CC BY
11
УДК 342.97:343.8 R.G. MIRONOV*
ББК 67.401.133:67.409.021 М64
MODERN SYSTEM OF ADMINISTRATION OF LAW-ENFORCEMENT BODIES. HOW TO INCREASE EFFECTIVENESS OF COOPERATION BETWEEN THEM
Аннотация: в статье рассматриваются проблемы организации взаимодействия органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, определяются причины снижения эффективности такого взаимодействия, предлагаются способы их устранения, описываются основы концепции взаимодействия
Ключевые слова: система управления органов внутренних дел; система управления органов, исполняющих наказания; организация взаимодействия.
Annotation: the article deals with the organization of cooperation between internal affairs bodies and penal organs and institutions, the reasons of decrease of cooperation efficiency, ways out, bases of cooperation concept.
Key words: system of administration of law-enforcement bodies; system of administration of penal bodies; cooperation.
РЕНАТ
ГАЯНОВИЧ
Противодействие преступности как составная часть государственной политики в сфере обеспечения националь -ной безопасности и укрепления правопорядка должно осуществляться всеми звеньями государственной и обще-МИРОНОВ* ственной системы управления. Однако объем задач и функций органов правопорядка намного шире объема борьбы с преступностью, поэтому считаем целесообразным выделить систему управления по противодействию преступности в более узком значении. Речь идет о взаимодейству-СИСТЕМА ющих службах и подразделениях органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы (далее - ОВД и УИС), которые преследуют специальные цели предупредитель-ОРГАНОВ ной деятельности; наделены соответствующими правами и обязанностями; обладают определенной компетенцией по воздействию на те или иные криминогенные факторы; име-И ОРГАНОВ ют информационное, методическое, ресурсное и другое ИСПОЛНЕНИЯ обеспечение их функционирования. Кроме того, для них
характерно наличие механизма межведомственной координации целенаправленной правоохранительной деятельно-
НАКАЗАНИЙ И ПУТИ сти для обеспечения комплексности и взаимоподкрепле-
ния принимаемых решений.
ПОВЫШЕНИЯ
В современных условиях, которые определяются слож-ЭФФЕКТИВНОСТИ ной криминогенной ситуацией в обществе, высока роль
..... органов правопорядка, и в первую очередь органов внут-ОРГ АНИЗАЦИИ ренних дел. Это объясняется и тем, что по числу и много-ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ образию правоохранительных функций, количеству и разнообразию служб и подразделений, объему кадровых и материально-технических ресурсов они значительно превышают все остальные правоохранительные органы, вме-
СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ОРГАНОВ ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНЫХ
* Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедрыуправления в органах внутренних дел Уфимского юридическогоинститутаМВД России. Е-тай: mvdufa@mail.ru.
бЗ
Управление
Управление
сте взятые. Компетенция ОВД позволяет существенным образом (учитывая наличие огромной информационной базы и научного потенциала) влиять на деятельность иных правоохранительных структур и оказание им необходимой помощи.
В условиях реформирования органов исполнительной власти с целью формирования эффективной системы и структуры управления значительные изменения претерпели правоохранительные органы, в том числе ОВД и УИС, представляющие собой государственные учреждения, имеющие организационную форму и правовой статус.
Актуальность проблем государственного управления в области обеспечения безопасности и правопорядка средствами совместной правоохранительной деятельности ОВД и УИС обусловлена, с одной стороны, той ролью, которая возлагается на данный вид управления в правовом государстве, с другой - значением управления в организации его функционирования. Государственная власть должна обеспечить защиту прав граждан от любых правонарушающих действий и решений, от кого бы они ни исходили (от должностных лиц, обладающих властными полномочиями, или от государства), и тем самым обеспечить господство права. Указанные задачи в основном решаются государством в сфере правоохранительной деятельности.
По мнению В.Е. Чиркина, «правоохранительная функция присуща государству на всех этапах его развития»1. Одним из его «общих дел» всегда было, с одной стороны, поддержание сложившегося порядка, правил поведения, с другой - установление новых правил, нового порядка путем издания правовых актов. Сохраняя старые нормы, придавая им правовую силу, равно как и устанавливая новые правила, государство охраняет их от нарушений, проводит их в жизнь, поэтому данная функция на деле является более широкой: она и правотворческая, и правореализующая.
Борьба с правонарушениями - важная, но не главная сторона правоохранительной деятельности государства, которое призвано реально обеспечить с помощью специальных органов (МВД, Минюста, ФСБ, ФМС, ФСИН России, суда, прокуратуры и т. д.) такой порядок в общественной жизни, который бы полностью отвечал требованиям правовых норм, заложенным в них началам свободы и справедливости.
Прежде чем разрабатывать программу совместной предупредительной деятельности ОВД и УИС, необходимо создать информационную систему, которая должна обеспечить:
а) своевременное обобщение и использование сведений о состоянии правонарушений и преступности, ее тенденциях и закономерностях, причинах и условиях, а также факторах, характеризующих оперативную обстановку на обслуживаемых ОВД и УИС территориях; б) данными о состоянии сил и средств ОВД и УИС для обеспечения безопасности и правопорядка, а также об организации и ходе намеченных мероприятий; в) конечными результатами деятельности заинтересованных служб и подразделений ОВД и УИС.
Необходимость совершенствования организации взаимодействия служб и подразделений ОВД и УИС обусловливается малой эффективностью управления, реализуемого в области функционирования Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний (далее - МВД и ФСИН России), недостаточным научным обеспечением, отставанием от современных условий. Это подтверждается результатами исследований. Так, удовлетворенычастично организацией взаимодействия ОВД и УИС чуть более половины респондентов из числа работающих сотрудниковдвух ведомств - 53 %, не удовлетворены - 21 %. Лишь 2 % опрошенных полностью удовлетворены состоянием совместной деятельности, остальные 24 % - затруднились с ответом.
С точки зрения эффективности организации взаимодействия немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, приемам принятия тех или иных решений на различных уровнях функционирования ОВД и УИС. Необходимо также определить методы разрешения кризисных ситуаций в различных сферах совместной деятельности, технологии взаимоотношений между МВД и ФСИН России на уровне Федерации, федеральных округов и субъектов Российской Федерации, а также на уровне территориальных (объектовых) служб и подразделений ОВД и УИС. Это вполне объяснимо, если учесть, что механизмы принятия решений в большей или меньшей степени составляют суммарный итог процесса взаимодействия.
В рассматриваемом контексте главной задачей должны быть прежде всего поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности совместной деятельности ОВД и УИС. Очевидно, что научно обоснованные и квалифицированно реализуемые программы повышения эффективности взаимодействия приносят выгоду не толь-
ко вовлеченным в этот процесс сотрудникам и работникам указанных органов, но и всему обществу.
Тем не менее уровень эффективности и качества взаимодействия ОВД и УИС, по данным тех же исследований, имеет тенденцию к снижению по следующим причинам:
- ведомственная разобщенность (37 %);
- несовершенство нормативной базы, касающейся вопросов взаимодействия (23 %);
- отсутствие опыта совместной работы у нового поколения сотрудниковОВД и УИС (18 %);
- отсутствие единства целей и задач (17 %);
- личные амбиции или нежелание сотрудничать (14 %);
- недостаточное финансовое и материально-техническое обеспечение (14 %).
Чтобы повысить эффективность взаимодействия и привести его в соответствие с современными общественными потребностями, необходимо оптимизировать систему управления в деятельности ОВД и УИС и его правового обеспечения. В связи с этим следует обсудить вопрос о возможности формирования и уточнения ряда нормативных актов, регламентирующих совместную деятельность ОВД и УИС по вопросам организации процесса управления, существующим связям, принципам, формам, приемам, способам, средствам, технологиям (информационно-аналитическая работа, плани -рование, принятие решений, функциональноструктурное построение, виды ресурсного обеспечения, координация, контроль, оценка эффективности и др.).
В процессе формирования таких нормативных актов надо обратить внимание на целесообразность и формы их создания. Имеется немало актов, регламентирующих отдельные стороны процесса обеспечения безопасности и правопорядка, в том числе силами, средствами и возможностями ОВД и УИС. Однако необходимо формирование единого акта, в котором будут сконцентрированы все вопросы правового регулирования взаимодействия, поскольку в этом случае создаются более благоприятные условия для его применения на практике многими участниками данного процесса. Такой акт может быть издан в виде положения о целевой государственной программе по обеспечению безопасности и правопорядка средствами правоохранительных органов и представлять собой самостоятельный акт или составлять часть другого, решающего более общие проблемы. Следует отметить, что многие из этих вопросов в порядке постановки затрагиваются в раз-
личных работах ученых и практических работников, директивных указаниях органов исполнительной власти, соответствующих законах и подзаконных актах, в различного рода ведомственных документах. Однако концентрированное изложение их в одном акте, как известно, имеет определенные преимущества.
Следующим актом в этом направлении может быть положение об организации взаимодействия и координации деятельности ОВД и УИС, подготовленное в соответствии с Положением о Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации2, с определением целей, условий и реализацией основных задач. Целесообразность подготовкиданного положения определяетсятем, что в положении о целевой государственнойпро-грамме обеспечения безопасности и правопорядка средствами правоохранительных органов изложить в полном объеме все вопросы организации взаимодействия вряд ли возможно.
В правовом регулировании обеспечения безопасности и правопорядка средствами правоохранительных органов, на первый взгляд, наиболее предпочтительным является законодательное нормативное регулирование. К его достоинствам можно отнести следующее: а) по сравнению с Положением оно является более авторитетным, стабильным, а также имеет ряд других преимуществ; б) такое решение создает удобства пользования нормативным материалом, условия совершенствования правовой базы управления процессом обеспечения безопасности и правопорядка.
Окончательное решение о количестве и содержании таких актов в связи с их сложностью требует проведения дополнительной исследовательской работы. Однако в целях разработки возможно минимального количества нормативных актов целесообразно будет их определенное совмещение при условии обеспечения в необходимых пределах всестороннего эффективного урегулирования рассматриваемых вопросов.
Наряду с названными актами имеется необходимость в разработке различного рода инструкций, методических рекомендаций, регулирующих реализацию процесса взаимодействия или его отдельных стадий, например информационно-аналитической работы, планирования, координации, оценки эффективности взаимодействия по обеспечению безопасности и правопорядка. Под-готовкаи принятие этих нормативных актов, не-
Управление
Управление
сомненно, будутспособствовать улучшению правового обеспечения всего процесса управления в рассматриваемом аспекте.
Так, одним из направлений совершенствования взаимодействия в управлении в ходе пресечения и ликвидации последствий кризисных ситуаций следует считать выбор оптимального варианта организационно-штатной структуры и централизацию управления силами и средствами, которые обеспечивают общественную безопасность и охрану общественного порядка.
Например, анализ деятельности правоохранительных органов в районе Северо-Кавказского региона РФ показал, что их организационная структура и собственно взаимодействие оставляли желать лучшего. Если на первом этапе контртеррористической операции (1999-2003) была сформирована группировка сил и средств МВД, Минобороны, ФСБ, Минюста России и для этого создавалось единое руководство в виде объединенных оперативных штабов (ООШ), то уже на втором этапе (2004 г. по н/в) от этой организационной структуры пришлось отказаться, ибо она стала неэффективной из-за децентрализации управления и отсутствия четкого взаимодействия сил и средств. Изучение опыта организации управления силами и средствами ОВД и УИС также показывает, что оно постоянно совершенствовалось, выбирался оптимальный вариант организационной структуры, наблюдалась централизация управления силами и средствами.
Децентрализованный способ управления разноведомственными силами и средствами, как подтверждает практика, не является оптимальным вариантом, поскольку требует дополнительных физических и моральных затрат, особого согласования (взаимодействия) усилий всех органов управления, что значительно затрудняет проведение специальных операций в условиях резкого осложнения оперативной обстановки. Полагаем, что как на начальном эта -пе проведения контртеррористическойоперации, так и на последующих необходимо централизованное управление всеми силами и средствами, привлекаемыми к ее проведению. Именно централизованное управление способствуетсосредо-точению усилий на наиболее слабых участках работы, а это, в свою очередь, позволяет руководителю объединенной группировки оперативно реагировать на изменение обстановки и своевременно принимать неотложные меры по ее нормализации.
Тем не менее основные направления повышения эффективности деятельности ОВД и
УИС вытекают из системности обеспечения безопасности и правопорядка, политической, правовой, духовно-нравственной составляющих и уровней, на которых происходит функционирование данных систем.
Важную роль в совершенствовании работы ОВД и УИС играет кадровый состав. Ежегодно в практические органы приходят сотни выпускников учебных заведений, дипломированных специалистов в области правоохранительной деятельности. От их профессиональной подготовки, знаний и умений во многом зависит завтрашний день ОВД и УИС, так ожидаемое всеми повышение эффективности. Несмотря на то что большая часть респондентов (35 %) имеют стаж работы от 10 до 15 лет, отсутствие необходимого опыта объясняется постоянно меняющейся системой подготовки и переподготовки кадров, которая не способна гибко реагировать на сложившуюся ситуацию в стране.
Показатели оперативно-служебной деятельности, с помощью которых можно характеризовать уровень профессионализма и компетентности личного состава, свидетельствуют о том, что положительные данные о росте образовательного уровня сотрудников ОВД и УИС не совпадают с конечными результатами их деятельности. Особую тревогу вызывает тот факт, что количество нераскрытых преступлений по сравнению с 2008 г. увеличилось на треть и превысило 1 млн 638 тыс. Не раскрыто 5043 убийства и более 27 тыс. других особо тяжких преступлений. Устойчиво высоким остается уровень рецидивной преступности3. На начало 2009 г. эти показатели значительно увеличились в 78 субъектах Российской Федерации, во многих из них - в 1,5-2 раза.
В настоящее время радикальная структурная перестройка всех аспектов деятельности ОВД и УИС требует существенного изменения и переориентации профессиональной подготовки. На современном этапе ОВД и УИС нуждаются в новом поколении профессионалов, способных эффективно работать в условиях переориентации МВД и ФСИН России на защиту основных прав и свобод человека и гражданина как приоритетных ценностей правового государства.
Кадровый ресурс, как и ресурс права, в достижении целей имеет особое значение. Он должен отвечать определенным блокам требований: во-первых, быть объективно обусловленным и обоснованным, подготовленным с учетом объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности
людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних; во-вторых, быть социально мотивированным, то есть идти от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь; в-третьих, быть обеспеченным в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности; в-четвертых, быть системно организованным, включать в себя в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные и т. д.
Выделенные проблемные блоки и другие, которые, естественно, можно к ним добавить, представляют собой лишь условно вычлененные элементы единого, сложного, комплексного, взаимосвязанного и взаимообусловленного предмета, содержанием которого является кадровый ресурс субъектов обеспечения безопасности и правопорядка.
Таким образом, кадровое обеспечение является важнейшим условием повышения эффективности деятельности ОВД и УИС. Закономерно, что эффективность деятельности ОВД и УИС по обеспечению безопасности и правопорядка определяется в значительной мере тем, насколько они способны содействовать стабильному, поступательному развитию, преодолеть социальный и политический кризис в собственных рядах. Только это сможет создать предпосылки для повышения критериев и степени безопасности общества, улучшения показателей борьбы с преступностью.
На современном этапе развития общества в работе ОВД и УИС необходимы эффективные меры по организации взаимодействия подразделений, координации их правоохранительной деятельности, обмену информационными ресурсами, совместной подготовке кадров, согласованию нормативного и методического обеспечения.
Приоритеты кадровой политики в управлении ОВД и УИС по обеспечению безопасности и правопорядка должны быть направлены на противодействие различным преступлениям.
Несмотря на принимаемые в последнее время меры по укреплению сотрудничества в сфере противодействия преступности, выступающей реальной угрозой безопасности и правопорядку, назрела реальная необходимость разработки концепции взаимодействия ОВД и УИС. Данная концепция должна содержать в себе решение следующих задач:
- создание единой автоматизированной сети информационного обеспечения деятельности оперативных подразделений, формирование специализированного банка данных, оперативносправочного и оперативного учетов;
- сосредоточениеусилий оперативных подразделений на предотвращение и раскрытие преступлений террористической направленности и преступлений прошлых лет, а также связанных с незаконным оборотом оружия и наркотических средств;
- развитие системы информационно-аналитического обеспечения служб и подразделений на базе современных технологий и развития систем связи; создание единой автоматизированной системы персонифицированных учетов, обработки статистической информации и документооборота;
- подготовка и принятие нормативных правовых актов по осуществлению совместной оперативно-розыскной деятельности по организации розыска лиц, уклоняющихся от отбывания наказания, а также в сфере установления административных и гражданско-правовых отношений;
- законодательное расширение полномочий службы участковых уполномоченных милиции и уголовно-исполнительных инспекций по осуществлению контрольно-надзорных функций за исполнением уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества, и условного осуждения;
- обучение и воспитание специалистов нового поколения, способных в любых условиях осуществлять совместную деятельность по преодолению различных угроз криминальной направленности, отвечающих актуальным и перспективным потребностям современной личности;
- выработка концептуальных положений о взаимодействии и координации деятельности ОВД и УИС по обеспечению безопасности и правопорядка в условиях:
а) содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
б) исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы;
Управление
Управление
в) исполнения и контроля за исполнением уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества;
г) осуществления административного контроля (надзора) и социальной реабилитации освобожденных от уголовных наказаний;
д) возникновения чрезвычайных обстоятельств.
Решение данных задач позволит консолидировать усилия не только служб и подразделений МВД и ФСИН России на всех уровнях функционирования, но и иных правоохранительных структур, общественных организаций и объединений, деятельность которых направлена на борьбу с преступностью. Концепция позволит определить в перспективе основные направления по координации совместной деятельности как ОВД и УИС, так и
иных правоохранительных структур по своевременному и качественному парированию угроз и опасностей.
Организованной и постоянно растущей преступности может качественно противостоять лишь столь же эффективно функционирующая правоохранительная система, поэтому процесс реформирования системы управления ОВД и УИС носит закономерный характер. Исходя из объективной обусловленности и практической потребности их деятельности они обречены постоянно, функционально, качественно и предметно взаимодействовать. Без этого все усилия государствапо проблемам противодействия преступности, обеспечения безопасности и правопорядка будут сведены лишь к внешним изменениям структуры правоохранительных органов.
1 ЧиркинВ.Е. Государственноеуправление. Элементарный курс. М., 2001. С. 136-140.
2 См.: Постановление Правительства РоссийскойФедерации от 28 сентября 2005 г. № 587 // Рос. газ. 2005. 7 окт.
3 См.: Устинов В.В. Доклад на расширенном заседании коллегииГенеральнойпрокуратурыРФ 3 февраля 2006 г. // 1Щр://цспргос. gov.ru/img/uploaded/ustinov-3.02. ^к.
