность выбора, формируя спрос и на старый, и на новый институт. В процессе конкуренции либо выявляется преимущество институциональной инновации, либо обнаруживается необходимость отказа от ее внедрения. В последнем случае наличие старого института существенно сокращает потери от неудачной инновации. Не следует также сбрасывать со счетов возможность внедрения нескольких конкурирующих вариантов института и сознательного формирования «рынка институтов» [13, с. 25-38].
В процессе формирования правил чековой приватизации в России трудовые коллективы добились права выбрать второй вариант приватизации, согласно которому контрольный пакет акций оказывался в руках инсайдеров. Правительство согласилось, рассчитывая на процесс выращивания: оно полагало, что после акционирования предприятий большая часть акций будет продана внешним инвесторам. Процесс вытеснения инсайдеров действительно происходит, но весьма медленно и все еще далек от завершения.
Последний пример, видимо, не является исключительным. Для выращивания требуется много времени. По мере развития этого процесса велика вероятность возникновения лобби, заинтересованного в его остановке. Поэтому стратегия выращивания в чистом виде редко бывает перспективной. Больше шансов на успех у стратегии, предусматривающей управление выращиванием путем постепенного изменения экзогенных параметров института.
Стратегия промежуточных институтов
Управляемое выращивание — частный случай стратегии промежуточных институтов, которая может включать конструирование, трансплантацию и институциональный эксперимент. Комбинирование всех четырех элементов позволяет построить цепочки институтов, ведущих к намеченной цели. Стратегия промежуточных институтов — наиболее сложная и гибкая, использующая все разнообразие инструментов. В общем случае стратегия реформы задается набором управлений, обеспечивающих на каждом шаге подходящую институциональную трансформацию в зависимости от текущих условий и достигнутых результатов. Ориентирами для формирования таких стратегий являются траектории, вдоль которых шло развитие в других странах. Учет их опыта существенно снижает риск неудачи, но не исключает ее полностью. В то же время, и это следует особо подчеркнуть, те
немногие страны, которым за последние шестьдесят лет удалось из развивающихся стать развитыми, не ограничивались заимствованиями. Они в значительной мере опирались на институциональные инновации, адекватные собственной культуре и историческому опыту.
Движение вдоль институциональной траектории определяется не только внешними факторами, но и внутренней логикой саморазвития: каждый институт воздействует на массовую культуру и человеческий капитал, создавая условия для внедрения более передовых форм. Назначение промежуточных институтов может состоять не в том, чтобы служить «ростками» более современных форм, а в том, чтобы, ослабив институциональные или культурные ограничения, способствовать внедрению эффективных институтов. Иногда промежуточные институты выполняют обе функции. Иллюстрацией этого тезиса служит упоминавшийся выше институт аренды с правом последующего выкупа, не только являющийся механизмом приватизации, но и способствующий формированию эффективных собственников и позитивного отношения к частной собственности в обществе.
На первый взгляд, проводя реформу, следует искать институциональные траектории, которые приближали бы нас к поставленной цели монотонно по всем наиболее значимым индикаторам. Однако на практике успешные траектории отнюдь не всегда обладают таким свойством, и вполне вероятно, что для оптимальных траекторий оно не имеет места. Приводимый ниже, в разделе 10, анализ реформ в Китае подтверждает этот тезис.
В работе [14, с. 243-323] приведен яркий пример превосходства стратегии промежуточных институтов над шоковой терапией. В 1992 г. банки Венгрии и Польши испытывали трудности из-за большого количества просроченных кредитов, выданных неплатежеспособным предприятиям. Венгры приняли очень жесткий закон о банкротстве. Сразу же после этого суды (не имевшие опыта принятия подобных решений) оказались переполнены делами о банкротстве, разразился банковский кризис. Правительство было вынуждены субсидировать банки, но население уже не доверяло им.
Польское же правительство начало реформу с предоставления субсидий банкам. При этом им вменялось в обязанность в течение года провести переговоры и заключить соглашения о реструктуризации с предприятиями-должниками. В течение этого времени закон о банкротстве на них не распространялся. Результатом явился стабильный рост кредитов реальному сектору.
9. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТРАЕКТОРИИ
Подводя итог проведенному выше анализу, введем понятие перспективной траектории [15, с. 3-18; 16, с. 3-16]. Напомним, что мы рассматриваем траектории, которые соединяют в институциональном пространстве действующие институты с желаемыми, более эффективными в долгосрочном периоде. Назовем такую траекторию перспективной, если она согласована с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями и предусматривает встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек.
В приведенном ниже перечне содержатся, на наш взгляд, важнейшие требования к перспективной траектории (более подробное обсуждение см. в монографии [17]). Перспективная траектория должна:
• (1) учитывать масштаб отклонений параметров исходной институциональной системы от целевой;
• (2-3) согласовываться с ресурсными и технологическими ограничениями;
• (4) принимать во внимание особенности гражданской культуры и уровень развития человеческого капитала;
• (5) учитывать возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них;
• (6) учитывать статическую и динамическую комп-лементарность институтов, предусматривая рациональную последовательность институциональных изменений;
• (7) обеспечивать ослабление ресурсных, технологических и институциональных ограничений вдоль траектории;
• (8) предусматривать эффективные меры по сдерживанию перераспределительной деятельности;
• (9) формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории;
• (10) предусматривать на каждом шаге, по крайней мере, частичную компенсацию потерь основным группам экономических агентов, которые могли бы проиграть вследствие институциональных изменений, осуществляемых государством;
• (11) сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста. Требование (1) решающим образом связано с выбором институционального пространства и общей стратегии реформ. Условия (2)-(6) содержат указания на основные ограничения, а в пунктах (7)-(11) уточняются механизмы, предназначенные для стимулирования движения вдоль запланированной траектории и предотвращения дисфункций и ловушек. Очевидно, что условия (7)-(11) взаимозависимы. Так, стимулирование роста способствует ослаблению ограничений, сдерживанию перераспределительной деятельности и формированию благоприятных ожиданий, а также расширяет возможности компенсации потерь. Компенсация потерь, в свою очередь, является важнейшей предпосылкой для выполнения требований (7)-(9) и т. п. В то же время для выполнения каждого из перечисленных условий недостаточно выполнения остальных. Поэтому следует использовать специальные методы и инструменты.
Требования сформулированы на качественном уровне и допускают различные толкования. Поэтому, строго говоря, ни одно из одиннадцати требований нельзя считать необходимым для успеха реформ, а выполнение всего перечня не гарантирует достижения цели. Смысл приведенного списка состоит в указании на те проблемы, которые должны прорабатываться при проведении реформ. Мы полагаем, что перспективные траектории с большой вероятностью являются Паре-то-улучшающими и ведут к достижению намеченных результатов. В то же время неполный учет указанных требований к институциональным траекториям, скорей всего, приведет к высоким издержкам реформ, возникновению дисфункций трансплантируемых или конструируемых институтов и попаданию в институциональные ловушки.
Анализ китайского опыта позволяет сделать вывод о том, что успех КНР тесно связан с реализацией нетривиальных перспективных траекторий.
10. ОПЫТ КИТАЯ
Нередко утверждают, что основные причины различий в результатах реформ в России и в Китае состоят в меньшей жесткости ресурсных, культурных, институциональных или политических ограничений в КНР. Ряд авторов делают акцент на особенностях конфуцианской культуры. Однако сопоставление каждого из этих типов ограничений [там же] приводит к заключению, что преимущество Китая отнюдь не очевидно. В частности, конфуцианство не предотвратило две масштабные — и неудачные — попытки шоковой терапии: «большой скачок» и «культурную революцию». Гораздо более вероятно, что дело в различных стратегиях реформ. Детальное обоснование этого тезиса дано в работах [15, 16]. Ниже мы ограничимся лишь краткими замечаниями, основная цель которых — проиллюстрировать идею промежуточных институтов, систематически использовавшуюся реформаторами китайской экономики.
1) Либерализация цен
Рассмотрим вопрос о либерализации цен в экономике, где в течение многих лет они назначались централизованно. При этом совокупный вальрасовский спрос существенно превосходит вальрасовское предложение, большинство товаров дефицитны, но некоторые производятся в избытке, так что и потребительские блага, и производственные ресурсы распределяются посредством сложной системы рационирования, включающей, впрочем, отдельные элементы рынка. Именно такой была ситуация в Китае, России и других странах бывшего социалистического лагеря в начале широкомасштабных реформ.
На первый взгляд, целесообразнее всего одномоментно объявить все цены свободными. В пользу такого подхода имеется вроде бы бесспорный аргумент: полное освобождение цен должно привести к быстрым изменениям их уровня и пропорций и установлению конкурентного равновесия, которое, как известно из теории, обладает целым рядом желательных свойств, в частности обеспечивает Па-рето-оптимальное распределение ресурсов между экономическими агентами.
На самом деле этот аргумент базируется скорее на поверхностной «рыночной» идеологии, чем на экономической теории. К концу 1990-х гг. специалистам уже было хорошо известно, что сходимость к равновесию системы, находящейся вдали от равновесного состояния, отнюдь не гарантирована. Кроме того, при неравновесной структуре производственных фондов установление равновесия возможно лишь в результате длительного переходного процесса. Экономические агенты не имеют опыта адаптации к меняющимся ценам, а рыночная инфраструктура (система посредников, рынок кредитов и т. п.) отсутствует. Значит, неизбежен длительный период времени, когда старая система рационирования уже не работает, а новая — рыночная — еще не создана. Превышение денежной массы над товарной и высокая степень неопределенности должны способствовать раскручиванию инфляционной спирали. При шоковом подходе все это делает практически неизбежным спад производства — тем больший, чем глубже начальные искажения в экономике. Между прочим, следовало бы учесть и отсутствие опыта подобных преобразований и, следовательно, возможность непредвиденных реакций бывших плановых экономик на стандартные макроэкономические воздействия.
Именно по такому сценарию развивалась ситуация в странах Восточной Европы и бывших республиках СССР, использовавших метод шоковой либерализации. Во всех этих странах переход к рынку сопровождался огромными потерями. Спад был относительно меньше там, где цены были сравнительно близки к равновесным (например, в Чехии и Венгрии), и там, где существовали элементы рыночной инфраструктуры (например, в Польше). В России быстрое изменение ценовых пропорций происходило, по крайней мере, в течение двух лет, а очень высокая инфляция, сопровождавшаяся кризисом неплатежей и ростом бартера, продолжалась вплоть до кризиса 1998 г
Либерализация могла быть осуществлена несколькими другими способами, каждому из которых соответствует свое пространство институциональных траекторий [там же]. Метод, успешно реализованный в Китае, основан на сочетании плановой и рыночной систем производства, одновременном использовании фиксированных и гибких цен. Каждому предприятию даются плановые задания и выделяются ресурсы для их выполнения. Произведенная в рамках плана продукция оплачивается по ценам, назначаемым централизованно. Все, что произведено сверх плана, поставляется на рынок по гибким ценам. Централизованные цены постепенно повышаются, оставаясь, однако, ниже рыночных, поэтому предприятия стремятся расширять рыночные продажи. Плановые задания выбираются не напряженными, так чтобы оставить предприятиям возможность сверхпланового производства. Более того, по мере роста производственных мощностей эти задания увеличиваются достаточно медленно или даже уменьшаются, так что со временем доля планового выпуска становится незначительной, и плановые задания могут быть отменены без каких-либо отрицательных последствий для системы. Этот процесс получил название «дуальной либерализации» (dual track liberalization, см. [18, р. 19-40]). В наших терминах речь идет об институциональной траектории, каждая точка которой соответствует промежуточному институту — смешанной системе производства и поставок с определенной долей продаж на свободном рынке. При движении вдоль траектории эта доля уменьшается, а плановые и рыночные цены сближаются, так что получающаяся непрерывная «институциональная кривая» обеспечивает переход от плановой системы к полностью рыночной. Очевидно, в данном случае управление, обеспечивающее плавный переход, осуществляется посредством плановых заданий, цен и налогов (субсидий); их всевозможные наборы как раз и образуют параметризованное институциональное пространство.
Описанная смешанная система обладает очевидным недостатком: она стимулирует предприятия покупать как можно больше ресурсов по низким плановым ценам с тем, чтобы производить из них продукцию для продажи на свободном рынке. Как бы ни ужесточать контроль, полностью предотвратить такое поведение вряд ли возможно. Этот недостаток дуальной либерализации с лихвой компенсировался ее достоинствами. И ценовые, и материальные пропорции менялись постепенно. Предприятия и потребители получили возможность адаптироваться к условиям рынка, перестроить производственные мощности. По мере расширения рыночных продаж формировалась инфраструктура рынка. Переходный процесс продолжался пятнадцать лет, с 1978 г. по 1993 г., когда план был отменен вовсе [19, 20]. При этом Китай избежал производственного спада, быстрой инфляции, доминирования бартера и кризиса неплатежей.
Китайские реформаторы неукоснительно следовали | принципу компенсации проигравшим. В частности, § при либерализации цен каждое повышение плановых 8 цен сопровождалось субсидированием потребителей 3 или налоговой скидкой для предприятий [18, р. 21]. § Другой пример. В результате либерализации рынка ш труда предприятия получили возможность регули-¡зъ ровать численность своих работников, и часть из ш них была уволена (в 1976 г. — 10 млн человек). Они I были разделены на две группы. Первой сохранили § часть зарплаты, квартиры, медицинское обеспечение ^ и другие блага, обеспечивавшиеся предприятиями.
А Второй группе уволенных предложили специальные государственные программы, чтобы помочь найти новую работу [21, р. 20-143].
В работах [21; 22, с. 871-885] было дано теоретическое обоснование китайского варианта либерализации цен.
Следует отметить, что в докладе Н. И. Рыжкова на Втором съезде народных депутатов СССР в 1989 г. был предложен проект децентрализации (основанный на введении плана-заказа), очень близкий к китайскому. К сожалению, этот проект не был реализован.
2) Либерализация внешней торговли В России либерализация внешней торговли была осуществлена в 1992 г. одновременно с освобождением внутренних цен, задолго до того как они приблизились к своим равновесным значениям. Шоковая трансплантация стандарта, характерного для развитых экономик, привела к двум основным последствиям.
Во-первых, продажа ряда сырьевых ресурсов — нефти, топлива, цветных металлов — в условиях фантастической разницы мировых и внутренних цен, сравнительно низких экспортных тарифов и слабого таможенного контроля стала необыкновенно прибыльной, обеспечивая доходность в десятки и сотни тысяч процентов. При такой доходности вложения в развитие производства потеряли всякий смысл, целью стало получение доступа к внешнеторговым операциям. Это способствовало росту коррупции и преступности, росту неравенства, повышению внутренних цен и спаду производства.
Во-вторых, в Россию устремился поток относительно дешевых потребительских товаров из Польши, Турции, Китая, Западной Европы, заполнив пустые до того полки магазинов и в то же время совершенно обрушив российскую легкую промышленность (в 1998 г. объем производства составил менее 10% дореформенного уровня). Этот поток поддерживался политикой укрепления рубля, проводившейся ЦБ России вплоть до 1998 г.
Китай, решая аналогичную задачу трансплантации, выстроил траекторию, основанную на идее специальных экономических зон (СЭЗ) как промежуточного института. В 1979 г. статус СЭЗ был предоставлен двум провинциям, а в течение последующих почти 15 лет режим свободной торговли был постепенно введен на всей территории Китая. Все это время в соответствии с идеей дуальной либерализации сохранялись два обменных курса — плановый и рыночный. Лишь к концу 1993 г. плановый курс был отменен, и только в 1996 г. была объявлена конвертируемость юаня по текущим операциям. Предприятиям, пострадавшим от либерализации курса, государство компенсировало потери [18, р. 22]. В результате Китай сумел либерализовать внешнеторговую деятельность, не провоцируя всплеск теневой активности.
3) Реформа собственности
В России, где частная собственность практически отсутствовала в течение многих десятилетий, массовая чековая приватизация была осуществлена за полтора года, с 1993 г по июнь 1994 г Рыночная инфраструктура отсутствовала: не было ни эффективных собственников, ни менеджеров, способных оперировать в рыночной обстановке. Высокая инфляция, производственный спад, низкие пенсии и пособия по безработице заставили трудовые коллективы отчаянно сражаться за сохранение контроля над своими предприятиями. И в 80% случаев им это удалось. В результате институционального конфликта между трансплантированными формальными нормами и фактическим содержанием корпоративного управления возникла неэффективная форма собственности — открытое акционерное общество, управляемое работниками. Как отмечалось выше, в России продуктивность приватизированных предприятий находится на уровне государственных [23, 24].
Перед Китаем стояла та же задача, что и перед Россией: движение к частной собственности в условиях патерналистских ожиданий, отсутствия правовой культуры и судебной системы, готовой защищать эту собственность и регулировать отношения между предпринимателями и работниками, при недостатке эффективных собственников и менеджеров, при отсутствии развитой кредитной системы и посреднических структур. В Китае, как и в России, коллективная собственность стала промежуточным институтом в процессе перехода от государственной к частной собственности, причем в обоих случаях такой тип институциональной траектории не был запланирован реформаторами. Однако китайские управленцы, в отличие от российских, обнаружив неожиданный подъем коллективных предприятий, не стали чинить им препятствия, а напротив, поддержали их развитие, несмотря на то что сложившиеся в них принципы «корпоративного управления» решительно противоречили западным нормам.
Конечно, китайский вариант коллективного предприятия существенно отличался от российского. Он опирался на сохранившиеся в Китае общинные связи, поскольку в стране не завершились процессы индустриализации и урбанизации. Мотором экономического роста в 1970-1980-х гг. стали городские и сельские муниципальные предприятия (township and village enterprises).
Формально они были собственностью небольших городов и сел. Фактически значительная (не всегда четко определенная) доля этих предприятий принадлежала муниципальным администрациям и назначавшим менеджеров. Региональные и партийные функционеры, обогащаясь за счет муниципальных предприятий, обеспечивали им административную поддержку в условиях размытости законов и изменчивости правил, равно как и защиту от посягательств криминальных структур и федеральных органов. Распределение прибыли не оговаривалось заранее, а осуществлялось после ее получения. В работе [25, p. 21-145] показано, что при нечетких правах собственности такой подход является рациональным. Муниципальные предприятия имели более жесткие бюджетные ограничения, чем государственные, и обладали большей свободой в выборе цен, формы и уровней оплаты труда, номенклатуры товаров [18].
В таблице отображается изменение роли разных типов собственности в процессе китайских реформ в 1970-1999 гг. На протяжении 30 лет роль государ-
ственной собственности постепенно снижалась. В течение первых двадцати лет это происходило за счет быстрого роста такого промежуточного института, как муниципальные предприятия, выполнивших две основные задачи. Во-первых, они инициировали быстрый рост экономики, а во-вторых, способствовали изменению массовой культуры. Лишь после этого, в 1990-е гг., начался опережающий рост доли частных предприятий в промышленном производстве. Частично это происходило за счет преобразования коллективных предприятий. В условиях более развитого рынка на первый план вышли их недостатки (необходимость делиться с администрацией, недостаточные стимулы для менеджеров). Однако крупные корпорации из них, конечно, возникнуть не могли. В результате выращивания китайского института муниципальных предприятий появился класс предпринимателей, изменилось отношение к негосударственной собственности, начала развиваться рыночная инфраструктура. Все это подготовило почву для трансплантации современной корпоративной формы частного предприятия.
Этот пример построения промежуточной институциональной среды отличается от раннее рассмотренных. Муниципальные предприятия были не столько «материалом», сколько «катализатором» перехода к частной собственности. В этом отношении их роль близка к роли стройсберкасс в проекте создания массовой ипотеки [26].
К концу тридцатилетия частные предприятия производили лишь 18% всей промышленной продукции. Процесс перехода к экономике частной собственности продолжается до сих пор. Еще раз подчеркнем: низкие темпы институциональных преобразований не помешали Китаю наращивать производство с фантастической скоростью (в 1980-2001 гг. — свыше 10% в год).
В заключение раздела упомянем еще одну проблему, до сих пор не решенную во многих переходных экономиках. Речь идет о частной собственности на землю. Китай начал преобразования с сельскохозяйственной реформы. Коммуны были распущены, а земля была отдана в аренду крестьянам на 15 лет, причем право аренды разрешалось перепродавать [18]. Таким образом, и в этом случае была введен промежуточный институт — форма собственности, позволившая создать достаточные стимулы к производству и одновременно сохранить контроль за использованием земли, тем самым ограничив спекуляцию земельными участками.
4) Административная реформа
Здравый смысл подсказывает, что административная реформа должна быть проведена в самом начале широкомасштабных преобразований, для успеха которых абсолютно необходимы квалифицированные и хорошо мотивированные чиновники. Именно так поступили китайские реформаторы. При этом они позаботились
Доля промышленного производства
о том, чтобы предотвратить появление влиятельных § противников реформ. Массовая и относительно без- 1 болезненная смена управленцев в Китае в результате § административной реформы 1983 г. оказалась воз- 8 можной благодаря впечатляющему перечню льгот, 3 предоставленных отставникам. Им сохранили доступ к ^ правительственной информации, служебные машины ш и квартиры. Они получили право на ежегодную «три- ¡^ надцатую зарплату». Многие из них стали советниками ш новых назначенцев [27, р. 393-403]. При этом была □= сохранена система отбора чиновников. Изменились § лишь использовавшиеся в ней критерии. ^
В России события развивались по совершенно < иному сценарию. Старый аппарат управления был полностью разрушен. С прежними управленцами пришлось «расплачиваться» собственностью [1]. Многие из них оказались в явной или неявной оппозиции новому режиму. На смену им пришли люди, часто не имевшие опыта управления, подбиравшиеся по принципу преданности начальству и приверженности «рыночной идеологии». Отсутствовал достаточно продуманный план административной реформы, а также критерии и механизмы профессионального отбора. Культурные нормы, ограничивающие проникновение рыночных отношений в сферу государственного управления (например, понятие конфликта интересов), прививались крайне медленно. Размер жалованья чиновников, особенно среднего и нижнего звеньев, сильно отставал от зарплаты менеджеров в частном секторе. Это неизбежно вело к всевозможным злоупотреблениям, расцвету коррупции.
План административных преобразований, начавшихся в 2004 г., содержал все ту же ошибку — реформаторы пытались копировать западные механизмы. Центральная идея состояла в отделении функций формирования экономической политики от оказания административных услуг физическим и юридическим лицам, а также от контрольных функций. С этой целью предполагалось создание агентств — саморегулирующихся организаций. Непонятно, как можно было рассчитывать на реализацию этого плана в стране, где отсутствовал даже закон о саморегулирующихся организациях. Запоздалая попытка административных преобразований столкнулась с жестким сопротивлением министерств. Возможно, поэтому в плане реформы не были предусмотрены меры по усовершенствованию системы отбора чиновников и повышению требований к качеству их работы. Не был продуман и переходный процесс. В результате основным результатом реформы стало повышение зарплаты служащим министерств и ведомств.
5) Реформа системы льгот
Недавняя реформа системы льгот в России (см., например [28]) потерпела неудачу, поскольку не учитывала требования компенсации потерь и формирования благоприятных ожиданий, а также культурные ограничения.
в Китае по видам собственности, %
Год Тип собственности
Государственная Коллективная Частная
1970 88 12 —
1980 75 24 —
1990 55 36 5
1996 36 39 15
1999 28 35 18
Источник: [20].
Реформаторы преследовали две основные цели: изменить систему финансирования общественного транспорта и здравоохранения и уменьшить нагрузку на бюджет. Формально объем «монетизированных льгот» был выше фактических. Однако финансирование значительной их части должны были осуществлять регионы, не имевшие необходимых средств. Кроме того, льготники вовсе не были уверены в том, что размер денежных выплат будет своевременно индексироваться в соответствии с инфляцией. Население стало запасаться льготными лекарствами впрок. Наконец, льготы, особенно транспортные, рассматривались многими пожилыми людьми как символ признания их заслуг государством. В результате монетизации этот «демонстрационный эффект» льгот исчез. Под давлением возмущенного населения многие регионы сохранили натуральные льготы, а центральное правительство было вынуждено пойти на дополнительные расходы.
Следует отметить, что сама идея тотальной монетизации льгот весьма сомнительна и противоречит опыту других стран. Преимущество натуральных льгот состоит в том, что они ограничивают выбор и правительств, и льготников, не позволяя первым снижать уровень субсидирования за счет несвоевременной индексации, а вторым — тратить соответствующие субсидии на альтернативные (не всегда рациональные) цели.
В Китае практически на протяжении всего периода существования дуальной системы цен городскому населению выдавались карточки на приобретение продовольственных товаров в государственных магазинах. Отмена карточек происходила постепенно в течение нескольких лет, причем на каждом шаге государство компенсировало населению разницу в ценах [29, р. 297-333]. Другие, многочисленные и весьма значимые, субсидии обеспечивались государственными предприятиями [18, 20].
6) Ключ к успеху - перспективные траектории Итак, подведем итоги. Россия и Китай — очень разные страны. Поэтому, сравнивая стратегии реформ, мы обращаем внимание не на конкретные формы их реализации, а на то, в какой мере они следовали общим принципам, сформулированным выше.
Китайские реформаторы двигались от плановой экономики к рыночной, умело комбинируя трансплантацию, конструирование и институциональный эксперимент. Их стратегия опиралась на нестандартные промежуточные институты — дуальную либерализацию и муниципальные предприятия — неэффективные в развитой экономике, но хорошо приспособленные для китайских условий. Используя более стандартный институт — специальную экономическую зону, они, экспериментируя, тщательно подбирали подходящие для Китая правила внешней торговли. Старые институты не разрушались мгновенно, а постепенно вытеснялись новыми. Стандарты корпоративного управления улучшились, однако крупные предприятия до сих пор остаются в государственной собственности. Сохраняется жесткий контроль над рынками капитала (о целесообразности такой политики см. [30, р. 1075-1086]). Градуалистский подход позволил не вкладывать сразу слишком много ресурсов в институциональное строительство, сократить издержки адаптации, избежать институциональных дисфункций. Промежуточные институты не требовали резких изменений технологии или массовой культуры, напротив, они сами способствовали их эволюции в нужном направлении.
Китайские реформаторы тщательно соблюдали требование компенсации потерь, добившись того, что в процессе реформ выигрывали все основные слои населения. Благодаря перечисленным обстоятельствам, жесткому государственному контролю и правильному выбору последовательности реформ (сначала — либерализация цен, потом — либерализация внешней торговли и лишь затем — приватизация) удалось сдержать перераспределительную активность в приемлемых рамках и избежать институциональных ловушек.
Политическая стабильность и неизменность экономического курса, активная и успешная государственная политика стимулирования роста, массовые обсуждения проектов и результатов реформ способствовали формированию благоприятных институциональных ожиданий, хорошего инвестиционного климата, привлечению внешних инвесторов. Таким образом, китайские стратегии реформ, как правило, удовлетворяли всему перечню требований к перспективным траекториям.
11. ПРОЕКТИРОВАНИЕ ТРАНСПЛАНТАЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Еще один пример успешного построения перспективной последовательности институтов изучен в монографии [26]*. Здесь речь идет о формировании ипотечного рынка. В начале реформ Россия и Польша сделали стандартную ошибку — попытались создать массовую ипотеку, заимствуя ее передовые формы — банковскую ипотеку и вторичный рынок закладных. Иную стратегию избрали Чехия, Словакия, а затем и Венгрия: они начали с заимствования одной из наиболее примитивных форм ипотечного института — стройсберкассы (ССК). Последние отличаются тем, что они используют для кредитования только сбережения своих членов и предлагают им жестко связанные планы кредитования и накопления, в то время как государство обеспечивает вкладчикам стройсберкасс премию на стройсбережения. Благодаря этому ССК могут работать при отсутствии развитого кредитного рынка и при умеренной инфляции. Они способны привлечь широкую массу граждан со средними доходами, которые не обязаны иметь кредитные истории. Фактически такая история формируется для каждого вкладчика на этапе накопления (продолжающемся, как правило, 4-5 лет). ССК являются эффективным инструментом отбора надежных заемщиков для банковского сектора. Тщательный контроль за поведением вкладчиков и высокая репутация ССК облегчают их клиентам получение дополнительных кредитов по рыночным ставкам.
Важная роль ССК заключается в их влиянии на массовую экономическую культуру. Стройсберкасса оказывается школой сберегательного и долгового поведения для миллионов людей. Пройдя эту школу, они приобретают не только кредитные истории, но и приучаются к дисциплинированному сбережению. Тем самым ССК подготавливают почву для развития более совершенных форм ипотеки.
* В работе анализируются 125 эпизодов трансплантации ипотечных институтов, имевших место в 63 странах в течение последних 230 лет. Показано, что трансплантация была доминирующей формой возникновения институтов и способствовала ускорению институционального развития. Однако заимствование передовых форм вело к существенному увеличению риска дисфункций.
Кроме того, как показали модельные расчеты, при неэффективном кредитном рынке и низких доходах населения (в частности, в российских условиях — 2004-2006 гг.) ССК обеспечивают максимальную эффективность государственных жилищных субсидий.
История развитых стран показывает, что роль ссуд-но-сберегательных институтов должна снижаться с повышением благосостояния, уменьшением дифференциации доходов, ростом склонности к сбережению, укреплением законности, снижением ссудного процента и банковской маржи. По мере достижения этих целей премии на сбережения теряют смысл для все большей части населения, которая переключается на относительно передовые формы ипотеки. Подобная тенденции наблюдается и в Словакии, где доля ССК в объеме ежегодно выдаваемых кредитов сначала возрастала, а затем стала уменьшаться (с 91% в 1999 г. до 75% в 2002 г.). Естественная эволюция подкрепляется рациональной политикой словацкого правительства, фактически управляющего институциональной траекторией: размер государственной премии на стройсбережения постепенно уменьшается. Аналогичный процесс — постепенное снижение роли стройсберкасс — происходит и в Чехии.
Массовый старт ССК в Чехии, Словакии и Венгрии придал дополнительный импульс развитию не только банковского ипотечного кредитования, но и финансовых систем этих стран в целом. Стройсберкасса оказалась промежуточным институтом, позволившим осуществить эффективную трансплантацию и с меньшими издержками добиться гораздо больших успехов, нежели Россия или Польша.
12. ЗАКЛЮЧЕНИЕ: НА ПУТИ К РУКОВОДСТВУ ДЛЯ РЕФОРМАТОРОВ
Как добиться «экономического чуда»? Это центральная проблема, стоящая перед теорией экономических реформ. Хотя приведенный в статье анализ не дает ее решения, он показывает, насколько важную роль в странах догоняющего развития играет улучшение процедуры реформирования институтов.
Проектирование реформ — тонкая работа, требующая высокого профессионализма, изобретательности и глубоких знаний. Между тем, законы о реформах нередко являются результатом коллективного творчества чиновников, политиков и лоббистов, не умеющих четко сформулировать даже собственные своекорыстные цели. В результате законы стимулируют перераспределительную, а не производственную активность, настоятельно требуют изменений, едва вступив в силу.
В XX в. научно-технические исследования и разработки перестали быть делом изобретателей-одиночек и стали сферой профессиональной деятельности. Совокупность организаций, занимающихся НИР, рассматривается как самостоятельный сектор. Принято считать, что он вносит решающий вклад в экономический рост. Однако сегодня мы знаем, что не менее важным фактором роста является совершенствование институтов. Правила взаимодействия людей и организаций в различных сферах политической, социальной и экономической жизни усложнились и требуют постоянных изменений в соответствии с быстро меняющимися условиями: структурой общества, технологией, уровнем благосостояния. В наше время задачи совершенствования институтов уже нельзя доверять
одним только политикам и решать путем голосования. Недостаточно также иметь два-три экспертных коллектива, занимающихся всеми видами реформ во всех отраслях — от здравоохранения до электроэнергетики. Эти проблемы требуют объединенных усилий тысяч специалистов, включая экспертов по реформам и менеджменту, экономистов, социологов, юристов, политологов, инженеров-практиков и т. п. Необходимо создание сектора институциональных исследований и разработок — сети специализированных организаций, занимающихся изучением, трансплантацией и конструированием институтов, проектированием и мониторингом реформ в различных областях. Теория реформ должна быть включена в учебные программы и стать направлением специализации в экономике, политологии, социологии, юриспруденции, менеджменте. Необходимо ввести стандарты на институциональное проектирование с тем, чтобы добиться высокого качества разрабатываемых институциональных траекторий.
Проекты реформ должны создаваться экспертами в соответствии с жесткими рамками, подобно крупнейшим инвестиционным проектам. Проекты, не соответствующие стандарту, не должны рассматриваться парламентом. Представленные выше результаты позволяют наметить основные разделы, наличие которых следовало бы потребовать от любого проекта реформ*:
• формулировка целей;
• анализ спонтанной эволюции институтов, подлежащих реформированию;
• анализ аналогичных реформ в других (не только передовых) странах и институциональных экспериментов; анализ отечественного опыта;
• разбиение реформы на этапы и представление ее в виде последовательности промежуточных институтов;
• технология проведения реформы, включая создание необходимых вспомогательных институтов, требуемые изменения в законодательстве и анализ политических процессов, связанных с одобрением плана реформы;
• сопоставление интегральных выгод от реформы с интегральными издержками;
• обоснование перспективности планируемой институциональной траектории (проверка выполнения 11 требований);
• методика анализа результатов осуществленных институциональных изменений.
Каждый проект должен быть авторским. Представляется целесообразным объявление конкурса проектов.
Конечно, на первых порах такой стандарт может определить лишь самые общие рамки разработки стратегий. По каждому из разделов необходимы отдельные методические указания, создание которых потребует времени. Однако, только обеспечив качественный процесс реформирования, можно надеяться на быстрый и стабильный экономический рост.
Литература
1. Boycko M., Shleifer A., Vishny R. Privatizing Russia. Cambridge, MA: MIT Press, 1995.
2. Hellman J. S. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. 1998. January. Vol. 50.
* Об институциональном проектировании см. также [31, с. 6-17].
§ 3. Сакс Д. Рыночная экономика и Россия. М.: Экономика, | 1994.
о 4. Гайдар Е. Т. Дни поражений и побед. М.: Вагриус, 1996.
о 5. Ясин Е. Г. Российская экономика. Истоки и панорама го рыночных реформ. М.: ГУ ВШЭ, 2002.
з 6. Богомолов O. Т. (ред.) Реформы глазами американских ш и российских ученых. М.: Российский экономический ш журнал, 1996.
2 7. Некипелов А. Д. Очерки по экономике посткоммунизма. ш М.: ЦИСН Миннауки, 1996.
3 8. Петраков Н. Я. Русская рулетка. М.: Экономика, 1998.
9. Lavigne M. Introduction — Structural Transformation, Opening § Up and Catching Up in Vietnam // Comparative Economic
t Studies. 2000. Vol. XLII, N 4.
<
10. Stiglitz J. Scan globally, reinvent locally: knowledge infrastructure and the localization of knowledge // Diane Stone (ed.) Banking on Knowledge. The Genesis of the Global Development Network, 2000.
11. Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики.
2005. № 5.
12. Полтерович В. М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3.
13. Тамбовцев В. Институциональный рынок как механизм институциональных изменений // Общественные науки и современность. 2001. № 5.
14. Астапович А. З. Развитие банковской системы в странах с развивающейся и переходной экономикой // Р. Анчак и др. (ред.). Сравнительный анализ стабилизационных программ 90-х годов. М.: Гендальф, 2003. Гл. 7.
15. Полтерович В. М. Стратегии институциональных реформ. Перспективные траектории // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42, № 1.
16. Полтерович В. М. Стратегии институциональных реформ. Китай и Россия // Экономика и математические методы.
2006. Т. 42, № 2.
17. Полтерович В. М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007.
18. Cao Y. Z., Fan G., Woo W. T. Chinese Economic Reforms: Past Successes and Future Challenges // W. T. Woo, S. Parker, J. D. Sachs (eds). Economies in Transition. Comparing Asia and Europe. Cambridge, Mass.: The MIT Press, 1997.
19. Qian Y. The Process of China's Market Transition (1978-1998): The Evolutionary, Historical, and comparative Perspectives
// Journal of Institutional and Theoretical Economics symposium on «Big-Bang Transformation of Economic Systems as Challenge to New Institutional Economics». June 9-11. 1999. Wallerfangen/Saar, Germany.
20. McDonnell B. H. Lessons from the Rise and (Possible) Fall of Chinese Township-Village Enterprises // Univ. of Minnesota, Law School, Public Law and Legal Theory Research, Paper Series Research Paper N 03-13. 2004.
21. Lau B. H., Yingyi Qian, Roland G. Reform without Losers: An Interpretation of China's Dual-Track Approach to Transition // Journal of Political Economy. 2000. 108 (1).
22. Полтерович В. М. Оптимальное распределение ресурсов по стабильным и договорным ценам (модель синтеза механизмов) // Экономика и матем. методы. 1986. Т. 22, № 5.
23. Djankov S. Ownership Structure and Enterprise Restructuring in Six Newly Independent States // Comp. Econ. St. XXXXI, 1: 75-95. Spring 1999.
24. Estrin S., Hanousek J., Kosenda E., Svejnar J. Effects of Privatization and Ownership in Transition Economies. 2007 (http://home.cerge-ei.cz/kocenda/papers/JEL-revised_06-04-2007.pdf).
25. Weitzman M., Hu C. Chinese township village enterprises as vague defined cooperatives // Journal of Comparative Economics. 1994. 18 (2).
26. Полтерович В. М., Старков О. Ю. Формирование ипотеки в догоняющих экономиках: проблема трансплантации институтов. М.: Наука, 2007.
27. Li D. Changing Incentives of the Chinese Bureaucracy // AEA Papers and Proceedings. 1998. Vol. 88, N 2.
28. Корчагина И. И., Ниворожкина Л. И., Пишняк А. И., Прокофьева Л. М. Социальные льготы: уязвимость и справедливость, доступность и качество // Л. Н. Овчарова (ред.) Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность / Независимый ин-т социальной политики. М.: ГУ ВШЭ, 2005. Гл. 2. http://www.socpol.ru/publications/ book1.shtml.
29. Qian Y. How Reform Worked in China // D. Rodrik (ed.) In Search of Prosperity: Analytic Narratives on Economic Growth. Princeton University Press, 2003.
30. Stiglitz J. Capital Market Liberalization, Economic Growth, and Instability // World Development. 2000. Vol. 28 (6).
31. Тамбовцев В. Л. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. 1997. № 3.
Актуальная статистика
Международные золотовалютные резервы РФ
Год Резервы, млрд долл. Год Резервы, млрд долл.
1997* 15,324 2004* 76,938
1998* 17,784 2005* 124,541
1999* 12,223 2006* 182,240
2000* 12,456 2007* 303,732
2001* 27,972 1 января 2008 476,400
2002* 36,622 14 марта 2008 502,100
2003* 47,793
* По текущим кросс-курсам Банка России на 1 января каждого года. Источник: Центральный банк РФ Составитель: д-р экон. наук А. И. Добрынин.
Мнение эксперта
Директор Института новой экономики Государственного университета управления Сергей Глазьев: «За последние 7 лет Россия потеряла около 40 млрд долл. из-за девальвации доллара. Хранение денег за рубежом — невыгодное дело по сравнению с размещением средств внутри страны. В России процентные ставки по долгосрочным кредитам свыше 10% доходности, обли-
гации дают 7% дохода, в то время как облигации США и других стран НАТО предлагают лишь 2-3% дохода годовых. Потери — 5% дохода минимум. Вместо того чтобы замораживать деньги за границей, надо тратить их на модернизацию жилья, строительство дорог..» Источник: АиФ. № 14. 2008. Составитель: д-р экон. наук А. И. Добрынин.
