CC BY
45
ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Современное правотворчество: новые возможности для общества и государства
26 января 2015 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее — Институт, ИЗиСП) состоялся круглый стол на тему «Актуальные проблемы правотворчества и проект федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации"». В его работе приняли участие представители научных и учебных учреждений, федеральных органов государственной власти, общественных организаций и объединений бизнеса.
Заседание открыли первый заместитель директора Института, президент Российской ассоциации международного права доктор юридических наук, профессор А. Я. Капустин и заместитель директора Института, заместитель представителя Российской Федерации в Венецианской комиссии, член-корреспондент Международной академии сравнительного права кандидат юридических наук В. И. Лафитский, которые обратили внимание присутствующих на глубокие исторические корни отечественной разработки вопроса об упорядочении законодательных актов, а также подчеркнули значимость сотрудничества представителей науки, государственных органов, общественных объединений и бизнес-структур.
Главный научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, член-корреспондент Международной академии сравнительного права доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров отметил, что инициатором работы над проектом закона о нормативных правовых актах выступил еще первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин, который поручил
ИЗиСП разработать Концепцию развития российского законодательства. Именно тогда впервые была рассмотрена идея законопроекта о нормативных правовых актах в Российской Федерации, который должен был стать своеобразной нормативной конституцией страны. Основным вектором развития отечественной юриспруденции в последние 20 лет было правотворчество. В этих условиях главной задачей виделась разработка нормативного правового акта, в то время как вопросам его реализации и контролю за исполнением уделялось катастрофически мало внимания. По всей видимости, это объясняется дефицитом правового регулирования в 90-х гг. XX в., память о котором до сих пор не позволяет уйти от притягательности процесса создания законов.
По мнению докладчика, необходимо четко осознавать, что правотворчество не является завершающей стадией правового регулирования. Традиционно в России складывается представление о том, что принятие какого-либо решения (в том числе законодательного) приводит к решению проблемы. Такой подход в корне неверен, поскольку процесс правового регулирования охватывает все фазы жизни закона. Однако в обсуждаемом законопроекте стадии, следующие за правотворчеством, обозначены весьма скупо, в связи с чем представляется необходимым охватить все фазы движения закона. Следует избавиться от представления о том, что главной задачей правового регулирования является принятие нормативного акта. Процесс правового регулирования является длящимся, воспроизводимым, и это целесообразно было бы учитывать в законопроекте.
Закон о нормативных правовых актах должен занять особое место в правовой системе Российской Федерации, поскольку он призван развивать базовые принципы гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ, которая, как известно, занимает особое место в рамках самой Конституции. По сути, этот закон должен сформировать правовую систему Российской Федерации.
Система нормативных правовых актов, предложенная в обсуждаемом законопроекте, который разработало Министерство юстиции РФ, в целом совпадает с той, что была предложена в законопроекте, подготовленном ИЗиСП, за исключением одного положения. В законопроекте Института нашли отражение программные правовые акты (программы, концепции, стратегии), что является шагом вперед по сравнению с законопроектом Минюста России. Представляется, что такие акты едва ли можно считать лишь идеологическими. Например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. представляет собой курс развития государства, национальную линию развития. Поэтому целесообразным является включение таких документов в законопроект. Помимо этого, в нем необходимо определить место актов рекомендательного характера: типовых положений, рекомендаций и др.
Выступающий также отметил, что нарастание потока нормативных правовых актов сверху вниз не всегда приводит к положительному результату. В связи с этим интерес представляют локальные нормативные правовые акты, поскольку чем больше эффект саморегуляции с помощью локальных актов, тем меньше необходимость в принятии законов, указов, постановлений и инструкций. С учетом сказанного представляется необходимым дополнить систему актов в законопроекте Минюста России.
В законопроекте отсутствует отдельная статья, посвященная нормативным понятиям, введение которой
могло бы быть весьма полезным. Сейчас в законопроекте вполне логично указывается на использование норм международного права в системе нормативных правовых актов в Российской Федерации, однако такого указания явно недостаточно. В рамках интеграционных объединений в соответствии со ст. 79 Конституции РФ могут создаваться и другие акты (например, модельные законы, модельные основы законодательства). Необходимо разработать вопрос о том, должны ли они учитываться при подготовке отечественных законов.
Докладчик затронул и вопрос правотворчества. Важным видится внесение в законопроект положения о том, что при подготовке законопроектов производится диагностика рисков. Риск — это тень, которая сопровождает любое явление, в том числе принятие законов. Ввиду этого необходимо дополнить законопроект статьями о разработке прогнозов, которые предшествуют законодательным планам. В законопроекте также поднимается проблема применения, которая связана в первую очередь с судебными органами. Вместе с тем ошибочным является представление о суде как о главном источнике правоприменения, поскольку суды действуют лишь на финальной стадии этого процесса. При этом не учитывается роль исполнительных органов, граждан, общественных объединений.
Таким образом, целесообразной видится разработка вопроса об оценке эффективности действия нормативных правовых актов. Более детально необходимо урегулировать и процедуру общественного обсуждения проектов законов ввиду того, что государственные органы зачастую игнорируют замечания граждан и институтов гражданского общества.
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, председатель судебной коллегии по административным делам Т. А. Петрова отметила, что принятие закона о нормативных правовых актах является насущной
потребностью для российских судов, поскольку наблюдается неуклонный рост количества судебных разбирательств об оспаривании нормативных правовых актов. К сожалению, не всегда соблюдается требование Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающие правовой статус организаций, подлежат обязательному официальному опубликованию.
По мнению выступающей, главная проблема заключается в отсутствии четких критериев, позволяющих отнести тот или иной нормативный акт к группе актов, подлежащих государственной регистрации с последующим официальным опубликованием. Весьма яркой иллюстрацией сказанного является юридическая судьба актов, носящих технический характер. Технические нормы (например, технические регламенты, строительные нормативы и т. д.) формально не определяют права и обязанности участников отношений. Поэтому закономерным является вопрос: подлежат ли они государственной регистрации в Минюсте России с последующим официальным опубликованием? Юридическая доктрина не содержит единства мнений по этому вопросу. Представляется, что рассматриваемый законопроект должен предусмотреть правила, позволяющие четко и недвусмысленно установить критерии для признания нормативного правового акта подлежащим государственной регистрации с его последующим официальным опубликованием.
К положительным чертам законопроекта необходимо отнести следующее: законодательное определение понятия нормативного правового ак-
та (между тем сформулированное понятие локального нормативного акта весьма неоднозначно и нуждается в доработке); отражение регулирования, связанного с разрешением коллизий; закрепление процедуры издания нормативных правовых актов.
Существенное значение в практике судов имеет вопрос: всегда ли нарушение процедуры принятия нормативного правового акта является основанием для признания его недействительным? Или же в той ситуации, когда содержание нормы соответствует требованиям закона, нарушение процедуры принятия акта может и не являться основанием для признания его недействующим? Представляется, что рассматриваемый законопроект должен четко решить вопрос, связанный с нарушением процедуры принятия нормативных актов, и определить юридические последствия такого нарушения.
В завершение выступающая отметила большое значение законопроекта и выразила надежду, что его принятие положительно скажется на качестве принимаемых нормативных правовых актов и уменьшит количество обращений в суды.
С комментарием обсуждаемого законопроекта выступила заведующая кафедрой государствоведения и права РАНХиГС доктор юридических наук, профессор С. В. Бошно. Среди основных недостатков законопроекта было отмечено следующее. В нем содержится много нефункциональных определений (в частности, определение консолидации нормативных правовых актов). Кроме того, удивление вызывает тот факт, что в законопроект не вошли положения постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», которое содержит полезное обобщение практики по делам о признании недействующими нормативных правовых актов.
Нарекания выступающей вызвало также юридико-техническое оформ-
ление, а именно: незакрытые списки, качественно и количественно не определенные характеристики, не принятые в законодательстве сокращения. Высказывались претензии к определению понятия «локальные нормативные акты». Многие локальные акты носят важный характер (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ, утверждающее Регламент этой палаты российского парламента), однако по смыслу законопроекта это будет считаться локальным правовым актом, не относящимся к числу нормативных, что недостаточно обоснованно. Было отмечено, что не завершена работа по созданию Свода законов Российской Федерации (во исполнение Указа Президента РФ 1995 г.), а между тем Свод законов позволит апробировать рассматриваемый «Закон о законах». Кроме того, в законопроекте содержится очень много отсылок и бланкетных норм, большое количество которых «накапливает» корруп-циогенность.
Заместитель директора Правового департамента Евразийской экономической комиссии В. А. Дорошкевич в своем докладе поделился опытом применения Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В целом можно выделить следующие основные достижения указанного Закона. Во-первых, была создана четкая иерархия нормативных правовых актов Республики Беларусь. Во-вторых, были перечислены все виды актов, которые являются нормативными (такое решение позволило избавиться от неопределенности статуса различных телефонограмм, телеграмм, писем, которые содержат толкование и разъяснения, но непосредственно не создают норм права). В-третьих, среди общего массива актов были выделены технические нормативные правовые акты (определено, что под ними понимается, их место в системе права, порядок принятия). В-четвертых, была введена обязательная экс-
пертиза всех проектов нормативных правовых актов Министерством юстиции РБ и Национальным центром законодательства и правовых исследований РБ. В-пятых, Закон описывает всю «жизнь» нормативного правового акта с момента планирования до признания его утратившим силу, регулируя в том числе вопросы обнародования и опубликования акта. Кроме того, был создан Национальный центр правовой информации РБ, который является единственным официальным источником получения нормативных правовых актов.
В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» закреплена норма о своде законов. Выступающим было отмечено, что работа над сводом законов имеет большую ценность, поскольку приводит к систематизации всего массива законодательства. Однако эту функцию выполняет Национальный реестр правовых актов РБ, который размещен на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь. Указанный Реестр имеет соответствующие разделы: законы Республики Беларусь, указы, декреты Президента РБ и т. д., вплоть до решений местных исполнительных (распорядительных) органов. Кроме того, решен вопрос и о программных актах, в результате обсуждения которого появились директивы, т. е. программные указы Президента РБ. С учетом опыта принятия закона в Республике Беларусь необходимо поддержать инициативу Минюста России, использовав при этом возможность внесения предложений по улучшению законопроекта.
Интересы предпринимателей на круглом столе отстаивал представитель общественной организации «Опора России» К. В. Всеволожский, который выделил три основные проблемы современного правового регулирования предпринимательской деятельности и выразил надежду на то, что рассматриваемый законопроект поможет их преодолеть.
Первая проблема — чрезмерно широкое и запутанное правовое регули-
рование. За последние 20 лет создание новых законов превратилось в создание новых лазеек. Поэтому одна из основных надежд предпринимателей заключается в том, чтобы будущий закон о нормативных актах не облегчал и упрощал, но всемерно усложнял и затруднял процесс нормотворчества. Необходимо дать предпринимательству возможность хотя бы некоторое время работать в условиях стабильности, дабы они могли четко представлять себе, какие требования к ним предъявляются.
Вторая проблема — это проблема процесса принятия нормативного правового акта. Является ли нарушение процедуры принятия нормативного акта основанием для признания его недействующим? Позиция предпринимателей однозначна — да, является. Законодатель не может нарушать закон, иначе он перестает быть законодателем. Придание обязательной силы актам, которые были приняты без соблюдения таких же обязательных требований к процедуре их принятия, подрывает доверие к основам правовой системы. Следует также отметить, что подавляющее число норм, ухудшающих положение бизнеса, — это нормы, которые появляются в проектах федеральных законов в последний момент перед вторым чтением. В связи с этим стоит подумать над дополнением законопроекта положением о том, что голосование по внесенному законопроекту должно проводиться в окончательном чтении в той редакции, в которой его внес автор. И лишь в том случае, если законопроект не проходит, в него могут быть внесены изменения. На практике наблюдается значительное количество непрофильных поправок, которые проходят в федеральные законы.
Третья проблема — проблема критики акта. Постепенно создается механизм, позволяющий оказывать влияние на прохождение того или иного акта. Это процедуры государственной регистрации в Минюсте России, антикоррупционной экспертизы, оценки регулирующего воздействия. Од-
нако аргументация, не подпадающая ни под одну из этих форм, не воспринимается.
Заведующий отделом теории законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Н. А. Власен-ко обратил внимание участников заседания на следующее. Конструкция ст. 60 (о разрешении юридических коллизий) законопроекта не совсем удачна. Авторы вначале дают понятие юридической коллизии и сводят его к расхождению или противоречию между правовыми актами. Однако юридическая коллизия в современной правовой науке рассматривается более широко. В частности, Ю. А. Тихомиров в работе «Коллизионное право» (1999 г.) отметил: коллизии норм — это лишь разновидности юридических коллизий, что было поддержано впоследствии большинством правоведов. Поэтому в законопроекте неудачно «расширено» понятие коллизии. Речь же должна идти только о противоречиях норм права.
Пункт 2 (о способах разрешения коллизий) статьи также не совсем удачен. Прежде всего речь должна идти о разрешении противоречий норм права. Противоречия норм, как известно, разрешаются либо с помощью устранения конфликтующих норм, либо с помощью преодоления. В последнем случае коллизия остается, ибо преодолевается она в конкретном случае. В указанном пункте предлагается около восьми способов разрешения (толкование нормативных правовых актов; принятие нового нормативного правового акта; внесение изменений в нормативный правовой акт; отмена нормативного правового акта; судебное разбирательство; систематизация законодательства; создание согласительных комиссий; международные процедуры). Многие из них достаточно общие, и не совсем ясно, как они будут разрешать коллизионную ситуацию, например «судебное разбирательство», «создание согласительных комиссий», «систематизация законодательства», «международные процедуры». Думается, что здесь нужно было пойти по пути разделения способов устране-
ния и преодоления коллизий юридических норм. К числу средств устранения нужно, несомненно, отнести правотворчество, и вряд ли необходимо конкретизировать, как это сделано в законопроекте в части указания на «внесение изменений в нормативный правовой акт», «отмену нормативного правового акта». Устраняют коллизию полностью и отдельные коллизионные правила, например правило lex specialis. Средством преодоления являются официальное толкование, отдельные коллизионные правила, например хронологическое, и др.
В пункте 3 ст. 60 авторы законопроекта формулируют известные еще в Древнем Риме коллизионные правила. К сожалению, ничего не сказано о пространственных коллизионных началах, обратной силе закона (простой и ревизионной) и др. С учетом сказанного данную статью необходимо дорабатывать.
В выступлении заведующей Центром публично-правовых исследований ИЗиСП доктора юридических наук, профессора Л. В. Андриченко было отмечено, что эффективное развитие правовой системы Российской Федерации обусловливает задачу совершенствования юридического качества нормативных правовых актов. К сожалению, существующие технологии правотворчества пока не в полной мере удовлетворяют этому требованию. Их главный недостаток заключается в том, что они ориентированы на принятие отдельных законов и подзаконных актов, а не на формирование единой и непротиворечивой правовой системы. В правотворческом процессе не развиты необходимые системообразующие механизмы согласования, координации, планирования. Все это требует создания научно обоснованных стандартов, определяющих виды и формы нормативных правовых актов, обеспечивающих законность в процессе их принятия. Одним из решений этой задачи могла бы стать разработка и принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», основная цель которого
заключается в урегулировании всех этапов правотворческой деятельности, начиная от проектирования нормативных правовых актов и до полного прекращения их действия.
К сожалению, анализ представленного на рассмотрение законопроекта свидетельствует, что он пока еще не в полной мере отвечает требованиям юридического качества. Выступающая обратила внимание на такие дефекты его содержания, как отсутствие системных подходов к определению категориально-понятийного аппарата, в том числе в отношении базового понятия «правотворчество»; неточности при определении субъектов правотворчества; пробелы в установлении форм и видов нормативных правовых актов; нечеткость в регулировании пределов правотворчества в связи с имеющимся разграничением полномочий между органами власти разных территориальных уровней. Кроме того, было отмечено, что текст законопроекта значительно пересекается с содержанием ряда уже действующих федеральных законов, прежде всего с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что потребует дополнительных мер по его дальнейшему внедрению в правовую систему государства.
Заведующая Центром правового анализа и прогнозирования ИЗиСП кандидат философских наук В. Ю. Лукьянова отметила, что принятие рассматриваемого законопроекта могло бы оказать значимое положительное влияние на ведомственное правотворчество. Как известно, в настоящее время органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ принимаются юридические документы трех категорий — нормативные правовые акты, ненорматив-
ные (индивидуальные) правовые акты и нормативно-технические документы. Однако какое-либо разграничение вопросов, регулируемых этими актами, отсутствует. В то же время документы указанных категорий, хотя и преследуют в широком смысле одну цель, имеют различную содержательно-правовую природу. Соответственно, имеются различия в характере их юридических последствий и их форме.
Более того, российское законодательство вообще не содержит определения понятия «нормативно-технический документ»; лишь в отдельных судебных решениях можно найти критерии, на основании которых юридический документ может быть отнесен к нормативно-техническим. Соответственно, отсутствуют и нормы, позволяющие однозначно определить порядок и последствия оспаривания нормативно-технических документов, что, в свою очередь, приводит к нарушению единообразия в толковании и применении норм права судебными органами. Такая неопределенность порождает нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц — как субъектов экономической деятельности, так и частных лиц.
Решением указанных проблем могло бы стать включение в рассматриваемый законопроект положений, направленных на упорядочение всей системы действующих в Российской Федерации юридических актов органов исполнительной власти; создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму подзаконного юридического акта; обеспечение законности в процессе принятия нормотворческих решений и установление единых требований к проектам подзаконных правовых актов всех уровней российской правовой системы. Пока такие нормы в проекте закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» отсутствуют.
В заседании круглого стола приняла участие старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е. Е. Рафалюк. Она подчеркнула
важность закрепления в законопроекте главы об использовании норм международного права в системе нормативных правовых актов в Российской Федерации. Между тем нормы данной главы касаются лишь вопроса о принятии правотворческими органами Российской Федерации нормативных правовых актов в целях выполнения международных обязательств России. По мнению выступающей, соответствующие положения законопроекта могли бы быть расширены за счет включения правил о месте и действии общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в правовой системе России, что соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, было бы целесообразным отдельно регламентировать вопрос о действии решений международных организаций в российской правовой системе. Учитывая интенсивность международного сотрудничества, в том числе в области интеграции, законопроектом могли бы быть предусмотрены положения о правилах использования международных рекомендательных актов (источников «мягкого» права в виде модельных законов и кодексов, решений рекомендательного характера и др.). Таким образом, принимая во внимание бесспорную необходимость наличия такой главы в законопроекте, ее необходимо дорабатывать.
Заместитель заведующего Центром правового анализа и прогнозирования ИЗиСП кандидат юридических наук А. В. Павлушкин остановился на правовой регламентации мониторинга правоприменения. Он напомнил, что Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. В свою очередь, Правительство РФ постановлением от 19 августа 2011 г. № 694 утвердило методику осуществления мониторинга.
На сегодняшний день в более чем в 70 субъектах РФ приняты акты, определяющие организационные основы проведения мониторинга правопри-
менения, определены цели и задачи мониторинга, порядок сбора информации и сроки ее представления, а также орган, ответственный за обобщение результатов. В качестве «лучшей практики» выступающий указал, что рядом субъектов Федерации уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы его проведения.
В отношении органов государственной власти субъектов РФ возможности осуществления мониторинга названными федеральными актами весьма ограничены. Более того, указанные акты не предусматривают создания системы мониторинга правоприменения на уровне муниципальных образований, хотя известно, что именно муниципальных правовых актов в целом по стране издается больше всего в количественном отношении, а правоприменительная деятельность органов местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению, имеет для граждан первостепенное значение в повседневной жизни. В то же время предусмотрено, что органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.
Выступающий также подчеркнул, что на федеральном уровне до сих пор отсутствует регламентация мониторинга на уровне закона, и положительно оценил наличие в обсуждаемом законопроекте специальной главы, посвященной мониторингу. При этом понятия «мониторинг правоприменения» и «правовой мониторинг» используются в нем как синонимы.
Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и при-родоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева отметила, что законопроект концептуально отвечает тем задачам, которые стоят перед нормативным правовым актом, призванным создать основы законодательного обеспечения построения системы нормативных правовых актов в России. В нем, в частности, определены понятие и виды нормативных правовых ак-
тов, установлена иерархия нормативных правовых актов, закреплен порядок подготовки проектов и принятия нормативных правовых актов.
Вместе с тем законопроект имеет ряд существенных недостатков как сугубо правового, так и содержательного характера. Например, неясно, почему разработчик законопроекта, наполнив его значительным количеством будущих норм-дефиниций, не предусмотрел в его структуре отдельной статьи с общими понятиями. Используемые в положениях законопроекта термины раскрываются непосредственно в тематических статьях законопроекта, при этом формулировки некоторых из них содержат ошибочные положения (речь в данном случае идет о предлагаемых понятиях нормативного правового акта, системы права, юридической коллизии и др.).
Еще одним существенным недостатком законопроекта является сужение сферы его применения. Так, разработчик законопроекта предлагает не включать в систему нормативных правовых актов локальные нормативные правовые акты, наделяя при этом государственные учреждения и корпорации правомочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности. Правовой мониторинг сведен в законопроекте лишь к мониторингу правоприменения, что ограничивает потенциал этого инструмента наблюдения и оценки.
Кроме того, полнота и качество проработки отдельных положений законопроекта вызывают определенные нарекания, поскольку многие из описанных процедур (экспертиза проектов нормативных правовых актов, общественные обсуждения) отличает чрезмерная декларативность в части определения условий их проведения и учета результатов.
Научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП Т. Е. Мельник отметил, что в законопроекте не в полной мере отражена специфика международного влияния на систему нормативных правовых
актов Российской Федерации международных актов. В качестве примера выступающий привел Общероссийские антидопинговые правила, утверждаемые приказом федерального органа исполнительной власти в области физической культуры. Принятие таких Правил обусловлено действием Всемирного антидопингового кодекса Всемирной антидопинговой организации. При этом данная организация не является правительственной, а указанный Кодекс — актом международного права. Вместе с тем Общероссийские антидопинговые правила фактически не могут ему противоречить.
В обсуждении законопроекта также принял участие научный сотрудник Центра правового анализа и прогнозирования ИЗиСП А. С. Павловский, который подчеркнул весьма высокую значимость обсуждаемого законопроекта для всей отечественной правовой системы. В связи с этим в текст анализируемого документа целесообразно включить преамбулу, содержащую цель, задачи, принципы нормативного акта, а также мотивы его принятия.
Статья 39 «Обязательность официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов» законопроекта содержит положение о том, что нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Указанное положение полностью повторяет норму ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Вместе с тем Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г.
№ 763 расширяет круг нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих официальному опубликованию, за счет отнесения к таким актам еще и тех, которые устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер. Противоречия между ст. 39 законопроекта и ч. 3 ст. 15 Конституции РФ нет, но при соотношении нормы законопроекта с положениями вышеназванного Указа Президента РФ может возникнуть правовая неопределенность.
Директор Департамента законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Минюста России Ю. И. Смирнов выразил стремление Министерства дорабатывать проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» с учетом высказанных в ходе круглого стола замечаний и предложений. Он также отметил, что обсуждение законопроекта, в первую очередь посредством использования Интернета, будет продолжаться еще длительное время. При этом Минюст России готов учитывать при доработке законопроекта все конструктивные замечания и предложения.
А. В. Павлушкин, заместитель заведующего Центром правового анализа и прогнозирования ИЗиСП, кандидат юридических наук
А. С. Павловский, научный сотрудник Центра правового анализа и прогнозирования ИЗиСП
