CC BY
57
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС, ТРУДОВОЕ ПРАВО
УДК: 34.04
ББК: 67.400.7
Алексенко М.А.
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ОРЕНБУРГСКОГО МИГРАЦИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Aleksenko M.A.
CURRENT STATE OF THE ORENBURG MIGRATION LAW
Ключевые слова: Оренбургская область, миграционное законодательство, миграционная политика, регулирование миграционных потоков, мигранты, трудовые мигранты.
Keywords: Orenburg region, migration legislation, migration policy, regulation of migration flows, migrants, labor migrants.
Аннотация: актуальность заявленной в статье проблемы заключается в том, что привлекательная для мигрантов Оренбургская область сталкивалась с момента распада СССР с пребыванием нелегальных мигрантов, недостатком квот, проблемами адаптации мигрантов, решение которых осуществлялось посредством миграционного законодательства области.
Цель статьи заключается в анализе современного состояния оренбургского миграционного законодательства, задачами - изучить нормативно-правовую базу миграционного законодательства на современном этапе, на основе анализа нормативной базы выявить недостатки и возможные пути решения проблем.
Методологическую основу данного исследования составляют совокупность методов научного познания, среди которых основное место занимают методы историзма, системности, анализа и сравнительно-правовой.
Изучена нормативно-правовая база миграции на региональном уровне, на основе анализа миграционного законодательства Оренбургской области выявлены проблемы, недостатки и определены возможные пути решения.
В результате исследования изучено современное состояние оренбургского миграционного законодательства, установлены сильные и слабые стороны деятельности правительства в данном вопросе, приведены возможные пути решения проблем. В статье приводится анализ эффективности реализации миграционного законодательства, более того, выявлены существующие на сегодняшний день проблемы Федеральной миграционной службы на региональном уровне, основанные на данных прокурорских проверок в области.
Abstract: the urgency of the problem stated in the article is that the Orenburg region, attractive for migrants, has faced since the collapse of the USSR with the stay of illegal migrants, a lack of quotas, problems of adaptation of migrants, the solution of which was carried out through the migration legislation of the region.
The purpose of the article is to analyze the current state of the Orenburg migration legislation, to study the legal and regulatory framework of the migration legislation at the current stage, to identify shortcomings and possible solutions to problems on the basis of an analysis of the regulatory framework.
The methodological basis of this study is a set of methods of scientific knowledge, among which the main place is occupied by the methods of historicism, systematization, analysis and comparative-legal.
The regulatory and legal framework for migration at the regional level has been studied, problems, shortcomings and possible solutions have been identified based on the analysis of the migration legislation of the Orenburg region.
As a result of the study, the current state of the Orenburg migration legislation has been studied, the strengths and weaknesses of the Government's activities in this issue have been identified, and possible ways of solving problems are indicated. The article provides an analysis of the effectiveness of the implementation of migration legislation, moreover, identified the current problems of the Federal Migration Service at the regional level, based on data from prosecutorial inspections in the area.
Регулирование миграционных процессов в отдельных субъектах РФ не ограничивается лишь федеральным законодательством. Существует практика применения региональных законов с целью усовершенствования миграционной политики, в данном случае миграционных процессов, с учетом специфики региона.
В миграционном законодательстве на региональном уровне, так же как и на федеральном, существует комплекс проблем. Для Оренбуржья, привлекательного для мигрантов субъекта Российской Федерации, это в первую очередь проблема трудовой миграции, а именно квотирование разрешений на работу, адаптация мигрантов, борьба с нелегалами (особенно для Оренбургской области, имеющей протяженную границу с Республикой Казахстан)1. Региональное миграционное законодательство с момента своего возникновения призвано разрешить комплекс этих проблем.
Так же, как и на федеральном уровне, на региональном миграционное законодательство начинается с Федерального закона от 1992 г. о создании Федеральной миграционной службы. По распоряжению администрации Оренбургской области под руководством В.В. Елагина за № 700-р от 4 сентября 1992 г. в структуре Главного управления труда и занятости населения создана миграционная служба области2. Руководитель миграционной службы был одновременно и заместителем начальника Главного управления труда и занятости населения области.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1992 г. № 740 из 280 штатных единиц ми-
1 Куляев, Р.И. Взаимодействие правоохранительных органов России и Казахстана (региональный аспект) // Евразийский перекресток. Сборник научно-практических мероприятий. Выпуск третий. - Оренбург: ООО ИПК «Университет», 2015. - С. 226-228.
2 ГАОО. Ф. 3010. Оп. 1. Д. 13. ЛЛ. 2, 18.
грационной службы 6 штатных единиц приходилось на Оренбургскую область. Это больше, чем в других регионах, за исключением Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев, где масштабы миграции были еще более значительны3.
Следующий закон, принятый Законодательным собранием Оренбургской области от 27 мая 1994 г. № 406-р «О порядке приобретения, заселения и обслуживания жилой площади для особо нуждающихся вынужденных переселенцев и беженцев в Оренбургской области», согласно которому особо нуждающимся вынужденным переселенцам и беженцам предоставляется жилая площадь, находящаяся в собственности администрации города, района, где проживает беженец4.
Данный закон исключительно важен для адаптации беженцев и вынужденных переселенцев. Здесь, так же как и на уровне федерального законодательства на первом этапе, прослеживается цель - привлечь беженцев, среди которых в первую очередь могут оказаться соотечественники, и создать все условия для жизни мигрантов, успешной адаптации в новом сообществе.
Проблемой могло стать то, что жилплощадь, предоставляемая мигранту, обычно выделялась в сельской местности, что приводило к их компактному проживанию. Такие действия администрации можно было бы отнести к попытке сегрегации, если бы не быстрая интеграция беженцев в местный социум. В любом случае, попытка отделения мигрантов чревата для безопасности столь многонационального региона, как Оренбуржье.
Законодательное собрание 17 августа 1994 г. принимает закон «О порядке регулирования пребывания беженцев, вынужденных переселенцев, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Орен-
3 ГАОО. Ф. 3010. Оп. 1. Д. 32. Л. 19.
4 ГАОО. Ф.2978. Оп.1. Д.7. ЛЛ.93,94,95,96.
бургской области». Законом предусмотрено 3-х суточное пребывание лица, претендующего на получение статуса беженца или вынужденного переселенца, в течение которого он обязан явиться в управление труда и занятости населения с ходатайством о регистрации. Регистрация длится 45 суток, в некоторых случаях может быть продлена до 1 года. Проживание без регистрации в течение указанного срока влечет предупреждение, а в последующем наложение штрафа в размере 5 МРОТ1.
Закон предусмотрел возможность ведения мигрантом предпринимательской деятельности, для чего ввел условия занятия такой деятельностью (выплата регистрационного сбора в размере 25% от минимальной заработной платы за 1 день пребывания в обла-сти)2. Данная информация касается в первую очередь трудовых мигрантов, прибывших на территорию России для заработка или целенаправленно для занятия предпринимательской деятельностью.
По закону предусмотрены льготы для отдельной категории лиц, освобождаемой от регистрации: транзитные пассажиры3; лица без гражданства, зарегистрированные в службе занятости или работающие по контракту; граждане республик бывшего СССР, прибывшие на организованный отдых, учебу или лечение, независимо от места проживания, а также Герои СССР и РФ, Герои соцтруда, инвалиды 1 и 2 групп, участники ВОВ, воины-интернационалисты, участники ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, кавалеры трех степеней Ордена Славы.
Администрация Оренбургской области в целях повышения качества работы с мигрантами и преемственности в реализации миграционной политики на всей территории Российской Федерации утвердила постановление от 24 мая 2004 г. за N 110-п «О создании межведомственной комиссии по вопросам мигра-ции»4. В обязанности комиссии входит мониторинг современного состояния миграцион-
1 ГАОО. Ф.2978. Оп.1. Д.9. Л.36.
2 ГАОО. Ф.2978. Оп.1. Д.9. Л.42.
3 ГАОО. Ф.2978. Оп.1. Д.9. Л.44.
4 Постановление «О создании межведом-
ственной комиссии по вопросам миграции» / Про-
куратура Оренбургского района. [Электронный ресурс] // URL: http://docs.cntd.ru/document/952107343
ных потоков в Оренбуржье, совместная работа исполнительной и законодательной властей по совершенствованию миграционного законодательства в области, обязательное участие предпринимателей в деятельности комиссии, формирующих рынок труда. В задачу комиссии входит анализ целесообразности объемов привлечения иностранной рабочей силы и выдачу квот. Выходит, что по закону именно от межведомственной комиссии и предпринимателей в лице работодателей зависело, сколько мигрантов прибудет в Оренбуржье.
На протяжении работы комиссии с 20062013 гг. были внесены поправки, связанные с количественным составом членов комиссии. Сразу после вступления в силу указа губернатора Ю.А. Берга рабочие группы по делам миграции возникли в Орске, межведомственная комиссия по делам миграции в Новотроицке5.
Управлением ФМС по Оренбургской области неоднократно освещался процесс реализации в рамках регионального аспекта Концепции государственной миграционной политики. Несмотря на всю стабильность миграционной ситуации в области, регулярно принимаются меры к ее большей упорядоченности. Явной проблемой в области является необходимость расширения полномочий региональных органов власти. Актуальной проблемой являлась передача полномочий по корректировке квот сначала на уровень региона, а затем на уровень РФ.
Если учесть, что за 2012 г. в область въехало примерно 70 тыс. человек, а квоты были выделены в размере 9696 шт., то вопрос корректировки квот остается барьером на пути к успешному применению трудовых ресурсов, и в некоторой степени, к безопасности в области.
В 2012 г. Министерством культуры Оренбургской области был подготовлен важный проект «Целевая миграционная программа на 2012-2014 гг.»6. Целями комиссии, как и большинства других миграционных законо-
5 Постановление «О создании межведомственной комиссии по вопросам миграции на территории муниципального образования город Новотро-ицк» // Региональное законодательство. [Электронный ресурс] // URL: http://www.regionz.ru/ index.php?ds=1528288
6 Целевая миграционная программа на 2012-2014 гг. // Региональное законодательство. [Электронный ресурс] // Ц^: mininform.orb.ru>ves/prog.pdf
проектов, было способствование более успешному регулированию потоков мигрантов в область, контроль в отношении незаконной миграции, оказание помощи мигрантам с целью их скорейшей адаптации к местной среде и интеграции в местное сообщество, способствовать искоренению теневой экономики, вызванной деятельностью нелегальных мигран-тов1.
Учитывая уникальное геополитическое положение в области, надо заметить, что исключительно важными пунктами программы, безусловно, стали борьба с нелегальной миграцией и помощь в адаптации.
5 июня 2013 г. губернатором Оренбургской области Ю.А. Бергом был подписан прогрессивный с точки зрения особенностей геополитического положения области указ «Об утверждении концепции миграционной политики Оренбургской области на период до 2025 года»2.
Программа включала целый спектр мероприятий: создание необходимой для адаптации мигрантов инфраструктуры, борьба с незаконной миграцией (особенно важный пункт программы для Оренбургской области), информационная работа с местным населением.
Первый этап программы рассчитан на 2012-2015 гг. Согласно расчетам и планам к этому периоду должно было быть подготовлено следующее:
1) внедрение программ, отражающих цели и задачи миграционной политики в Оренбургской области;
2) выделение специально отведенной для мигрантов жилплощади;
3) открытие центров для адаптации и интеграции (курсы по русскому языку, истории России, законодательства);
4) проведение мониторинга о современном состоянии миграции в области.
Второй этап (2016-2020 гг.) предусмат-
1 Кобзева, Е.В. Влияние на миграционную ситуацию в Оренбургской области упрощенных правил для граждан стран-участниц Евразийского Экономического Союза // Евразийский перекресток. Сборник научно-практических мероприятий. Выпуск третий. - Оренбург: ООО ИПК «Университет», 2015. - с. 224.
2 Указ «Об утверждении концепции миграционной политики Оренбургской области на период до 2025 года» // Министерство культуры и внешних связей Оренбургской области. [Электронный ресурс] // URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=2220257
ривает мониторинг состояния миграции, мониторинг практической реализации нормативно-правовой базы в сфере миграции, приостановка оттока мигрантов из области к 2021 г.
Третий этап (2015-2021 гг.) предусматривает оценку качества принятых программ и корректировку при принятии последующих программ по миграции.
Итак, по первому пункту, куда входит требование защиты прав мигрантов, созданы необходимые условия (принятые законодательные меры это подтверждают), создание иммиграционного контроля (осуществляемый миграционной службой области), регулирование миграционных потоков (действует, но нелегальные мигранты присутствуют в области), создание условий для устройства мигрантов, обеспечение жильем (пересекается с п.2 миграционной политики).
По второму пункту, надо заметить, намеченный план не выполняется. Это подтверждает прокурорская проверка и наличие по адресам несколько десятков и даже сотен мигрантов. Правительство, заинтересованное в приглашении мигрантов, должно сдавать служебное жилье (общежития, коммунальные квартиры) в аренду за небольшую плату. Данное требование выполняется лишь в случае трудоустройства мигранта в службу ЖКХ.
Третий пункт миграционной политики выразился в создании в сентябре 2013 г. Центра социальной адаптации трудовых мигрантов и подготовки в 2012 г. курсов по русскому языку на базе ОГПИ (которые так и не начались). На данный момент действуют 2 адреса по подготовке мигрантов к экзамену по русскому языку. Для значительного скопления мигрантов в Оренбургской области 2 центра по изучению русского языка и Центр социальной адаптации - мероприятия явно недостаточные для такого потока мигрантов, как в Оренбургской области. Понятно, почему многие иностранные граждане открыто заявляют, что проще купить диплом о знании русского языка, чем в действительности пройти курсы.
Мероприятия четвертого пункта проводятся в полном объеме. Отчеты ФМС России и Оренбургской области дают исчерпывающие сведения о современном состоянии миграционных процессов.
Можно сделать вывод, что первый этап реализации национальной политики Орен-
бургской области до 2025 г. выполнен примерно наполовину.
По прошествии полугода второго этапа реализации программы можно отметить, что мониторинг состояния миграционных процессов ведется на достаточно высоком уровне, чем занимается непосредственно УФМС по Оренбургской области, институт истории и этнографии Южного Урала ОГУ.
Предотвращение оттока мигрантов из Оренбуржья не совсем совпадает с планами Правительства РФ, которое выделило квоты на временное проживание мигрантов в размере 800 шт., что по Приволжскому федеральному округу занимает 12 место (меньше только в Республике Марий Эл и Чувашии1).
Реализация регионального миграционного законодательства напрямую связана с деятельностью миграционной службы, где в последние годы обнаружилось множество проблем.
Во-первых, прокуратурой Оренбургской области по состоянию на 2013 г. выявлено несколько существенных недочетов в работе УФМС по Оренбургскому району. В частности, установлено, что за миграционный контроль по Оренбургскому району (протяженность которого около 450 км) отвечали лишь 2 специалиста службы, что недопустимо. Количественный состав лиц, контролирующих жизнедеятельность мигрантов, должен быть расширен.
Обнаружены ошибки в занесении сведений о месте пребывания иностранного гражданина в учетных документах, а затем в миграционную учетную систему. Казалось бы, на первый взгляд, пустяк, однако это приводит, во-первых, к искажению миграционной статистики, во-вторых, невозможности проследить перемещение иностранного гражданина по району/городу.
Из 77502 иностранных граждан, постав-
1 Квоты на получение разрешения на временное проживание в России: распределение квот на РВП на 2016 г. / Migrant Media. [Электронный ресурс] // URL: http://migrantmedia.ru/kvoty-2016-na-poluchenie-razresheniya-na-vremennoe-prozhivanie-v-ro ssii-raspredelenie-kvot-na-rvp-na-2016 -god/
2 Алексенко, М.А. Современная миграционная картина на Евразийском пространстве // Евразийский перекресток. Сборник научно-практических мероприятий. Выпуск третий. - Оренбург: ООО ИПК «Университет», 2015. - с. 77.
ленных на учет в ФМС по Оренбургской области в Оренбургском районе, сведения о 20%3 из их числа остаются не внесенными (около 1500 человек). Это наглядно демонстрирует отсутствие контроля за мигрантами по месту жительства и месту пребывания. Отсутствие контроля за мигрантами сказалось на массовом скоплении (регистрации) иностранных граждан по конкретных адресам проживания (более 50 человек по одному адресу), хотя возможность проживания такого количества мигрантов в одном месте представляется не совсем реальной.
Несоблюдение сроков внесения сведений по учету мигрантов привело к снижению выявления количества правонарушений, совершаемых мигрантами, на 25% от общего количества совершенных административных правонарушений за 2013 г. Если учесть, что за 2015 г., по сообщению руководителя миграционной службы Оренбургской области К.Д. Духанина, за 10 месяцев 2015 г. мигранты совершили 455 преступлений, из которых 440 - уголовной направленности, а 15 - экономической4, то, скорее всего, большей части преступлений можно было бы избежать при контроле за жизнью и деятельностью мигрантов.
Недостатки в работе исполнительных органов власти уже в почтовом отделении обнаружены в Первомайском районе5 Оренбургской области. Обнаружено, что почтовыми работниками не внесены многие данные, от которых зависит качество исполнения должностных обязанностей работников миграционной службы.
3 Отчет прокуратуры Оренбургского района: Результаты проверки миграционного законодательства / Прокуратура Оренбургского района, [Электронный ресурс] // URL: http://oren.orenprok.ru/%D0%BF%D0%B5%D1 %87%D0%B0%D1%82%D1%8C?item=11942
4 Руководитель миграционной службы Оренбуржья обратился к населению / MK.RU Оренбург. [Электронный ресурс] // URL: http://oren.mk.ru/articles/2015/11/27/rukovoditel-migracionnoy-sluzhby-orenburzhya-obratilsya-k-naseleniyu.html
5 Отчет прокуратуры Первомайского района в сфере соблюдения миграционного законодательства должностными лицами Первомайского почтамта // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. [Электронный ресурс] // URL: http://pmproc.ucoz.ru/news/prokurorskij_nadzor_v_sfere_ sobljudenija_migracionnogo_zakonodatelstva/2011-04-29-340
Как видно из всего вышеперечисленного, качество регулирования миграционных потоков, сведения об иностранных гражданах, успешная адаптация и интеграция зависят не от количества принимаемых законопроектов, а от качества исполнения своих служебных обязанностей. Неверная фиксация сведений о мигрантах либо недостаток сведений ведут к искажению статистических данных, отсутствию возможности проследить перемещение мигранта по городу. Регистрация более сотни мигрантов по адресу в квартире вызывает недоумение.
От своевременного исполнения должностных обязанностей работниками сфер, имеющих прямое отношение к пребыванию мигрантов в Оренбуржье, к постановке на учет, к регистрации, к контролю за соблюдением правил пребывания, зависит благополучие местного населения, миграционное спокойствие в Оренбуржье. Именно это представителям власти и нужно учесть.
Уникальное географическое положение Оренбургской области, приграничное положение с азиатскими странами СНГ вынуждают применять максимум усилий для соблюдения порядка пребывания мигрантов.
Проблемы, существующие в миграционном законодательстве на региональном уровне, вполне решаемы. Во-первых, необходим учет мигрантов уже на пунктах иммиграционного контроля. Для этого необходимо выделения штата сотрудников (2 представителя УФМС на Оренбургский район не достаточно). Во-вторых, четкое исполнение служебных обязанностей по занесению сведений о мигрантах. В-третьих, выработка жестких законодательных мер по предотвращению массовой регистрации мигрантов в одном месте (что также зависит от контроля за мигрантами).
В рамках способствованию успешности адаптации и интеграции мигрантов в социум целесообразно проводить национальные мероприятия, менять существующее представление местного населения о мигрантах, искоренению ксенофобии посредством взаимных культурных контактов.
Борьба с нелегальной миграцией до сих пор остается ахиллесовой пятой Оренбуржья. Применение жестких миграционных мер приведет к взрыву в потоках нелегалов, расширению теневой экономики, росту преступлений, как показывает опыт федерального миграционного законодательства.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. ГАОО. Ф. 3010. Оп. 1. Д. 13. ЛЛ. 2, 18.
2. ГАОО. Ф. 3010. Оп. 1. Д. 32. Л. 19.
3. ГАОО. Ф.2978. Оп.1. Д.7. ЛЛ.93,94,95,96.
4. ГАОО. Ф.2978. Оп.1. Д.9. Л.36.
5. Алексенко, М.А. Современная миграционная картина на Евразийском пространстве // Евразийский перекресток: сборник научно-практических мероприятий. Выпуск третий. -Оренбург: Университет, 2015. - С. 76-83.
6. Квоты на получение разрешения на временное проживание в России: распределение квот на РВП на 2016 г. // Migrant Media [Электронный ресурс]. - URL: http://migrantmedia.ru/kvoty-2016-na-poluchenie-razresheniya-na-vremennoe-prozhivanie-v-rossii-raspredelenie-kvot-na-rvp-na-2016-god/
7. Кобзева, Е.В. Влияние на миграционную ситуацию в Оренбургской области упрощенных правил для граждан стран-участниц Евразийского Экономического Союза // Евразийский перекресток: сборник научно-практических мероприятий. Выпуск третий. -Оренбург: Университет, 2015. - С. 221-226.
8. Куляев, Р.И. Взаимодействие правоохранительных органов России и Казахстана (региональный аспект) // Евразийский перекресток: сборник научно-практических мероприятий. Выпуск третий. - Оренбург: Университет, 2015. - С. 226-228.
9. Отчет прокуратуры Оренбургского района: Результаты проверки миграционного законодательства // Прокуратура Оренбургского района [Электронный ресурс]. - URL: http://oren.orenprok.ru.
10. Отчет прокуратуры Первомайского района в сфере соблюдения миграционного за-
конодательства должностными лицами Первомайского почтамта // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [Электронный ресурс]. - URL: http://pmproc.ucoz.ru/news/prokurorskij_nadzor_v_sfere_sobljudenija_migracionnogo_zakonoda telstva/2011 -04-29-340.
11. Постановление «О создании межведомственной комиссии по вопросам миграции» // Прокуратура Оренбургского района [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/952107343.
12. Постановление «О создании межведомственной комиссии по вопросам миграции на территории муниципального образования город Новотроицк» // Региональное законодательство [Электронный ресурс]. - URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=1528288.
13. Руководитель миграционной службы Оренбуржья обратился к населению // MK.RU Оренбург [Электронный ресурс]. - URL: http://oren.mk.ru/articles/2015/ 11/27/rukovoditel-migracionnoy-sluzhby-orenburzhya-obratilsya-k-naseleniyu.html.
14. Указ «Об утверждении концепции миграционной политики Оренбургской области на период до 2025 года» // Министерство культуры и внешних связей Оренбургской области [Электронный ресурс]. - URL: http://www.regionz.ru/index.php?ds=2220257.
15. Целевая миграционная программа на 2012-2014 гг. // Региональное законодательство [Электронный ресурс]. - URL: mininform.orb.ru>ves/prog.pdf.
