CC BY
175УДК 342.8
DOI 10.38161/2618-9526-2020-1-2-11
Ю.Н. Лебедева, канд. юрид. наук, доцент Хабаровский государственный университет экономики и права
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ АКТИВНОГО И ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
В статье рассмотрены последние изменения активного и пассивного избирательного права, в том числе с имеющейся перспективой внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.
Ключевые слова: избирательное право, активное право, пассивное право, избирательный процесс, избиратели.
UDC 342.8
DOI 10.38161/2618-9526-2020-1-2-11
Y.N. Lebedeva
Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor Khabarovsk State University of Economics and Law
THE CURRENT STATE OF SUFFRAGE AND ELIGIBILITY
The article considers the latest changes in suffrage and eligibility in a sphere of electoral law, including the current prospect of amendments to the Constitution of the Russian Federation. Keywords: electoral law, suffrage, eligibility, electoral process, voters.
Статья 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, быть избранным депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, выборным должностным лицом. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и прово-
димых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению назначенного референдума. До назначения референдума в действиях по подготовке и проведению референдума имеет право принимать участие гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет.
При этом граждане Российской Федерации имеют право избирать, быть избранными, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Всё это соответствует п. 2 ст. 32 Конституции России: граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправле-
ния, а также участвовать в референдуме. Пункт 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации, п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гласят, что не имеют права избирать, быть избранными, осуществлять другие избирательные действия, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Однако и в Конституции России, и в законодательстве установлен ряд ограничений реализации активного и пассивного избирательного права, с которыми мы однозначно знакомы.
Безусловно, многие вопросы об активном и пассивном избирательном праве уже обсуждены учёными, проанализированы, сделаны выводы.
Обратим внимание на изменение федерального законодательства за последние годы (с 1 июня 2017 г.).
1. Активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, правом голосовать на референдуме субъекта Российской Федерации обладает также гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 18 лет, не имеющий регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации, зарегистрированный по месту пребывания на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума не менее чем за три месяца до дня голосования, в случае подачи им заявления о включении в список избирателей, участников референдума по месту нахождения в соответствии с п. 16 ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для голосования в пределах избирательного округа, округа референдума, где он зарегистрирован по месту пребывания.
Норма действительно прогрессивная, так как позволяет голосовать гражданам, имеющим регистрацию по месту пребывания в избирательном округе, пусть и недолгий срок.
2. В список избирателей включаются следующие граждане. В соответствии с п. 16 ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избиратели, участники референдума, находящиеся в местах временного пребывания, работающие на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятые на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также избиратели, участники референдума из числа военнослужащих, находящиеся вне места расположения воинской части, и избиратели, участники референдума, работающие вахтовым методом, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.
Также предусмотрено включение гражданина Российской Федерации в список избирателей, участников референдума по месту его нахождения. Избиратели, участники референдума, которые будут находиться в день голосования в больницах или местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также избиратели, участники референдума из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части, и избиратели, участники референдума, работающие вахтовым методом, не имевшие возможности подать заявление о включении в список избирателей, участников референдума по месту нахождения, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей, участников референдума на избиратель-
ном участке, участке референдума по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее 14 часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования (такие избиратели, участники референдума включаются в список избирателей, участников референдума в указанном порядке также в случае совмещения дня голосования на соответствующих выборах, референдуме с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления, местном референдуме). Информация о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания передаётся в том числе с использованием ГАС «Выборы» в участковую комиссию избирательного участка, участка референдума, где данный избиратель, участник референдума включён в список избирателей, участников референдума по месту его жительства. Участковая комиссия в соответствующей строке списка избирателей, участников референдума делает отметку: «Включён в список избирателей (участников референдума) на избирательном участке (участке референдума) N с указанием номера избирательного участка, участка референдума и при необходимости наименования субъекта Российской Федерации. Законом может быть предусмотрено, что избиратели, участники референдума, не имеющие регистрации по месту своего жительства в пределах Российской Федерации, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума, образованных или определённых решением вышестоящей комиссии для проведения голосования этих избирателей, участников референдума, по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем в день голосования. По сути, появилась новая катего-
рия избирателей, работающих вахтовым методом, ранее они в законодательстве не назывались. Таким образом, и в первом, и во втором случаях речь идёт о выборах регионального уровня, а при характеристике избирателей - и муниципального уровня.
Надо иметь в виду, что Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации порядок включения избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума, установленный порядок законодательства (указанный выше пункт), не применяется. В этом случае закон субъекта Российской Федерации должен предусматривать голосование по открепительным удостоверениям либо досрочное голосование, предусмотренное п. 2 ст. 65 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Рассматривая досрочное голосование, нельзя не заметить его чёткость, последовательность. При проведении выборов в органы государственной власти, в органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, избирателю, участнику референдума, который в день голосования по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья и иные уважительные причины) будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, участке референдума, на котором он включён в список избирателей, участников референдума, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно. Досрочное голосование прово-
дится путём заполнения избирателем, участником референдума бюллетеня в помещении соответствующей территориальной комиссии (в случаях, предусмотренных законом, в помещении избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии) не ранее чем за 10 дней до дня голосования, если законом не будет предусмотрено заполнение избирателем, участником референдума бюллетеня в помещении участковой комиссии не ранее чем за 10 дней до дня голосования либо в помещении территориальной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии) (за 10 - 4 дня до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за 3 дня до дня голосования).
Рассматривая пассивное избирательное право, следует обратить внимание на следующие параметры.
Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Данный пункт введён Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ, которым с учётом нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в целях обеспечения безопасности государства и в связи с особенностями правового положения парламентариев, установлен запрет лицам, имеющим двойное гражданство, замещать выборные должности, а также должности в представительных органах государственной власти и в представительных органах муниципальных образований. Это регулирование предусмотрено в рамках исключения, о котором идёт
речь в ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»: гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом [1].
Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:
а) осуждённые к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
а.1) осуждённые к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, -до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости.
Постановлением от 10 октября 2013 г. № 20-П Конституционный Суд дал оценку конституционности подпункта «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой ст. 10 и части шестой ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Предметом рассмотрения Конституционного Суда по данному делу являлись названные нормативные положения, как устанавливающие в отношении граждан Российской Федерации, осуждённых когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, запрет на реализацию права быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в той мере, в какой на основании этих законоположений решается вопрос о возможности ограничения пассивного избирательного права в отношении указанной категории граждан Российской Федерации, судимость которых снята или погашена, а также о возможности распространения на них нового уголовного закона, в соответствии с которым совершённые ими
деяния не относятся более к тяжким или особо тяжким преступлениям.
Своим решением Конституционный Суд признал подпункт «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой установленное им в отношении граждан Российской Федерации, осуждённых к лишению свободы за тяжкие и (или) особо тяжкие преступления, ограничение пассивного избирательного права, не являющееся уголовным наказанием, может применяться в механизме общеправовых последствий осуждения без специального указания в приговоре в качестве установленного на определённый срок конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия такими лицами выборных публичных должностей после отбытия ими наказания.
Названное нормативное положение в то же время признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении указанной категории граждан.
Решением Конституционного Суда положения подпункта «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части шестой ст. 86 УК Российской Федерации в их взаимосвязи признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку предполагается, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права, по общему правилу, должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации.
При этом в исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо тяжкие пре-
ступления, исходя из повышенной степени их общественной опасности, федеральным законом могут вводиться ограничения пассивного избирательного права и на более продолжительные сроки - с соблюдением конституционных критериев соразмерности и необходимости. Наконец положения подпункта «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой ст. 10 УК Российской Федерации в их взаимосвязи признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они служат основанием для отказа в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершённые ими деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями [2];
а.2) осуждённые к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;
б) осуждённые за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие подпунктов «а.1.» и «а.2» настоящего пункта;
в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» п. 7 и подпунктом «ж» п. 8 ст. 76 указанного Федерального закона, если данные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.
Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определённой территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.
Итак, если речь идёт о Президенте России, то это 10 лет, а по проекту закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации - 25 лет. Статья 97 Конституции России ничего не говорит о сроках и порядке проживания в Российской Федерации депутатов Государственной Думы. В проекте также срока нет, но предусматривается постоянное проживание в России.
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные
условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.
Данное положение касается возможности ограничения пассивного избирательного права только при выборах Президента РФ и глав муниципальных образований. Запрет на пребывание в должности Президента РФ одного и того же лица более двух сроков подряд установлен в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ. Соответственно в п. 5 ст. 3 Закона о выборах Президента РФ установлено, что не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд. Однако по проекту закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков.
При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определённого срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.
Практика показывает, что граждане жалуются на содержание этой нормы и хотят реализовать пассивное избирательное право при наличии вступившего в силу решения суда о лишении их права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определённого срока. Например, в 2011 г. поступила жалоба от М.А. Максимова. Но Верховный Суд Российской Федерации под-
твердил, что при наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определённого срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока [3].
Кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть выдвинут гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования возраста 30 лет. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определённого возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.
По моему глубокому убеждению, возраст кандидатов должны устанавливать субъекты самостоятельно в своих законодательных актах (конституциях, уставах).
Таким образом, активное и пассивное избирательное право являются одними из основ избирательного права. Изначально кажется, что их раскрытие не вызывает никаких затруднений. Но рассмотрев вышеизложенные положения, легко обнаружить, что они имеют много подэлемен-тов (подразделов). При этом необходимо чётко видеть три уровня выборов - федеральные, региональные и муниципальные.
Основная масса характеристик присуща всем выборам, но, как уже рассмотрено, есть особенности региональных и муниципальных выборов. Однако федеральный законодатель не дал возможности развития пассивного избирательного права на региональном и муниципальном уровне самим субъектам самостоятельно.
Список использованных источников
1 Игнатов, С. Л. Комментарий к Федеральному закону от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный). - 2-е изд. / С. Л. Игнатов // Справ.-прав. Система «Консультант Плюс», 2014. С. 356.
2 Об утверждении обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за третий и четвертый кварталы 2013 года : решение Конституционного Суда РФ от 04.02.2014 г. // Документ опубликован не был.
3 В удовлетворении заявления об оспаривании решения окружной избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в депутаты отказано правомерно, так как пассивное избирательное право заявителя ограничено п. 3.2 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», поскольку он осуждён к лишению свободы за совершение тяжкого преступления и имеет непогашенную судимость за указанное преступление : определение Верховного Суда РФ от 14.11.2011 г № 75-Г11-7 // Документ опубликован не был.
