CC BY
104
6. Теория государства и права [Текст]: учебник / под. ред. М.Н. Марченко. — Изд. 3-е, расшир. и доп. — М., 2001.
7. Ушаков, Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве [Текст] / Н.А. Ушаков // Московский журн. между-нар. права. - 1994. - № 2.
8. Михайлова, С.Ю. Конфедерация и проблемы классификации форм государственного устройства [Текст] / С.Ю. Михайлова // Проблемы теории и юр. практики в России: мат. междунар. науч.-практ. конф., 28-29 апреля 2005 г. — Самара, 2005.
9. Евсеенко, Т.П. К вопросу о конфедерации как устойчивой форме государственного устройст-
ва [Текст] / Т.П. Евсеенко // Академ. юр. журнал. — 2004. - № 2.
10. Лафитский, В.И. Дорога, ведущая в тупик? О конфедеративной форме государственного устройства [Текст] / В.И. Лафитский // Нар. депутат. — М., 1991.
11. Ромашов, Р.А. Теория государства и права [Текст] / Р.А. Ромашов. - СПб., 2006.
12. Клемин, А.В. Еврофедерация как мнимая форма союза государств [Текст] / А.В. Клемин // Закон и право. - 2005. - № 8.
13. Бирюкова, Е.А. Европейский союз: на пути к федерации [Текст] / Е.А. Бирюкова // Молодежь в юр. науке: статьи студентов Академ. правового ун-та. -Вып. 3. - М., 2002.
УДК 340
А.А. Аветисян
современное состояние правового регулирования разработки
и добычи нефти и газа в российской федерации
Добыча нефти и газа в современной России имеет важнейшее значение для обеспечения национальных интересов. По мнению С.А. Боголюбова, «важнейшие национальные интересы на современном этапе заключаются в рациональном использовании и защите природных ресурсов России в целях ее социального развития и обеспечения благосостояния граждан». И далее он отмечает: «Остается нерешенным вопрос, от кого защищать природные богатства России, какими средствами должна осуществляться эта защита, как повышать ее эффективность» [1, с. 96].
Состояние разработки и добычи нефти и газа в России во многом обусловлено как общими политическими и экономическими факторами развития Российской Федерации в 90-е годы XX века, так и особенностями нефтегазового рынка и условий разработки и добычи этих полезных ископаемых. Надо отметить, что оно носит противоречивый характер. С одной стороны, исчерпание в значительной степени разработанных запасов относительно менее затратных разведанных районов с точки зрения организации добычи привело в целом к сокращению нефтедобычи и преобладанию в общем объеме поставок энергетического сырья газа. С другой стороны, резкий рост потребле-
ния энергоресурсов в мире при относительном ограничении государств — поставщиков нефтегазового сырья привел к многократному росту цен на нефтегазопродукты, что является самостоятельным фактором ускоренного развития нефтегазовой добывающей промышленности России. В то же время в условиях разразившегося в 2008—2009 годах мирового экономического кризиса все актуальнее становится вопрос о справедливости распределения доходов от добычи нефти и газа.
Все эти факторы так или иначе влияли на практику правового регулирования организации добычи нефти и газа в Российской Федерации в последнее десятилетие.
Так, еще в 1997 году Государственная дума Российской Федерации приняла Постановление № 2070-11 ГД «О мерах по развитию предприятий по производству оборудования для нефтяной, газовой и угольной отраслей промышленности Российской Федерации», в котором отмечается необходимость принятия срочных мер по преодолению кризисной ситуации, сложившейся на предприятиях по производству оборудования для нефтяной, газовой и угольной отраслей промышленности Российской Федерации. Как отмечается в Постановлении, до 1990 года на территории Российской
Федерации добывалось в год около 520 млн тонн нефти, 640 млрд кубических метров газа, 400 млн тонн угля. При этом указанные отрасли промышленности Российской Федерации полностью обеспечивались оборудованием, произведенным на российских предприятиях. К 1997 году объем добычи нефти снизился на 42 %, угля — на 40 %, газа — на 7 %; при этом 40 % затрат на оборудование для указанных отраслей промышленности Российской Федерации составило импортное оборудование. В Постановлении было закреплено предложение о ежегодном, в течение 10 лет, привлечении определенной части (до 5 %) объема капиталовложений в нефтяную и угольную промышленность для развития и стабилизации предприятий по производству оборудования для указанных отраслей промышленности Российской Федерации. В нем был поставлен вопрос о разработке новых стандартов на оборудование для нефтегазовой промышленности и приведении их в соответствие с мировыми стандартами и национальными сертификатами экономически развитых стран мира, было предложено подготовить проекты федеральных законов для обеспечения государственной поддержки, налогового стимулирования предприятий по производству оборудования для нефтяной, газовой, угольной и других стратегически важных отраслей промышленности Российской Федерации. Было также принято решение образовать общественный экспертный совет для подготовки вопросов, касающихся законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с производством и применением оборудования для нефтяной, газовой и угольной отраслей промышленности Российской Федерации.
Одной из наиболее значимых правовых особенностей современного периода освоения нефтегазовых природных ресурсов в Российской Федерации является взаимодействие недропользователей с населением, проживающим в районах Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера. Значительную часть этих правовых отношений составляют отношения с малочисленными коренными народами.
Как отмечает В.А. Кряжков, «право коренных малочисленных народов Севера на земли — одно из важнейших. Его обретение вызывает острую дискуссию и нередко активное противодействие. Россия в данном отношении
не исключение». Он указывает, что главная из причин, вызывающая конфликты, «состоит... в том, что земли проживания северных народов, как правило, богаты нефтью, газом и иными природными ископаемыми. Соответственно, признанию права данных народов на земли их исконного проживания противопоставляется позиция органов государственной власти, которые боятся утратить контроль над этими территориями и природными ресурсами, не желают брать на себя обязанность считаться с мнением названных народов, нести ответственность перед ними и действовать под их контролем» [2, с. 209].
Мы видим, что признание и закрепление прав природопользования коренных народов является одним из важнейших в современном энергетическом праве. Но эта проблема затрагивает не только природоресурсное право, она носит и более высокое, конституционнообразу-ющее правовое значение.
Г.Л. Чудновский отмечает, что «право коренных народов на землю в значительной степени выступает как системообразующее начало их государственно-правового статуса. с которым связывается реализация их прав на участие в пользовании недрами, сохраняются предпосылки для консолидации народа. И, напротив, замечено, что ущемление данных народов зачастую обусловливается отсутствием у них прав на землю и другие природные ресурсы» [3, с. 106].
Таким образом, без рассмотрения различных аспектов обеспечения прав коренных народов на природные ресурсы исследование современного состояния правового регулирования функционирования нефтегазовой промышленности Российской Федерации будет неполным. Например, отмечаются проблемы, связанные с закреплением полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни за различными уровнями власти.
В частности, одной из важных гарантий землепользования коренного населения является закрепленная в статье 31 пункте 3 Земельного кодекса РФ норма, в соответствии с которой при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации для целей, не связанных с их традиционной хозяйствен-
ной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам такого изъятия. Оно может осуществляться в том числе путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает интересы этих народов [4, с. 36].
За последние годы из российского законодательства был изъят ряд норм, гарантирующих коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока особые права в сфере природопользования. В частности, из федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [5] были исключены нормы о совместном регулировании правового режима владения, пользования и распоряжения землями традиционного природопользования и землями историко-культурного назначения в местах проживания малочисленных народов.
Сокращение полномочий органов местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания и процесс объединения автономных округов с соседними субъектами Российской Федерации уже привели к уменьшению прав коренных малочисленных народов на свободное распоряжение своими естественными богатствами. Действующее российское законодательство теперь усматривает возникновение права пользования природными ресурсами на основании результатов аукционов (тендеров), без учета особых прав коренных народов, что противоречит нормам федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов», особенно в области землепользования и использования природных ресурсов.
Из закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» была исключена норма о том, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально-экономического развития этих народов и групп.
Если в Земельном кодексе РСФСР 1991 года [6] предусматривался механизм гарантий особых условий землепользования коренным малочисленным народам, связанный с осво-
бождением их представителей от платы за землю, то уже в действующем с 2001 года Земельном кодексе РФ [7] такие положения отсутствуют.
Не соответствуют интересам коренных народов и этнических групп, связанным с правовым регулированием землепользования, и положения федерального закона «Об экологической экспертизе» [8].
Само значение понятия «экологическая экспертиза» изменилось и ныне не предусматривает ее проведения в целях предупреждения либо смягчения возможных неблагоприятных последствий для окружающей природной среды в результате реализации различных промышленных проектов, связанных с использованием природных ресурсов и освоением месторождений полезных ископаемых. Снижение требований к природопользователям сказалось на нескольких крупных проектах разведки и разработки нефти и газа в 2008 году и строительстве объектов, связанных с таким освоением, на Сахалине и Камчатке, которые уже не содержали сведений о воздействии на малочисленные народы, попадающие в зону влияния этих проектов, а следовательно, и не предусматривали мер по снижению негативного воздействия [9, с. 14-15].
С.Н. Харючи также отмечает, что в период с 2001 года и по настоящее время не создано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения, а перечень региональных территорий традиционного природопользования очень мал. Причины такого неисполнения требований действующего законодательства он видит в бездействии органов государственной власти, не реализующей возложенные на нее полномочий в необходимой степени. В результате изменений в законодательстве последних лет коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока не имеют юридических прав собственности на природные ресурсы и земли, где они исконно живут, охотятся, рыбачат.
Следует отметить, что эта проблема является интернациональной: в ряде многонациональных и многоконфессиональных государств имеются специфические проблемы взаимодействия с местным коренным населением по поводу сохранения традиционного образа жизни и традиционного природопользования; существование этих народов прямо зависит от
состояния природных ресурсов и территорий, не занятых промышленным освоением. По данным А.А. Транина [10, с. 42], в настоящее время в Российской Федерации проживает 40 коренных малочисленных народов общей численностью около 270 человек. Одной из главных проблем, связанных с обеспечением их существования, является проблема восстановления и поддержания природоресурсного потенциала и системы регулирования его использования. Особую сложность вызывает то, что территории традиционного проживания и природопользования коренных народов часто совпадают или пересекаются с зонами разрабатываемых и разведанных ресурсов недр. В нынешних условиях невозможно запретить развиваться топливно-энергетическим компаниям и другим недропользователям, хотя это развитие и затрагивает напрямую интересы местного населения.
Как было закреплено в федеральном законе от 1996 года «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» [11], в дальнейшем утратившем юридическую силу, «традиционное природопользование — исторически сложившиеся способы освоения окружающей природной среды на основе долговременного экологически сбалансированного пользования главным образом возобновляемыми природными ресурсами без подрыва способности к устойчивому воспроизводству и снижения разнообразия природных ресурсов».
Следует признать, что существующие законодательные акты федерального и регионального уровня не могут эффективно обеспечить права малочисленных народов в местах их постоянного проживания без надлежащего подзаконного нормативно-правового регулирования. Это позволяет сделать вывод о недостаточно последовательной государственной политике в указанной сфере, без которой обеспечить сохранность территорий традиционного природопользования не представляется возможным.
Предложение А.А. Транина о создании предпосылок превращения коренных малочисленных народов в реальных субъектов экономических и социальных отношений [10, с. 43], связанных с использованием природных ресурсов, следует не только поддержать, но и распространить на создание правового механизма
по обеспечению таких прав любого населения, в особенности имеющего этнонациональные признаки, проживающего на соответствующих территориях.
Частично решить эту проблему должна Федеральная целевая программа о состоянии и перспективах экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года [12], утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 21 ноября 2007 года № 474. К ее основным задачам относится формирование баланса, предусматривающего участие государства в регулировании отношений коренных малочисленных народов и промышленных компаний — недропользователей в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности этих народов. При этом существенную помощь предполагается оказывать за счет федерального и регионального бюджетов.
В качестве позитивного опыта можно учесть опыт США, где, согласно Акту по охране земель Аляски, в национальных интересах в 1980 году при каждой охраняемой территории была создана Комиссия по оптимальному использованию ресурсов. Целесообразно создавать такие комиссии и в конкретных регионах Российской Федерации, придав им федеральный и одновременно общественный характер, т. е. сделать независимыми как от воздействия региональных властей (нередко идущих на поводу у промышленных компаний), так и от влияния самих нефтегазодобывающих компаний.
По сути дела, российская законодательная практика уже учла этот опыт: в федеральном законе от 7 мая 2001 года «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» предусмотрена необходимость принятия и разработки Положений о территориях федерального значения, к которым фактически и относятся земли, населенные коренными малочисленными народами. Однако законодательное установление не подкреплено развитой подзаконной правовой практикой.
Федеральный закон от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (с изменениями от 22 августа 2004 года) определил правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и на-
правлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Положения этого закона основываются на положениях Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относятся к предметам ведения Российской Федерации.
В законе говорится, что законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах «О недрах», «О естественных монополиях», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и состоит из настоящего федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований.
Вопросы обеспечения технической безопасности при осуществлении нефтегазодобычи на всех исторических этапах освоения этих природных ресурсов являлись актуальными и учитывались при организации нефте- и газопромыслов.
Существенное значение указанная проблема приобретает и в последние десятилетия. Так, в Приказе Минтопэнерго РФ от 28 марта 1997 года № 90 «О состоянии технической безопасности на предприятиях топливно-энер-
гетического комплекса в 1996 году» отмечается, что состояние технической безопасности на промышленных предприятиях, производствах и объектах ТЭК остается неудовлетворительным. И хотя в 1996 году по сравнению с 1995 годом травматизм со смертельным исходом снизился на 27,5 %, а число аварий уменьшилось на 0,9 %, уровень аварийности и травматизма с учетом общего снижения объемов и темпов производства остается недопустимо высоким.
Для обеспечения технической и экологической безопасности на объектах нефтегазодобычи в России был избран путь формирования комплексной системы безопасности, включающей как государственные структуры, так и органы частных компаний нефтегазовой промышленности. В частности, в этом комплексе задействованы такие структуры, как Департамент по экологии и промышленной безопасности открытого акционерного общества «Нефтяная компания «Роснефть» (орган управления про-тивофонтанными военизированными частями нефтяной отрасли), фирма «Газобезопасность», в которой действует орган управления военизированными частями по предупреждению возникновения и ликвидации открытых газовых и нефтяных фонтанов, обслуживающий предприятия РАО «Газпром», и др.
Эти меры способствовали повышению уровня технической безопасности, однако существующие экологические и технологические проблемы в отрасли требуют совершенствования комплекса правовых и организационных мер.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Боголюбов, С.А. Правовая защита российских природных ресурсов [Текст] / С.А. Боголюбов // Журн. рос. права. — 2005. — № 12.
2. Кряжков, В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве [Текст] / В.А. Кряжков. - М.: Норма, 2010.
3. Чудновский, Г.Л. Концепция гуманитарно-экономического развития крупного нефтегазодобывающего региона [Текст] / Г.Л. Чудновский. — М., 1992.
4. Андриченко, Л.В. Проблемы разграничения законодательных полномочий в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов России [Текст] / Л.В. Андриченко, А.Е. Постников // Журн. рос. права. — 2008. — № 5.
5. Собрание законодательства РФ [Текст]. — 1999. — № 18. — Ст. 2208.
6. Земельный кодекс РСФСР [Текст]: закон РФ от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Вед. Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 22. — Ст. 768.
7. Земельный кодекс РФ [Текст]: федер. закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
8. «Об экологической экспертизе» [Текст]: федер. закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // Там же. — 1995. — № 48. — Ст. 4556.
9. Харючи, С.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства в области прав коренных малочисленных народов [Текст] / С.Н. Харючи // Конституц. и муницип. право. — 2009. — № 2.
10. Транин, А.А. Анализ эколого-правовых проблем традиционного природопользования коренных малочисленных народов (Отечественный и зарубежный опыт) [Текст] / А.А. Транин // Государство и право. - 2009. - № 5.
11. Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации [Текст]: федер. закон // Собр. законодательства РФ. — 1996. — № 12. — Ст. 874.
12. Об утверждении Концепции федеральной целевой программы о состоянии и перспективах экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года [Текст]: распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 474 // Там же. — 2007. - № 48. - Ст. 6029.
УДК 340
К.А. Семенова
правовые механизмы взаимодействия государственных органов дореволюционной россии с частными лицами по освоению
арктического пространства
В истории юридического освоения Арктики Российским государством немаловажное значение имеет вопрос о правовых отношениях между государственной властью и гражданами, касающихся освоения и использования Арктики и ее ресурсов.
Известно, что Российское государство достаточно терпимо относилось к тому, что его граждане и частные компании извлекали прибыль от использования ресурсов российских арктических владений, и даже предоставляло частным лицам определенный объем прав на изыскание, освоение и использование ресурсов арктических пространств. Так, например, в 1807 году министр коммерции и управляющий Министерством иностранных дел Н.П. Румянцев в своем отчете императору Александру I «О заведении промыслов на Ледовитом океане» докладывал, что «якутский купец Петродьяконов и тамошний мещанин Белков просили от государства содействия к беспрепятственному заведению промыслов от устья реки Лены до третьего острова, к северу лежащего» [1, с. 142]. В отчете также отмечалось: «...Но как в то же время дошло до сведения, что сын мещанина Сыроватского, который дотоле пользовался промыслами на сих островах, учредя заведения на устьях Лены, обошел весь третий остров и еще далее открыл большее протяжение матерой земли, богатой разными
зверями, и просил уже у якутского областного правления указа на владение той землею, то я испросил у в. и. в-ва высочайшее дозволение остановить сие дело, пока получу от сибирского генерал-губернатора о сих открытиях достаточное сведение» [Там же].
Ранее исключительные права на ведение промыслов на островах Новосибирского архипелага получил их исследователь и первооткрыватель промышленник Иван Ляхов. Он настолько выгодно представил перед государством результаты своих промышленных поездок, что даже удостоился в связи с этим от «.Екатерины II исключительного права промышлять песца и мамонтову кость „как на сих островах, так и на тех, которые он впредь откроет", а три острова были официально названы Первым, Вторым и Третьим Ляховскими» [2, с. 10]. В дальнейшем право И. Ляхова на ведение промыслов в обозначенных арктических пространствах перешло к отцу и сыну Сыроватским. В докладе Н.П. Румянцева Александру I речь как раз и идет о том, что сын мещанина Сыроватского уже ведет активный промысел на спорных островах и продолжает свои промышленные изыскания на северных пространствах. И по этой причине, как докладывает министр, пока невозможно однозначно решить вопрос об удовлетворении ходатайства Протодьяконова и Белкина о допущении их на указанные северные пространства,
