CC BY
1228
П.В. Трощинский*
СОВРЕМЕННАЯ ПРАВОВАЯ СИСТЕМА ГОНКОНГА
Статья посвящена исследованию особенностей правовой системы Особого административного района Гонконг (Сянган). Комплексному анализу подвергается как традиционное право Китая (право Цинской империи) и англосаксонская правовая традиция, так и законодательство Китайской Народной Республики, распространяющее свое действие на Гонконг после его возвращения «в лоно Родины» в 1997 г. Анализируются положения Основного закона Гонконга и закона КНР о гарнизоне Особого административного района Сянган. Отмечаются характерные черты проводимой властями КНР политики в области законодательства по отношению к этому стратегически важному для китайского государства региону. Подчеркивается специфика правовой культуры и правосознания населяющих Гонконг жителей.
«-о Правовая система Китая, Гонконг, традиционное право, законодательство, особый административный район.
Составным элементом правовой системы современного китайского государства является правовая система Гонконга (кит. Сянган - благоухающая гавань), которой присущи свои особенные уникальные черты. В юридической литературе, посвященной анализу права Гонконга, упор в основном делается на исследовании влияния англосаксонской правовой традиции на его формирование и развитие. Однако при этом упускается из виду, что на его Новых территориях действовало обычное (традиционное) китайское право Цинской империи. В 1997 г. Гонконг стал Особым административным районом Китайской Народной Республики, что оказало серьезное влияние на его правовую систему. Китайские власти запустили процесс приведения норм гонконгского права в соответствие с действующим законодательством КНР.
Руководство КНР незаметно, шаг за шагом, старается ограничить «юридическую независимость» бывшей британской колонии. Начиналось все с дипломатического по форме противостояния между КНР и Великобританией, когда последняя пыталась в оставшееся до присоединения Гонконга к Китаю время в ускоренном порядке «подправить» под свой лад целый пласт действующего в нем
* Ведущий научный сотрудник Центра политических исследований и прогнозов Института Дальнего Востока РАН, кандидат юридических наук (e-mail: [email protected]).
законодательства. Затем власти КНР ограничили правотворческую свободу Гонконга в вопросах внешней политики и обороны. В настоящее время часть оппозиционно настроенного населения Гонконга требует изменить порядок избрания Главы администрации, право на утверждение кандидатуры которого принадлежит китайскому парламенту.
Исследователи права Гонконга утверждают, что оно относится к англосаксонской правовой семье. Но об этом можно было говорить, и то с определенными оговорками, до 1997 г. В настоящее время правовая система Гонконга включает, помимо его обычного права, права справедливости, общего права, законы о гражданстве, о дипломатических привилегиях и иммунитетах и некоторые другие законы континентального Китая. Согласно ч. 4 ст. 18 Основного закона Особого административного района Сянган, если в Гонконге начнутся неконтролируемые беспорядки, создавшие угрозу единству и безопасности государства, Центральное народное правительство (далее - ЦНП) может применить к этой территории соответствующие законы КНР.
Анализ законов Гонконга, принятых после его возвращения под юрисдикцию КНР, свидетельствует о том, что утверждение о неизменности правовой системы Сянгана после 1997 г. ошибочно. И то, что китайские власти не осуществили пересмотр действующих в Гонконге законов, вовсе не означает, что такого права у них не существует. В любой момент, особенно учитывая нестабильную политическую ситуацию в мире, правительство Китая будет вправе в рамках закона принудить гонконгское население жить по своим правилам.
Известная политико-правовая концепция «одно государство -две системы»1 предполагает существование капиталистических систем Гонконга, Макао и Тайваня в рамках существующей в КНР социалистической модели. По мнению китайского реформатора Дэн Сяопина, в мире может существовать лишь «один Китай», под крылом которого должны воссоединиться все народы и территории не-
1 См.: Ван Чжэньминь. Отношения между центром и особыми административными районами: анализ одной правовой конструкции. Пекин, 2002. С. 74-109 (на кит. яз.); Гонконг до и после 1 июля 1997 года: Одно государство - два строя. М., 1997.
когда разделенного государства. Указанная концепция была предложена Дэн Сяопином, обосновавшим возможность существования двух разных по сути правовых, политических и экономических систем внутри одной страны2, в начале 1980-х гг. для решения «тайваньской проблемы» и получила широкое признание в китайском обществе.
«Позиция, курс и политика китайского правительства в разрешении сянганского вопроса непоколебимы, - указывал Дэн Сяопин. - Мы не раз заявляли, что после 1997 г., когда китайское правительство возобновит осуществление суверенных прав на Сянган, нынешний социально-экономический строй в Сянгане не изменится, законы останутся в основном теми же, образ жизни будет прежним. Не изменится и статус Сянгана как порто-франко и одного из международных торговых и валютно-финансовых центров. Сянган, как и прежде, будет поддерживать и развивать экономические сношения с разными странами и регионами. Кроме того, мы не раз заявляли, что Пекин пошлет только войска, а кадровых работников в правительство Сянганского особого района посылать не будет. Это тоже неизменно. Войска мы пошлем для охраны безопасности страны, а не для вмешательства во внутренние дела Сянгана. Наша политика в отношении Сянгана останется неизменной в течение 50 лет. И мы слов на ветер не бросаем»3.
Политико-правовая доктрина «одно государство - две си-
4
стемы» предполагает существование :
1) одного единственного суверенного государства;
2) двух различных социальных систем;
3) высокой степени автономии Особого административного района.
Некоторые признаки исследуемой концепции «одно государство - две системы» позволяют говорить о существовании в Китае
2 См.: Дэн Сяопин. Соображения относительно мирного объединения континентальной части Китая и Тайваня // Дэн Сяопин. О строительстве специфически китайского социализма. Бэйцзин, 1985. С. 24-27.
3 Дэн Сяопин. Одно государство - два строя // Дэн Сяопин. Основные вопросы современного Китая. Пер. с кит. М., 1988. С. 61; см. также: Дэн Сяопин. Теория и практика концепции «мирное объединение, одно государство - две системы». Пекин, 1997 (на кит. яз.).
4 См.: Одно государство - две системы и Основной закон Сянгана // Юридические исследования. 1997. № 4. С. 7 (на кит. яз.).
элементов федеративного (конфедеративного) устройства. Это, например, право на принятие собственных законов, на создание независимой от центра судебной системы и др. Но это лишь видимость. Китайские власти не допустят федеративной (конфедеративной) самостоятельности своих субъектов, тем более когда это касается такого стратегически важного региона, как Гонконг. Проводимая по отношению к Сянгану политика не предусматривает наличия в нем двойного гражданства, двухпалатного парламента, создаваемого обычно в федеративных государствах, общей для КНР и Гонконга конституции. «Рассматриваемая схема отличается и от конфедерации, представляющей собой союз суверенных государств, созданных для достижения каких-либо целей. В случае с Сянганом речь идет не о постоянном союзе, а о существовании одного государства с двумя системами, которое ограничивается сроком в 50 лет, начиная с 1 июля 1997 г. Тем самым не предполагается вечное сосуществование двух противоположных общественных систем в рамках одного государства, а, в конечном счете, должна быть образована одна система»5.
Политико-правовая концепция «одно государство - две системы» получила закрепление в ст. 31 Конституции КНР, которая гласит: «Государство в случае необходимости создает особые административные районы. Режим особых административных районов устанавливается с учетом конкретной обстановки законами, принимаемыми Всекитайским собранием народных представителей». Указанная норма впервые была реализована на практике 1 июля 1997 г. после официального возвращения Гонконга под юрисдикцию КНР. В настоящее время в состав Китая входит так называемый Особый административный район Сянган (далее - СОАР). Идея создания в КНР особых административных районов первоначально была озвучена по отношению к проблеме Тайваня как способ его мирного воссоединения с коммунистическим Китаем.
В период английского колониального господства вся полнота власти находилась в руках британского губернатора. Он являлся гла-
5 ЕгоровК.А. О политико-правовом содержании концепции «одно государство -две системы» в КНР // Доклады и сообщения XII ежегодной конференции «Ак-
туальные вопросы политической системы и внутриполитического положения Китайской Народной Республики». Москва, 26 декабря 1985 г. М., 1986. С. 25.
вой исполнительной власти, а также - формально - главнокомандующим вооруженными силами Гонконга. 5 апреля 1842 г. была принята Гонконгская хартия, 6 апреля - Губернаторские инструкции, которые стали нормотворческой базой новой британской колонии. Были учреждены Законодательный совет (до 1993 г. губернатор был его председателем и подписывал все принятые законы) и Административный совет (губернатор также председательствовал в нем). Все издаваемые в Гонконге законы подлежали обязательному утверждению британским парламентом и не должны были противоречить законам Великобритании. В состав Законодательного совета в разные периоды входили командующий британскими войсками в Гонконге, верховный судья, генеральный атторней и казначей колонии и др. К 1929 г. Совет состоял из 10 высших чиновников и восьми неофициальных членов, среди которых были три влиятельных китайца и один португалец.
Административный совет в качестве совещательного органа при губернаторе первоначально состоял из трех человек. Впоследствии количество его членов превысило 10. Главными из них являлись губернатор, командующий британскими войсками в колонии, секретарь и атторней. В 1926 г. в его состав был введен крупный китайский бизнесмен.
Важность ознакомления с историей возникновения сянганских Законодательного и Административного советов объясняется тем, что они продолжают существовать и в современном Гонконге. То, что было заложено английской короной столетия назад, действует в Китае и в настоящее время. Только в тот период принятие всех правовых решений и их претворение в жизнь было прерогативой исключительно Британской империи. Китайцы к управлению Гонконгом не допускались.
Началом официальных переговоров между КНР и Англией о статусе Гонконга стала встреча Дэн Сяопина с М. Тэтчер в сентябре 1982 г. Китайский лидер решительно заявил: «Что касается вопросов о суверенитете, то Китай не оставляет здесь никакого пространства для маневров. Честно говоря, суверенитет не является вопросом для обсуждения. Теперь настало время, когда нужно ясно подтвердить:
в 1997 г. Сянган будет возвращен Китаю»6. К 1984 г. было достигнуто согласие о возращении Гонконга «в лоно Родины». В декабре 1984 г. лидеры КНР и Великобритании подписали Совместное заявление по вопросу восстановления китайского суверенитета над Сянганом.
К.А. Кокарев отмечает: «Процедура возвращения Сянгана имеет особенное значение, так как впервые в истории появился уникальный опыт перехода бывшего колониального владения под власть государства с политической системой, отличной от политической системы метрополии. При этом система и режим правления в Сянгане в новых условиях оставались неизменными и, согласно принятым документам, должны оставаться таковыми в течение продолжительного периода времени»7.
Основными документами, положенными в основу возвращения Гонконга под китайскую юрисдикцию и определяющими специфику его современной правовой системы, являются следующие.
1. Совместное заявление Правительства Китайской Народной Республики и Правительства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии по вопросу о Гонконге8 (подписано премьером Чжао Цзыяном и М. Тэтчер 19 декабря 1984 г. в Пекине). Оно явилось главным политико-юридическим документом, заложившим основу формирования будущего статуса СОАР. Подписанию Совместного заявления предшествовало его парафирование в сентябре 1984 г. и одновременное обнародование в Пекине, Лондоне и Гонконге.
В соответствии с Совместным заявлением основные направления политики КНР в отношении Гонконга заключались в следующем:
согласно ст. 31 Конституции КНР создается СОАР с широкими автономными правами, включая право на осуществление самостоятельной законодательной, исполнительной, судебной власти. При
6 URL: http://news.xinhuanet.com/gangao/2013-04/09/c_124554565.htm (на кит. яз.) (дата обращения: 10.01.2016).
7 Кокарев К.А. Политический механизм особых автономий Китая. М., 2004. С. 5.
8 URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001577.htm (на кит. яз.) (дата обращения: 10.01.2016).
этом за Гонконгом остается право на вынесение окончательных судебных решений. Действующее законодательство в своей основе сохраняется;
в компетенцию ЦНП правительства КНР входят вопросы внешней политики и обороны;
Правительство Гонконга формируется из числа местных жителей. Глава администрации избирается ими же (коллегией выборщиков), но утверждается ЦНП. Глава администрации представляет центру на утверждение кандидатуры на ключевые посты в гонконгской администрации;
существующие экономическая и социальная системы не изменяются, как и образ жизни. Действующие ранее свободы ограничениям не подлежат;
сохраняется статус налогового режима франко-порт; сохраняется статус финансового центра со свободным хождением иностранной валюты;
сохраняется финансовая независимость (центр не взимает с Гонконга налоговые отчисления);
Гонконг вправе самостоятельно устанавливать отношения экономического сотрудничества с зарубежными государствами, выдавать въездные визы;
охрана правопорядка также возлагается на местные власти. Все указанные в Совместном заявлении положения сохраняют свое действие в течение 50 лет с даты восстановления китайского суверенитета над Сянганом, т.е. с 1 июля 1997 г. по 1 июля 2047 г.
Вместе с Совместным заявлением китайское и британское правительства утвердили три приложения:
1) Конкретное разъяснение Правительства Китайской Народной Республики по основному курсу и политики в отношении Сянгана. В нем устанавливается четкий срок возвращения Гонконга Китаю (1 июля 1997 г.) и подчеркивается, что в Сянгане «не будет осуществляться социалистический строй и политика, а будет сохраняться капиталистическая формация в течение 50 лет». Сохраняются все ранее предоставленные гражданам Гонконга права и свободы. Административные органы Гонконга ответственны перед законодательными органами. В правительственных и судебных учреждениях может использоваться наряду с китайским языком и английский. Гонконг вправе иметь свой флаг и герб. Наиболее важным в рамках исследуемой проблематики является положение о том,
что после образования СОАР «все ранее действовавшие законы... за исключением тех из них, которые противоречат Основному закону либо подлежат изменению законодательными органами Сянган-ского Особого административного района, могут будут сохранены».
И хотя английское правительство в целях защиты своих национальных интересов в спешном порядке в нарушение взятых обязательств способствовало принятию множества новых законов и изменению действующих до июля 1997 г.9, Китай не стал вмешиваться в законодательную политику местных властей, предпочитая приступить к этому позднее, после официального перехода Гонконга под его юрисдикцию.
Англичане изменяли законодательство «за спиной» китайских партнеров преимущественно в административной и правотворческой сферах, а также в сфере юстиции. Например, в июне 1991 г. под давлением британской короны Законодательным советом Гонконга был принят Билль о правах в целях ввести в действие в рамках местного права положения Международного пакта о гражданских и политических правах применительно к Сянгану. И это при том, что КНР подписала Пакт лишь в 1998 г., и до настоящего времени он не ратифицирован по причине наличия в Уголовном кодексе КНР многочисленных составов, предусматривающих смертную казнь;
2) «Объединенная китайско-британская группа связи». Договаривающиеся стороны создали эту контактную группу для согласования конкретных практических вопросов передачи Гонконга под китайскую юрисдикцию. В группу связи входило по одному представителю в ранге посла, по четыре члена группы и не более 20 человек вспомогательного персонала с китайской и английской стороны. Членами группы были проведены десятки заседаний в Гонконге, Лондоне и Пекине, на которых обсуждались вопросы независимости судебной власти, функционирования гражданской авиации, рыболовства, инвестиций и др. Срок работы контактной группы был ограничен периодом до 1 января 2000 г.;
9 Согласно китайским исследованиям с 1985 г. по 1996 г. английская сторона при помощи органов законодательной власти Сянгана без согласования с КНР в одностороннем порядке приняла 184 закона, внесла изменения в 845 законов (число изменений в подзаконных правовых актах было еще больше). См.: ЯнЖунчжэнь. Изменения в законодательстве Сянгана до и после его возвращения // Юридическая наука. 1997. № 4. С. 4 (на кит. яз.).
3) «Земельные договоры». В данном приложении стороны закрепили договоренности относительно вопросов земельной аренды, прав собственности на землю, действовавших на момент и после передачи Гонконга под юрисдикцию КНР. В п. 1 устанавливается, что все договоры аренды земли и вытекающие из них права признаются и охраняются законодательством СОАР. При этом отмечено, что с момента вступления Совместного заявления в силу и до 30 июня 1997 г. британские власти могут заключать договора аренды земли на срок до 30 июня 2047 г.
2. Основной закон Особого административного района Сянган Китайской Народной Республики (принят третьей сессией Всекитайского собрания народных представителей (далее -ВСНП) седьмого созыва 4 апреля 1990 г.)10.
Основной закон СОАР можно назвать «малой сянганской Конституцией», принятой за семь лет до официального восстановления суверенитета Китая над Гонконгом. В него вошли главные положения Совместного заявления.
Одновременно с Основным законом китайским парламентом было принято четыре важных постановления11:
1) «Об Основном законе Особого административного района Сянган Китайской Народной Республики». В данном постановлении указывалось, что малая Конституция разработана на основе Конституции КНР с учетом конкретной обстановки в Сянгане и после создания СОАР система, политика и законы будут базироваться на его Основном законе;
2) «О создании Особого административного района Сянган». В п. 2 этого постановления подчеркивается, что СОАР состоит из острова Сянган, полуострова Цзюлун и примыкающих к ним группы островов и прилегающих морских территорий;
3) «О порядке образования Правительства и Законодательного совета первого созыва Особого административного района Сянган». Согласно данному постановлению Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП) в течение 1996 г. должно было сформировать Подготовительный комитет, ответственный за работу
10 Народная газета. 1990. 7 апр. (на кит. яз.).
11 Подробнее см.: Формирование будущего статуса Сянгана. Документы и материалы. Экспресс-информация / Сост. В.И. Антонов. Пер. Д.М. Поспелова. Вып. 8. М., 1990.
по созданию СОАР, включая образование его правительства и Законодательного совета;
4) «Об утверждении предложения Комиссии по выработке проекта Основного закона Особого административного района Сянган о создании Комиссии Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей по Основному закону Особого административного района Сянган». В соответствии с этим постановлением Комиссия создавалась для изучения вопросов применения Основного закона, в частности, его ст. 17 (законодательные права), 18 (законы Сянгана), 158 (толкование Основного закона) и 159 (изменение Основного закона) в составе 12 членов, назначаемых Постоянным комитетом: шесть - от внутренних районов КНР, шесть - от Сянгана, в том числе четыре - от юридических кругов. Члены от Сянгана выдвигались совместно Главой администрации, председателем Законодательного совета и председателем Суда окончательной инстанции из числа китайских граждан, постоянных жителей СОАР, не имеющих права на постоянное проживание за границей.
Основной закон СОАР состоит из введения, пяти глав, 160 статей и трех приложений.
Во введении говорится: «Сянган - исконная территория Китая - был захвачен Великобританией после Опиумной войны 1840 г. Согласно Совместному заявлению, подписанному правительствами Китайской Народной Республики и Великобритании 19 декабря 1984 г., Китай и Великобритания объявили, что 1 июля 1997 г. Китайская Народная Республика восстановит свой суверенитет над Сянганом. Таким образом будет осуществлено давнее чаяние всего китайского народа о возвращении Сянгана». Далее подчеркивается, что «китайское правительство решило с момента восстановления суверенитета над Сянганом учредить на основании ст. 31 Конституции Китайской Народной Республики Особый административный район Сянган». Причем в соответствии с курсом «одно государство - два строя» принято решение «не распространять на Особый административный район Сянган социалистический строй и соответствующие политические установки».
Важные положения содержатся в гл. 1 «Общие положения». Во-первых, закрепляется, что СОАР является неотчуждаемой частью КНР (ст. 1). Во-вторых, подтверждается предоставление СОАР
широких полномочий по самоуправлению, включая право на осуществление административного управления, правотворческой деятельности, независимого судопроизводства с окончательным приговором (ст. 2). Административные и законодательные органы СОАР должны формироваться из числа постоянных жителей Гонконга (ст. 3). В-третьих, согласно ст. 5 «на протяжении 50 лет с момента образования Особого административного района Сянган в его пределах не будет устанавливаться социалистический строй и... будет сохранен капиталистический строй и образ жизни». Также в СОАР сохраняется право частной собственности (ст. 6). В-четвертых, сохраняют силу действовавшие ранее в Сянгане законы и подзаконные нормативные правовые акты, за исключением положений, которые идут вразрез с Основным законом либо которые законодательные органы СОАР посчитают нужным изменить (ст. 8). Вопросами соответствия принимаемого в Сянгане законодательства Основному закону страны занимаются как центральные органы КНР, так и мест-12
ные суды .
В рамках рассматриваемой проблематики следует дать общую характеристику ранее действовавшего в Гонконге законодательства. При этом под «общим правом» (common law) и «правом справедливости» (law of equity) понимается разновидность прецедентного права, которое было широко распространено в годы британского владычества. Однако с 1997 г. гонконгские власти не вправе применять на своей территории английское прецедентное право по очевидной причине: Гонконг вышел из-под британской юрисдикции и является китайским районом. Вместе с тем созданные ранее и создаваемые в будущем судебные прецеденты гонконгских судов могут служить основой принимаемых ими решений.
Особое место в гонконгском законодательстве принадлежит так называемым ордонансам («тяоли») и подзаконным нормативным правовым актам («фушу лифа»), под которыми понимаются созданные гонконгским законодателем писанные акты правотворчества13. Одним из наиболее известных в период колониального господства
12 Подробнее см.: Дун Ликунь. Право на проверку нарушений Основного закона судами Особого административного района Сянган) // Юридические исследования. 2010. № 3. С. 3-25 (на кит. яз.).
13 «Тяоли» - акты, принимаемые Законодательным советом Сянгана с момента его создания в 1844 г.; «фушу лифа» - правотворческие акты, принимаемые административными органами Сянгана для реализации ордонансов.
Великобритании над Гонконгом был ордонанс о браке, а наиболее важным из числа принятых недавно - ордонанс о компаниях (вступил в силу 3 марта 2014 г.), который отменил требование об обязательном принятии учредительного договора при создании компании. Это явилось существенным послаблением для иностранного бизнеса в Гонконге.
Наибольший интерес для исследователей правовой системы Гонконга представляет так называемое обычное право (customary law)14, которое есть не что иное как традиционное китайское право Цинской империи, действовавшее до захвата Великобританией Гонконга на его Новых территориях. В основном оно регулировало семейную сферу и земельные отношения. Так, право на наследование земельных владений имели только мужчины. Женщины вступали в наследство только при наличии составленного в их пользу завещания. Лишь в июне 1994 г. гонконгские власти приняли Земельные правила Новых территорий (New Territories Land (Exemption) Ordinance), которые отменили это правило. В первых актах, принятых новой английской администрацией в Гонконге, декларировалась неизменность местных законов и обычаев, т.е. цинские законы признавались действующими. Упоминавшийся выше ордонанс о браке обязывал граждан Сянгана регистрировать брак в специальных органах - только в этом случае он признавался властями. Однако для китайцев существовало исключение, предусматривающее признание брака между ними согласно традиционным свадебным обрядам, закрепленным в цинском кодексе.
Таким образом, до возвращения Гонконга в «лоно Родины» его правовая система включала не только прецедентное право Великобритании, но и принятые собственными органами акты правотворчества, а также традиционное право Цинской империи.
В-пятых, устанавливается, что в соответствии со ст. 31 Конституции КНР территориальное устройство и политические установки СОАР, включая социально-экономический строй, систему обеспечения основных прав и свобод его жителей, систему административного управления, деятельность законодательных и судебных орга-
14 Подробнее см.: Су Игун. Правовой обычай Китая в англо-сянганский период // URL: http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1267 (на кит. яз.) (дата обращения: 10.01.2016).
нов, определяются Основным законом. «Любой закон, принимаемый законодательными органами Особого административного района Сянган, не должен противоречить настоящему Основному закону» (ст. 11).
В гл. 2 «Взаимоотношения между центром и Особым административным районом Сянган» также содержатся важные положения, а именно:
СОАР признается местным административным районом КНР с «высокой степенью автономии», непосредственно подчиняющимся ЦНП КНР;
ЦНП КНР от имени Гонконга ведет все внешнеполитические дела. Для этого в СОАР создается подведомственное китайскому МИДу учреждение;
ЦНП КНР ведает делами обороны СОАР, а также отвечает за поддержание в нем общественного порядка;
ЦНП КНР назначает Главу администрации СОАР и других высокопоставленных чиновников;
СОАР обладает правом на самостоятельное административное управление регионом и на независимое от центра судопроизводство, включая право окончательного приговора. Однако судебные органы СОАР не могут рассматривать дела, связанные с вопросами государственной обороны, внешней политики и иными прерогативами КНР;
СОАР наделен правом принятия собственного законодательства. Однако принимаемые законы должны пройти процедуру регистрации в Постоянном комитете ВСНП. При этом до их официальной регистрации они могут вступить в силу. В ч. 3 ст. 17 отмечается, что если на основании заключения Комитета (Комиссии) по делам Основного закона СОАР Постоянный комитет сочтет, что принятый закон не соответствует положениям Основного закона, то он направляется обратно без регистрации, но и без внесения в него изменений. При этом такой закон автоматически считается не действующим; общенациональные законы КНР на территории СОАР не действуют, за исключением перечисленных в приложении 3 нормативных правовых актов. Среди них: законы КНР о гражданстве, о морских территориальных водах и прилегающих территориях, Положение о дипломатических привилегиях и иммунитетах;
в случае объявления Постоянным комитетом ВСНП военного либо чрезвычайного положения в Гонконге ЦНП КНР может издать
указ о введении в действие на территории СОАР необходимых общегосударственных законов;
СОАР обязан издавать правовые акты, запрещающие: а) любые действия, которые направлены на предательство интересов государства, его распад, провоцируют беспорядки, способствуют утечке сведений, составляющих государственную тайну; б) деятельность иностранных организаций с политической окраской на его территории; в) вступление сянганских политических организаций в связь с иностранными политическими организациями или обществами.
Глава 3 «Основные права и обязанности жителей Особого административного района Сянган» содержит положения, предусматривающие деление населения СОАР на две категории: постоянные жители и непостоянные жители. Только постоянные жители СОАР обладают активным и пассивным избирательным правом. Все жители Сянгана равны перед законом и обладают широкими правами и свободами, которые, в отличие от континентального Китая, имеют практическую реализацию.
Глава 4 «Политический строй» содержит шесть разделов, регламентирующих правовой статус Главы администрации, Правительства, Законодательного совета, судебных органов, региональных организаций и казенных служащих.
Глава администрации (в период колонии - губернатор) является «верховным руководителем» СОАР. Он ответствен перед ЦНП КНР и СОАР. На эту должность может быть выбран гражданин Китая не моложе 40 лет, являющийся постоянным жителем СОАР, не имеющий права на жительство в другой стране и проживший в СОАР непрерывно не менее 20 лет.
Кандидаты на пост Главы администрации избираются Избирательной коллегией в составе 1200 членов из числа лиц, каждое из которых предлагается группой коллегии не менее чем из 150 членов. Однако официальное назначение Главы администрации осуществляется ЦНП КНР. По мнению В.В. Сонина, в данном случае речь идет о «верхнем фильтре» в избирательной системе Гонконга: «назначение «нижнего фильтра» как основного в избирательном процессе состоит в недопущении к участию в выборах открытых противников центрального правительства КНР «местными средствами» - за счет преобладания консерваторов и лоялистов в номи-
национной коллегии, в то время как «верхний фильтр» рассматривается как резервное средство нейтрализации избранного канди-дата»15.
Срок полномочий Главы администрации - пять лет, возможно переизбрание на второй срок. Примечательно, что при вступлении в должность он обязан представить Главному судье Суда окончательной инстанции СОАР декларацию о своем имуществе.
С 2017 г. выборы Главы администрации могут быть прямыми (такая возможность первоначально предусматривалась постановлением Постоянного комитета ВСНП от 29 декабря 2007 г. «О соответствующих вопросах всеобщих выборов и правилах формирования Законодательного совета и Главы администрации Особого административного района Сянган в 2012 г.»).
Полномочия Главы администрации достаточно обширны: он осуществляет руководство Правительством СОАР, отвечает за соблюдение действующего законодательства. Ему принадлежит право подписи (утверждения) принятых Законодательным советом законов, бюджета и отчета о его исполнении (представляется ЦНП КНР). Важным является то, что при выдвижении списков кандидатов на ключевые в СОАР административные должности (руководители департаментов и их заместители, начальники управлений, комиссар по борьбе с коррупцией, начальник аудиторского управления, начальник полиции и т.д.) требуется получить согласие со стороны центральных властей КНР (а также при снятии их с должности). Глава администрации принимает решения об амнистии или смягчении уголовного наказания.
Порядок назначения Главы администрации закреплен в приложении 1 к Основному закону. 22 марта 2012 г. Избирательная коллегия (коллегия выборщиков) избрала на должность Главы администрации Гонконга пропекинско ориентированного политика Лян Чжэньина (до него эту должность занимал поддерживаемый властями КНР Д. Цангу).
Осенью 2014 г. по Гонконгу прокатились массовые протесты населения (в западной прессе они получили название «революции зонтиков») против избирательной реформы, которую инициировали
15 Сонин В.В. Укрощение «Троянского коня»: избирательные фильтры на выборах главы администрации Гонконга // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 5. С. 824.
центральные власти: Постоянным комитетом ВСНП 31 августа было принято постановление «По вопросу о всеобщих выборах Главы администрации Особого административного района Сянган и порядку формирования Законодательного совета в 2016 г.». Согласно закрепленным в нем положениям с 2017 г. в СОАР вводятся всеобщие выборы Главы администрации. Создается Номинальная коллегия, которая большинством голосов должна определить два или три кандидата, из которых впоследствии будет выбран Глава администрации.
Переход к всеобщим прямым выборам Главы администрации без представительства кандидатов от оппозиции (в основном противников перехода Гонконга под юрисдикцию КНР) и послужил причиной волнений. Существовала надежда на то, что выборы Главы администрации в 2017 г. пройдут по принципу «один человек - один голос». Однако оказалось, что хотя голосование и будет всеобщим, количество кандидатов ограничено. Всем им следует пройти процедуру предварительного отбора, получив большинство голосов Номинальной коллегии в составе 1200 человек. Таким образом центральная власть получает возможность отсекать от участия в выборах неугодных ей оппозиционеров. Участники акций требовали не только допущения до выборов широкого круга кандидатов, но и отмены одобрения их со стороны Пекина, а также исключения обязательного утверждения избранного Главы администрацией ЦНП КНР.
18 июня 2015 г. Законодательный совет отклонил предложенную Постоянным комитетом ВСНП модель избирательной реформы, что является реальной победой сянганской общественности. Из 37 членов Совета, присутствовавших на его заседании, против реформы проголосовало большинство - 28 человек (решение Постоянного комитета считается принятым при его одобрении 2/3 членов Законодательного совета). Таким образом, вопрос относительно возможности проведения всеобщих прямых выборов Главы администрации по «пекинской модели» остался не решенным. Ожидаются серьезные консультации по поводу методики проведения выборов в 2017 г. между пекинскими властями и администрацией Гонконга.
Правительство СОАР является административным органом, возглавляемым Главой администрации и ответственным перед Законодательным советом. Оно состоит из Департамента по делам политики, Департамента по финансам, Департамента юстиции и различных управлений, отделов, комиссий.
В его полномочия входит:
принятие и претворение в жизнь политических установок; управление административными делами; выполнение внешнеполитических функций; составление бюджета и отчета о его исполнении; разработка законопроектов и подзаконных нормативных правовых актов;
направление на заседания Законодательного совета своих представителей для докладов от имени Правительства.
Законодательный совет. Членами этого органа могут быть постоянные жители Гонконга с китайским гражданством и не имеющие права на жительство в других странах. Примечательно, что Основным законом допускается членство в Законодательном совете постоянных жителей Гонконга, как не являющихся гражданами Китая, так и имеющих право на жительство за границей. Однако их удельные вес в Законодательном совете не должен превышать 20%. Срок полномочий Законодательного совета одного созыва - четыре года. В случае его роспуска новый состав должен быть сформирован в течение трех месяцев.
Основные полномочия Законодательного совета состоят в: принятии, внесении изменений, отмене законов; рассмотрении и утверждении бюджета СОАР; утверждении налоговых сборов;
заслушивании и обсуждении докладов Главы администрации о работе Правительства;
выражении согласия с назначением (смещением) судей Суда окончательной инстанции и Главного судьи Суда высшей инстанции;
проведении процедуры импичмента в отношении Главы администрации;
рассмотрении и принятии мер по жалобам граждан СОАР. В приложении 2 к Основному закону закреплены порядок образования и процедура голосования Законодательного совета СОАР. С 2017 г. выборы в Законодательный совет могут быть уже прямыми.
Известно, что бывший губернатор Гонконга К. Пэттен, несмотря на протесты Пекина, провел реформу выборов в Законодательный совет, которая вызвала серьезные разногласия между КНР и Великобританией. Российский корреспондент в Китае, специалист
по вопросам его внутренней и внешней политики В.В. Овчинников дал следующую критическую характеристику реформам К. Пэттена: «Налицо типичный пример лондонского лицемерия. Полтораста лет колонизаторы правили Гонконгом, не заикаясь о народовластии. Присланный королевой губернатор назначал значительную часть законодательного совета. Там имели свои квоты и различные слои общества: гильдии финансистов, коммерсантов, адвокатов, врачей и так далее. Лишь небольшое количество депутатов избирались по округам. Все это считалось в порядке вещей. Лишь когда возникла первая перспектива, что губернатором станет не чиновник из Лондона, а житель Гонконга, утвержденный Пекином, англичане вдруг стали поборниками прямых всеобщих выборов в законодательный совет. Цель очевидна: превратить его в оплот противостояния Пекину, спровоцировать конфронтацию законодательной и исполнительной властей»16.
Сформированный в 1997 г. Пекином Законодательный совет был распущен, а вместо него образован Временный законодательный совет с годичным сроком полномочий. Летом 1998 г. был образован новый Законодательный совет первого созыва17.
Судебная система. В СОАР сохраняется судебная система, действовавшая до возвращения Гонконга под юрисдикцию КНР. Она состоит из Суда окончательной инстанции, Суда высшей инстанции (включая Кассационный суд и Суд первой инстанции), районных судов, магистратур и других специальных судов. Решение Суда окончательной инстанции обжалованию не подлежит.
В СОАР продолжают действовать суды присяжных, созданные по британскому образцу. Вынесенные судами СОАР решения не могут быть обжалованы в судебных органах КНР.
Все судьи назначаются Главой администрации по рекомендации независимой Комиссии в составе местных судей и известных деятелей юридических кругов и общественности. При этом они могут быть смещены со своих должностей только в случае утраты трудоспособности или совершения аморального поступка.
16 Овчинников В. Через год над Гонконгом взовьется красный флаг // Российская газета.1996. 8 авг.
17 Подробнее см.: Как управляется Китай: Эволюция властных структур Китая в 80-90-е гг. XX века / Под ред. М.Л. Титаренко. М., 2001. С. 178-179.
Важное положение содержится в ст. 158 Основного закона, которая гласит, что право его толкования принадлежит Постоянному комитету ВСНП. После того, как он даст соответствующее толкование, «все суды Гонконга должны брать его за единственное правильное во всех случаях использования в судебном процессе данной статьи настоящего Основного закона». Право внесения поправок в Основной закон также принадлежит Постоянному комитету ВСНП. При этом любые поправки «к настоящему Основному закону не должны противоречить основным курсам и политическим установкам Китайской Народной Республики в отношении Сянгана» (ч. 4 ст. 159).
Наиболее ожесточенные споры вызвало содержание ст. 160 Основного закона, согласно которой «все действовавшие до момента образования Особого административного района Сянган законы, кроме законов, объявленных Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей законами, противоречащими настоящему Основному закону, сохраняют свою силу как законы Особого административного района Сянган. В случае, если впоследствии будет обнаружено, что какие-то из них противоречат настоящему Основному закону, то они будут в соответствии с процедурой, предусмотренной настоящим законом, исправлены либо объявлены утратившими силу» (ч. 1). Официальные документы, удостоверения, договоры, имевшие силу в условиях прежнего законодательства Сянгана, а также соответствующие права и обязанности сохраняют свою силу, признаются и охраняются СОАР при условии, что они не противоречат Основному закону.
23 февраля 1997 г. Постоянный комитет ВСНП принял постановление «О регулировании прежних законов Сянгана на основании статьи 160 Основного закона Особого административного района Сянган Китайской Народной Республики»18, в котором дается подробная характеристика требования Основного закона СОАР к законодательным актам Гонконга на предмет их соответствия закрепленным в нем положениям. Предусматривается, что прежние законы Гонконга, включающее общее право, право справедливости, установления, подзаконные акты и обычное право, сохраняют свою силу
18 Новое законодательство Китайской Народной Республики // Экспресс-информация. № 9. М., 1999.
при условии соответствия положениям Основного закона. Перечисленные в приложении 1 нормативные правовые акты, а также положения статей документов, перечисленных в приложении 2, прекращают свое действие в Гонконге. Это, например, Положение о браке за пределами Великобритании, Положение о министре обороны, Положение о Королевском полке, Положение об обязательной воинской повинности, Положение о британском гражданстве и др. Кроме того, указывается, что «любое положение об особых правах Великобритании или других стран и районов Британского Содружества теряет свою силу, однако это ограничение не распространяется на взаимовыгодные соглашения с Великобританией или другими странами и районами Британского Содружества»... Из любого названия правительственной или полуофициальной организации должно быть изъято упоминание о «королевском доме», если такое присутствует».
В приложении 3 к Основному закону содержится перечень законов КНР общенационального значения, действие которых распространяется на территорию СОАР.
3. Закон КНР «О гарнизоне Особого административного района Сянган» 19 (принят Постоянным комитетом ВСНП 30 декабря 1996 г.). Работа над его проектом началась еще в 1992 г. и продолжалась несколько лет по причине необходимости согласования интересов правительства КНР с английской короной и частью гонконгской оппозиции, выступавшей против размещения воинского контингента КНР на территории острова20.
Как уже отмечалось, ЦНП КНР ведает делами обороны СОАР, а также отвечает за поддержание в нем общественного порядка. Указанное положение содержится в ст. 14 Основного закона СОАР. Центральные власти добились размещения воинского контингента Народно-освободительной армии Китая (далее - НОАК) на территории СОАР численностью около 6 тыс. человек. Сянганский гарнизон сформирован из элитных частей сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил НОАК. Его руководство осуществляется
19 Новое законодательство Китайской Народной Республики // Экспресс-информация. № 9. М., 1999.
20 Подробнее см.: Сюй Аньбяо. Закон о гарнизоне Особого административного района Сянган как воплощение принципа «одно государство - две системы») // Юридические исследования. 2007. № 2. С. 70-77 (на кит. яз.).
Центральным военным советом, во главе которого стоит Председатель КНР Си Цзиньпин. Расходы по его содержанию относятся на счет ЦНП.
Правительство КНР не только разместило свой воинский контингент на территории Гонконга, но и добилось иммунитета гарнизона от распространения на него применяемых в СОАР законов. «Летательные аппараты, военные суда, другое вооружение и материальные ресурсы Сянганского гарнизона, а также личный состав и транспортные средства при исполнении служебных обязанностей, имеющие выданные Сянганским гарнизоном документы или свидетельства, не могут быть подвергнуты проверке, обыску и аресту сотрудниками правоохранительных органов Сянганского особого административного района» (ст. 7 вышеназванного Закона). Согласно ст. 8 «личный состав Сянганского гарнизона вправе в соответствии с законами Сянганского особого административного района принимать соответствующие меры для пресечения деятельности, препятствующей им выполнять свои обязанности».
Власти СОАР, если их политический курс либо принимаемое законодательство затрагивают интересы гарнизона, должны проводить консультации с его руководством (ч. 2 ст. 10).
Дела о преступлениях, совершенных личным составом гарнизона, подсудны органам военной юстиции КНР. Иные нарушения законов, даже если они совершены вне исполнения должностных обязанностей, также должны рассматриваться военными судами КНР. Рассмотрению в судах СОАР подлежат лишь дела военнослужащих, связанные с нарушением ими прав нежителей Сянгана, да и то во внеслужебное время.
В любом случае, если возникнут споры по закрепленным в Законе положениям и их применению, право на толкование его норм принадлежит лишь Постоянному комитету ВСНП (ст. 29).
В обязанности Сянганского гарнизона, согласно ст. 5 вменяется: предупреждение и отражение агрессии, защита безопасности; несение службы по обороне; заведование военными объектами; принятие к ведению вопросов, затрагивающих зарубежную военную деятельность.
При этом контингент не вправе вмешиваться в местные дела СОАР (ст. 9).
В случае объявления Постоянным комитетом ВСНП военного либо чрезвычайного положения на территории СОАР гарнизон наделяется полномочиями по наведению порядка в соответствии с общегосударственными законами КНР, которые начинают применяться центральными властями в СОАР. Правительство СОАР также может обратиться к ЦНП с просьбой об использовании гарнизона для оказания помощи в охране общественного порядка и борьбе со стихийными бедствиями.
Сянганский гарнизон, рядовой и офицерский состав которого скомплектован исключительно из жителей континентального Китая, готов в любой момент по команде из Пекина приступить к защите территориальной целостности и суверенитета КНР. Он отлично вооружен, обучен и подчиняется законам КНР.
Л.М. Гудошников констатирует: «...При воссоединении Сянгана с КНР удалось сохранить прежнюю правовую систему, основанную на нормативной базе англосаксонского типа. Поскольку эта система работает, а общественно-экономический строй региона будет оставаться неизменным в течение ряда десятилетий, короткая жизнь ей не уготована. Конечно, британские судебные прецеденты будут постепенно заменены местными, произойдут (и уже происходят) какие-то изменения в статусном законодательстве. Однако существующая система норм, регулирующих положение Сянгана как крупнейшего международного, финансового, торгового и судоходного центра, не может быть подвергнута радикальным изменениям в ближайшее время»21.
Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы.
Мнение о том, что правовая и экономическая системы Гонконга после его возвращения в «лоно Родины» не подверглись изменениям, ошибочно. Конечно, в меньшей степени его переход под китайскую юрисдикцию затронул бизнес, экономика региона продолжала интенсивно развиваться. Центр не вмешивался в уже давно налаженную систему регулирования экономических отношений внутри СОАР. Однако свобода Гонконга от влияния центральной
21 Гудошников Л.М. Локализация правовых систем в особых административных районах Китая // Китай в диалоге цивилизаций: к 70-летию академика М.Л. Ти-таренко / Гл. ред. С.Л. Тихвинский. М., 2004. С. 301.
власти призрачна. Происходит «локализация права», т.е. приспособление его законодательства к требованиям центра.
Критики возвращения Гонконга под юрисдикцию КНР неоднократно заявляли, что права и свободы граждан СОАР будут в недалеком будущем подвергаться существенным ограничениям со стороны центральных китайских властей. Рано или поздно им придется сдерживать активность антипекинских сил, достаточно активно раскачивающих «гонконгскую лодку».
Однако необходимо отметить, что в период колониального господства Великобритании над Гонконгом речи о демократии не шло. Население Сянгана не допускалось к управлению государственными делами, все свободы жителей жестко ограничивались требованием соблюдать колониальное законодательство. Губернатор, члены Законодательно совета назначались английской короной. Гонконгцы не участвовали в выборах. В отношении китайцев, проживавших в Гонконге, действовали многочисленные дискриминационные запреты.
И все же СОАР является самым свободным (наряду с Макао) регионом КНР. В нем можно без особых административных проволочек зарегистрировать религиозную организацию, которая на территории континентального Китая запрещена, провести массовый митинг, выступить с критикой в адрес центрального правительства. Законодательство Гонконга, с одной стороны, отличается жесткостью, с другой - либерально в отношении предоставляемых прав и свобод.
Время покажет, в каком правовом поле будет жить Гонконг после 2047 г., когда закончится отведенный для его интеграции в правовое пространство КНР срок.
Библиография
Ван Чжэньминь. Отношения между центром и особыми административными районами: анализ одной правовой конструкции. Пекин, 2002. (на кит. яз.).
Гонконг до и после 1 июля 1997 года: Одно государство - два строя. М.,
1997.
Гудошников Л.М. Локализация правовых систем в особых административных районах Китая // Китай в диалоге цивилизаций: к 70-летию академика М.Л. Титаренко / Гл. ред. С.Л. Тихвинский. М., 2004.
Дун Ликунь. Право на проверку нарушений Основного закона судами Особого административного района Сянган // Юридические исследования. 2010. № 3. (на кит. яз.).
Дэн Сяопин. Одно государство - два строя // Дэн Сяопин. Основные вопросы современного Китая. Пер. с кит. М., 1988.
Дэн Сяопин. Соображения относительно мирного объединения континентальной части Китая и Тайваня // Дэн Сяопин. О строительстве специфически китайского социализма. Бэйцзин, 1985.
Дэн Сяопин. Теория и практика концепции «мирное объединение, одно государство - две системы». Пекин, 1997 (на кит. яз.).
Егоров К.А. О политико-правовом содержании концепции «одно государство, две системы» в КНР // Доклады и сообщения XII ежегодной конференции «Актуальные вопросы политической системы и внутриполитического положения Китайской Народной Республики». Москва, 26 декабря 1985 г. М., 1986.
Как управляется Китай: Эволюция властных структур Китая в 80-90-е гг. XX века / Под ред. М.Л. Титаренко. М., 2001.
Кокарев К.А. Политический механизм особых автономий Китая. М., 2004.
Новое законодательство Китайской Народной Республики // Экспресс-информация. № 9. М., 1999.
Овчинников В. Через год над Гонконгом взовьется красный флаг // Российская газета. 1996. 8 авг.
Одно государство - две системы и Основной закон Сянгана // Юридические исследования. 1997. № 4. (на кит. яз.).
Сонин В.В. Укрощение «Троянского коня»: избирательные фильтры на выборах главы администрации Гонконга // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 5.
Су Игуна. Правовой обычай Китая в англо-сянганский период // URL: http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1267 (на кит. яз.).
Сюй Аньбяо. Закон о гарнизоне Особого административного района Сянган как воплощение принципа «одно государство - две системы» // Юридические исследования. 2007. № 2. (на кит. яз.).
Формирование будущего статуса Сянгана. Документы и материалы. Экспресс-информация / Сост. В.И. Антонов. Пер. Д.М. Поспелов. Вып. 8. М., 1990.
Ян Жунчжэнь. Изменения в законодательстве Сянгана до и после его возвращения) // Юридическая наука. 1997. № 4. (на кит. яз.).
