CC BY
62
Н.В. ЛИХОЛЕТОВА
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И МАСШТАБЫ РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА г. ТАГАНРОГА
В статье рассматриваются современные масштабы деятельности общественного сектора г. Таганрога, которые измеряются объемом общественных доходов и расходов. Анализ бюджета города Таганрога свидетельствует о слабых тенденциях
развития общественного сектора городского округа. Одним из факторов расширения масштабов общественного сектора Таганрога является изменение системы планирования общественных финансов на основе программно-целевого метода.
Общественный сектор экономики, муниципальное хозяйство, общественные финансы, программно-целевой метод бюджетного планирования
Развитие деятельности общественного сектора необходимо осуществлять с точки зрения иерархии благ, т.е. благ, производимых на общенациональном, субнациональном и локальном уровнях. Общенациональный уровень ориентируется на предоставление в большей степени чистых общественных благ, но также производит определенную совокупность смешанных благ. На субнациональном (территория субъекта Федерации) и локальном уровнях (муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение) имеются определенные проблемы, связанные с производством общественных благ и услуг населению. Это обусловлено тем, что на практике недостаточно разработаны и внедрены эффективные инструменты и методы бюджетирования общественных финансов. По сравнению с субнациональным уровнем на локальном преобладают объем производимых и количество потребляемых населением общественных и смешанных благ. Обусловлено это тем, что на данный уровень переданы полномочия по предоставлению и продуцированию социально значимых благ, поскольку на локальном уровне легче поддается оценке спрос на социальные блага, формируемый у общества, и возможность удовлетворять его за счет имеющихся экономических ресурсов у организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета.
Важнейшим ресурсом общественного сектора являются общественные финансы и бюджет, позволяющие реализовать основные функции: аллокационную, дистрибутивную и стабилизационную. В этой связи на уровне функционирования общественного сектора возникают противоречия между наполняемостью бюджетов различных уровней и снижением налогового бремени с хозяйствующих субъектов, между доходной и расходной частями бюджета, между формированием федерального бюджета и бюджетов региональных (территориальных) и местных. На уровне получения конечного результата проявляются противоречия между величиной общественных расходов на социальные нужды и благосостоянием населения, между инвестиционной составляющей общественных расходов и темпами экономического роста.
Город Таганрог является по статусу городским округом [1]. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению установленных феде-
ральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественногосударственной природы, с этой позиции она выполняет одну из важнейших функций - связь между государством и населением. Общественный сектор муниципальных хозяйств следует рассматривать как совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения. Главная задача муниципальных властей в этом случае - обеспечить большой объем услуг и их высокое качество за счет муниципальной экономики. Экономика муниципального сектора нацелена на производство общественных благ [2, с. 14], осуществляемых органами местной власти и направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших условий производства. Конечная цель местной экономической политики -рост качества жизни населения путем обеспечения эффективной занятости и создания надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы.
Таганрог - один из крупных городов Ростовской области, в состав которой входят 463 муниципальных образования, состоящих из 12 городских округов, 43 муниципальных районов, 18 городских и 390 сельских поселений. Таганрог выбран объектом исследования по нескольким причинам. Во-первых, это крупный промышленный, культурный и научный центр, один из ведущих морских портов Юга России [3]. В городе действует широкий спектр производственных технологий: черная металлургия, машиностроение и металлообработка (в том числе оборонная промышленность), автомобильное производство, авиационное производство (создание самолетов типа «Амфибия»), производство и ремонт оборудования по переработке сельскохозяйственной продукции, химическая и нефтехимическая промышленность, строительство и производство строительных материалов, разработка, производство и обслуживание электронной, радиотехнической и
вычислительной техники, обслуживание транспортной инфраструктуры, легкая и пищевая промышленность.
Во-вторых, город занимает второе место в области по численности населения [4]. В этой связи представ -ляется важным изучить систему взаимоотношений ме^ду предложением, формируемым бюджетными организациями, и спросом населения города на бюджетные услуги. В-третьих, в г. Таганроге реализуются меры по реформированию системы общественных финансов и внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). С 2006 г. в практику бюджетного планирования введено представление главными распорядителями средств бюджета города докладов о результатах и основных направлениях деятельности (Постановлением мэра г. Таганрога от 20.07.2006 №3159 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»). При формировании проекта бюджета города материалы докладов позволяют систематизировать цели и задачи органов испол-нительной власти и получать практический опыт привязки отчетных и планируемых показателей по расходам бюджета к конечным измеримым результатам.
Основу местного самоуправления городского округа Таганрог формируют:
- правовая (законодательная) основа, включающая полномочия, предметы ведения и гарантии прав местного самоуправления;
- финансовая основа - комплекс финансовых ресурсов;
- экономическая основа, включающая в себя ресурсы, связанные с участием муниципальных образо -ваний в хозяйственной деятельности, ключевым вопросом здесь является управление муниципальной собственностью;
- управленческая основа, объединяющая структурно-организационные, информационные и кадровые ресурсы.
Поскольку традиционно масштабы общественного сектора определяются размерами государственной собственности (запас ресурсов) и объемом общественных доходов, расходов (потоки собираемых и расходуемых средств), анализ доходов и расходов бюджета г. Таганрога позволит определить масштабы функционирования общественного сектора городского округа.
Бюджетный сектор города Таганрога можно определить как совокупность экономических ресурсов, находящихся в распоряжении или под контролем органов местного самоуправления и используемых, в первую очередь, для предоставления общественных благ и услуг населению. В целом доходы города пос-тоянно растут (рис. 1), основной прирост собственных доходов достигается за счет налоговых платежей.
----------------------------------4080,5
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
3143,3 3148,3 3225,6
695,1
2149,7 2162,2
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Рис. 1. Доходы г. Таганрога в 2005 - 2011 гг. (млн руб.)
Налоговыми источниками в городе являются налог на доходы физических лиц, земельный налог, а также переданные в 2008 г. местному бюджету отчисления от отдельных налогов, которые являлись доходами областного бюджета (налог, взимаемый в связис применением упрощенной системы налогообложения, единый сельскохозяйственный налог, налог на имущество организаций и транспортный налог). Основную часть доходов бюджета города составляет финансовая помощь из вышестоящих бюджетов - 48% (рис. 2).
Б^и*'тг|ь,шъ№
їїлтпл^нкії
т*
Нл.ГТППГЗ Ю^АЛЬТ фпнгткпх літ
1У*и
11м, ил- їм ТГ\ГуП1*Ч‘:П^ 1> фтг^тгіккн^ .ИИ 1|
НіІ.ІЛГН ПЛ
СОВОКУПНЫЙ доход
9% Детсады ОТ ТфО.ТЛЖП
материальных и
_ ІН.МЛ І ер ЛМЛІіНЬІХ. ПК ГНІШІ1
2%
Ърмрлкпьтй НЛДІіУГ
6^
Дп^ЛДЬТОТ ттсп. имунід'сіЬні. плі ад и-1 т\ и .viv.il
РН'ТГГИ.ТТТ
11<4и'т им
НММЦ,1'С115 ни
оргя нтл ігтггі -1%
Грчш: лг>р си ьш ■ьит
4**
Рис. 2. Структура налоговых и неналоговых доходов городского бюджета Таганрога, 2011 г.
Общий объем финансовой поддержки г. Таганрогу из областного бюджета увеличился за последние три года в 1,5 раза. Финансовая поддержка бюджета города в 2011 г. из областного бюджета осуществляется путем выделения субвенций из Фонда компенсаций на реализацию переданных полномочий, субсидий из Фонда софинансирования расходов на инвестиционные цели и иных межбюджетных трансфертов. На долю налоговых доходов приходится 36% доходов бюджета города, неналоговые доходы составляют 9,5% [5].
Социально-экономическое состояние муниципального образования - важный фактор развития и формирования общественного сектора муниципального хозяйства. В 2010 г. в Таганроге отмечалось сохранение позитивных тенденций в основных видах эконо-мической деятельности и социальной сферы. Увеличены объемы промышленного производства, общественного питания, платных услуг населению, ввода жилых домов, снизился уровень безработицы, наблюдается рост среднемесячной начисленной заработной
платы. По уровню прибыли предприятий Таганрог стабильно в течение последних лет занимает второе место среди городских округов, обладая мощным промышленным потенциалом, развитым строительным комплексом, динамично развивающимся малым бизнесом. На территории города разработаны и действуют различные муниципальные программы, которые реализуют приоритеты социально-экономической политики г. Таганрога: экономическое развитие; социальное развитие; развитие рынка труда; эффективное использование ресурсов; совершенствование городской среды.
Деятельность муниципальных учреждений г. Таганрога формирует систему общественных расходов, которые позволяют выявить границы между общественным сектором и муниципальным хозяйством. Задачи, решаемые в сфере расходования общественных средств, можно в целом разделить на три группы [6, с. 262]. Первая - это оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности самостоятельно себя обеспечить. Вторая группа задач
- обеспечение обязательного страхования на случай болезни, безработицы и т.п. Третья группа - производство и приобретение благ (услуг), ответственность за удовлетворение потребностей в которых берет на себя государство. Значительный интерес представляет исследование третьей группы задач, поскольку именно государство (муниципальный уровень) в общественном секторе экономики участвует в финансировании и производстве отдельных благ.
С этой целью необходимо проанализировать структуру общественных расходов городского округа Таганрог, где общий объем расходов городского бюджета за шесть лет увеличивается (рис. 3). При формировании расходной части бюджета города соблюдаются следующие принципы: безусловное обеспечение муниципальных учреждений всеми необходимыми нор -мативными документами, рост зарплаты бюджетников , сокращение малоэффективных и необоснованных расходов, исключение из бюджета обязательств, не обеспеченных реальными доходными источниками.
4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500
0
Рис. 3. Расходы г. Таганрога, млн руб.
Бюджет города имеет выраженную социальную направленность (рис. 4), по объему расходов на одного жителя г. Таганрог среди городских округов занимает шестое место. Наибольшую долю в расходах городского бюджета на 2011 г. занимают такие статьи, как образование (32%), социальная политика (26%), ЖКХ (14%), здравоохранение (10%), культура (4%).
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Н я щнлнллммя Ннрмнлпьип
кулв,гу|№ И НИ»|М'
V*
Рис. 4. Расходы бюджета г. Таганрогана 2011 г. в разрезе отраслей
Об объеме общественного сектора г. Таганрога можно судить по доле совокупных расходов муниципальных органов власти в региональном валовом продукте. Общая сумма бюджетных ресурсов муниципального сектора является показателем емкости общественного сектора, а рост этого показателя позволяет усиливать социальную составляющую экономической политики местного самоуправления. Удельный вес расходов г. Таганрога в ВРП Ростовской области, как иллюстрирует рис. 5, незначителен, доля расходов на протяжении шести лет остается стабильной, что свидетельствует о слабых тенденциях развития общественного сектора муниципального хозяйства. Одной из проблем медленного развития общественного сектора города является недостаточная доходная база для финансирования общественных расходов, отсутствие эффективных инструментов при формировании бюджета, низкое качество предоставляемых бюджетных услуг. Другая проблема становления общественного сектора городского округа - низкая информативность о деятельности муниципальных предприятий и об услугах, которые они предоставляют.
Наиболее важным направлением деятельности местного самоуправления является развитие и финансирование социальной сферы. При сохранении социальной направленности бюджета города органы исполнительной власти муниципального сектора г.Таганрога будут проводить политику по стабилизации и обоснованности расходов, а также придавать большую самостоятельность бюджетным учреждениям, использовать возможности преобразования их в автономные учреждения. На этапе разработки отдельных мероприятий и комплекс ных программ акцент должен быть сделан на определение конечных целей реализуемых действий и процедур оценки последствий этих действий. Для реализации данных направлений необходимо подробно изучить и проанализировать структуру социальных расходов местного бюджета с целью выявления возможностей внедрения элементов БОР в практику деятельности бюджетных учреждений. Социальные расходы г. Таганрога (рис. 6) имеют тенденцию к росту и в совокупности составляют большую часть расходов местного бюджета, что соответствует ФЗ №131 от 6 октября 2003 г., поскольку именно местное самоуправление ответственно за предоставление населению данных услуг, являющихся социально значимыми для повышения качества жизни жителей г. Таганрога.
0,90%
0,80%
0,70%
0,60%
0,50%
0,40%
0,30%
0,20%
0,10%
0,00%
------0,87%
0,79%
,66%67%
0 70% 0,'
0,66%1"%)0,66%
0,71%
0,68(°о,72%
)%П [
0,60%
20002001200220032004200520062007200820092010
Рис. 5. Доля расходов г. Таганрога в ВРП Ростовской области, %
35 30 25 20 15
10 Н 5 0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
□Образование □ С о циа льная по лигика
□ Здравоохранение и спорт
□ ЖКХ
Рис. 6. Социальные расходы г. Таганрога, %о
Анализ социальных расходов городского бюджета показывает, что отношения между распорядителями и бюджетополучателями строятся по принципу «финансирование текущей деятельности и покрытие расходов». В городе по-прежнему осуществляется сметное финансирование бюджетных организаций. Назрела необходимость внедрения системы БОР в деятельность бюджетных организаций с целью перехода на принцип «управления по результатам». Эю позволит расширить масштабы деятельности общественного сектора на локальном уровне.
В нас тоящее время в рамках новых процедур подготовки к составлению проекта городского бюджета нашли применение четыре преимущественно новых для муниципальной бюджетной практики инструмента, создающих условия для масштабного внедрения БОР: доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; бюджетные целевые программы (региональные, местные и ведомственные); составление бюджета на среднесрочный период; реестр расходных обязательств. Таким образом, необходимо дальше совершенствовать применяемые инструменты БОР и внедрять новые с целью управления деятельностью бюджетных организаций по «результатам», поскольку бюджетная стратегия г. Таганрога ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию города при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
Для повышения результативности использования общественных финансов целесообразно осуществле-
ние мониторинга эффективности расходов бюджета на основании системы показателей, позволяющих проводить сравнительный анализ по направлениям расходования средств. Такая процедура является первым шагом на пути построения системы приоритетов при расходовании общественных ресурсов. К числу первоочередных мероприятий по созданию системы оценки эффективности общественных расходов и в увязке их с конкретными видами и объемами оказываемых бюджетных услуг на локальном уровне можно отнести [7, с. 58]:
- определение полного иерархического перечня всех бюджетных услуг на определенной локальной территории;
- проведение паспортизации всех услуг на основе предварительно составленной концепции описания услуг;
- четкое распределение обязанностей государственных менеджеров в сферах производства, маркетинга и продаж (предоставления) бюджетных услуг;
- внедрение системы показателей оценки результативности и эффективности расходования общественных финансов на предоставление бюджетной услуги;
- создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности государственных менеджеров;
- организацию системы текущего мониторинга и контроля предоставления бюджетных услуг.
В качестве основы для оценки результативности и эффективности общественных расходов необходимо ввести соотношение «цена - качество» описанной и паспортизированной услуги. В случае отсутствия паспорта услуги невозможно получить количественную оценку конечного результата предоставления этой услуги, поскольку не будет параметров для измерения результата. Соответственно, паспорт услуги должен содержать индикаторы качества ее оказания, такие паспортизированные услуги и должны подвергаться мониторингу. Предметом мониторинга должны быть данные об индикаторах качества оказанных ус -луг и данные о затратах, связанных с оказанием этих услуг как в плане самих услуг, так и в плане ответственности руководителей за их предоставление.
Совершенствование практики бюджетирования организаций бюджетной сферы следует рассматривать как важный инструмент в системе управления общественными расходами на общенациональном и локальном уровнях, которые представляют собой целевое использование ресурсов, аккумулируемых в общественном секторе и направляемых на удовлетворение соответствующих потребностей в общественных благах. Внедрение метода БОР в корне меняет концепцию управления общественными финансами на локальном уровне и предполагает соотнесение непосредственных результатов и конечных результатов со структурой финансирования производимых общественных благ, поскольку основная идея программно-целевого бюджетирования заключается в увязке общественных расходов с получением значимых для общества результатов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Областной закон от 19.11.2004 №190-ЗС «Об уста-
новлении границы и наделении статусом городского округа муниципального образования «город Таганрог» [Электронный ресурс]. СПС «Гарант» (дата обращения: 20.11.2011).
2. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. М., 2004.
3. Официальный сайт Администрации г. Таганрога [Электронный ресурс]. ШЬ: www.taganrog.ru (дата обращения: 22.11.2011).
4. Официальный сайт Администрации Ростовской
области [Электронный ресурс]. ШЬ:
www. ёойаМ. ги (дата обращения: 22.11.2011).
5. Справочный материал о социально-экономическом состоянии г. Таганрога за 9 месяцев 2011 года [Электронный ресурс].ШЬ: www.taganrog.ru (дата обращения: 24.11.2011).
6. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: учебник для вузов. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
7. Эффективность бюджетных расходов на региональном уровне / под ред. А М. Лаврова. М.: Изд-во «Весь Мир», 2003.
