CC BY
179
УДК 71:[332.02+504]
М.В. Каркавин СГГ А, Новосибирск
СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КРУПНЫХ ГОРОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
M.V. Karkavin
Siberian State Academy of Geodesy
10 Plakhotnogo Ul., Novosibirsk, 630108, Russian Federation
MODERN PRACTICE OF THE STRATEGIC PLANNING OF THE ECONOMIC END ECOLOGICAL PROGRESS IN THE RUSSIAN FEDERATION’S CITIES
В настоящее время необходимость стратегического планирования комплексного эколого-экономического развития регионов России все в большей степени осознается руководителями административнотерриториальных образований разного ранга (субъектов РФ, муниципальных образований и т.п.). Территориальное стратегическое планирование, понимаемое нами как самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде, получило распространение в развитых странах с восьмидесятых годов XX века. В России по мере становления местного самоуправления у местных властей и городских сообществ также возникла потребность и появилась возможность перехода от административного планирования к стратегическому.
Первый в России Стратегический план Санкт-Петербурга, нацеленный на повышение конкурентоспособности города и разработанный на новых принципах широкого общественного участия, был принят в конце 1997 г. Он получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты Российской Федерации к началу подобных разработок.
В российской практике в последние 2-3 года попытки использовать технологии стратегического планирования в муниципальном управлении характерны для наиболее активных субъектов РФ (Санкт-Петербург, Самарская область, Новгородская область) и городов (Нижний Новгород, Владимир, Тольятти, Омск, Волгоград, Ярославль, Новгород, Череповец, Дзержинск, Ноябрьск, Октябрьск, Гатчина, Хабаровск, Печоры и др.). При этом некоторые муниципалитеты прибегают к помощи зарубежных консультантов (г. Дзержинск, г. Череповец и др.); некоторые организуют разработку стратегических документов различными научными организациями на конкурсной, альтернативной основе (Нижний Новгород); иные привлекают к работам ученых российских научно-исследовательских организаций или вузов в качестве соразработчиков проектов (г. Владимир, г.
Тольятти, г. Октябрьск), либо как экспертов (г. Ярославль, Гатчина, Ноябрьск и др.).
Анализ документов, раскрывающих замысел стратегического развития ряда муниципальных образований, показал следующее:
- Документы значительно отличаются друг от друга, как по структуре, так и по содержанию. При этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные или близкие понятия;
- Документы, характеризующие стратегическое развитие муниципальных образований, по существу таковыми не являются, ибо не ориентированы на адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды;
- Большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (2-3 года), что скорее нужно говорить о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования;
- Предложения по стратегическому развитию муниципальных образований не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного эколого-экономического развития;
- Концепции стратегического развития муниципальных образований не имеют системы количественно определенных целей их перспективного комплексного эколого-экономического развития;
- Стратегический выбор муниципального образования носит, как правило (в тех случаях, когда он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей экологического и экономического развития административнотерриториальных образований, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений;
- Как правило, отсутствует предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития, в зависимости от тех, или иных условий. Если и намечено 2-3 сценария, то выбор одного из них практически не обосновывается;
- Концепции стратегического развития муниципальных образований не содержат, как правило, в развернутом виде изложения намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории;
- Концепции стратегического развития регионов - субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на муниципальном уровне, не содержат «муниципального разреза»;
- Документы, содержащие гипотезы стратегического развития муниципальных образований, как правило, нелегитимны, не являются в действительности продуктом общественного согласия;
- Нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий развития.
На настоящий момент, из 200 городов, использующих элементы стратегического планирования, теперь уже почти 40 % (80 городов) продвинулись в создании Стратегического плана в точном смысле этого понятия.
Наиболее продвинутыми в процессе стратегического планирования являются города, получавшие финансовую и методическую поддержку. Таких городов около 100. Размер поддержки, при этом, весьма различен. Если Санкт-Петербург в свое время смог потратить на разработку несколько сотен тысяч долларов, то для городов-участников программы «Малые города» Фонда Сороса на каждый город пришлось 20-25 тыс. (грант на компьютерную технику, грант на консультантов, участие в нескольких тренингах). Участники конкурсов Ленинградской и Псковской области получали лишь методическую помощь в виде тренингов, семинаров и нескольких человеко-дней работы консультантов, что можно оценить в 5-7 тыс. долл. на каждый город.
Надо признать, что качество стратегического планирования и работы консультантов не всегда высоки. Систематически недооцениваются аспекты стратегического планирования, связанные с общественным участием и активизацией местного сообщества, институциональным обеспечением реализации и снижением антропогенной нагрузки на окружающую среду. Часто анализ конкурентных преимуществ и целеполагание проводятся формально и непрофессионально. Бывают случаи, когда конкретная аналитическая работа подменяется глобальными общефилософскими дискуссиями, оканчивающимися очевидными и неконструктивными выводами. Такая подмена способна полностью дискредитировать саму идею стратегического планирования.
Оценка качества стратегических планов проходила с использованием разработанной Леонтьевским центром в 2001 г. «Методики оценки результативности стратегического планирования». Оценка результативности стратегического планирования определяется как вектор из четырех оценок следующих составляющих: 1) процесс стратегического планирования и система стратегического партнерства, 2) содержание Стратегического плана, 3) оформление и продвижение Стратегического плана, 4) результаты процесса стратегического планирования и реализации Стратегического плана. Оценки по двум составляющим приведены в табл. 1.
Анализ распределения оценок позволяет четко вывить группу городов-лидеров - Ижевск, Волхов, Новошахтинск, с высокими оценками по обеим составляющим. К этой группе можно отнести и Новосибирск, хотя здесь несколько ниже оценка документа (поскольку работа над ним еще не завершена). Следующая группа, где обе составляющие развиты сбалансировано, но оценены несколько ниже - Копейск, Омск, Киров, Выборг, Владимир, Екатеринбург. Есть группа городов, где относительно высоко оценен стратегический план, но слабее оценен процесс - Сортавала, Гдов, Обнинск, Великий Устюг, Аткарск. Замыкающую группу составляют
Покров, Северодвинск и Тихвин, и особняком стоят Ростов Великий и Череповец, где нет оценок по документу.
Здесь следует оговориться - всякие оценки и ранжирование таких сложных явлений не являются абсолютными. Эксперты, несмотря на предварительный тренинг, направленный на согласование критериев оценки, остаются субъективными и по разному «щедрыми» или «скупыми» в оценках. Поэтому приведенное ранжирование и группировки являются только ориентировочными.
Таблица 1. Ранжирование городов по оценкам результативности
стратегического планирования
Город Оценка Процесса стратегического Оценка Содержания стратегического плана Сумма оценок процесса и содержания
Ижевск 4,405 4,055 8,46
Новошахтинск 4,375 3,6738 8,04875
Волхов 4,1175 3,8175 7,935
Новосибирск 4,15 3,1875 7,3375
Копейск 3,685 3,495 7,18
Омск 3,65 3,455 7,105
Обнинск 3,08 3,9475 7,0275
Киров 3,4975 3,37 6,8675
Гдов 2,75 3,9675 6,7175
Великий Устюг 2,9725 3,72 6,6925
Владимир 3,1025 3,325 6,4275
Выборг 3,3175 3,0675 6,385
Екатеринбург 3,0275 3,11 6,1375
Аткарск 2,66 3,425 6,085
Сортавала 1,26 3,9225 5,1825
Северодвинск 2,9475 2,0575 5,005
Покров 2,09 2,5825 4,6725
Тихвин 2,59 2,065 4,655
Череповец 2,8025 0 2,8025
Ростов Великий 0,87 0 0,87
Таким образом, на сегодняшний день предварительные результаты реализации городами своих стратегий характеризуются в основном развитием экономики, позитивными изменениями в жилищно-коммунальной сфере и ростом реальных доходов населения, что, в общем-то, соответствует нацеленности разрабатывавшихся стратегий и почти полностью совпадает с тенденциями, характерными для российской экономики в целом.
К характерным проблемам стратегического планирования развития крупных городов, выявленным в ходе обследования можно отнести следующие.
1. Отсутствие четкого понимания того, что такое стратегическое планирование и что такое стратегический план.
2. Полученные в ходе разработки стратегического плана опыт и процедуры не закрепляются.
3. Стратегический план не рассматривается как «направляющий» документ в политике администрации. Часто отсутствуют работоспособные системы управления реализацией (включая корректировку) стратегического плана.
4. Отсутствие в стратегическом плане отдельных разделов.
5. Требуется обучение муниципальных служащих (разных направлений) азам стратегического планирования.
6. Стратегический план не используется как элемент маркетинга города (слабое «продвижение СП»).
По ряду признаков разрабатываемые в муниципалитетах стратегические планы больше тяготеют к комплексным программам социальноэкономического развития. При этом разрабатываемые стратегические планы, как правило, отличаются довольно высокой степенью аналитичности, программности и проработанности мероприятий, однако они не позволяют: определить потенциал развития города и его конкурентные преимущества; позиционировать город и четко сформулировать его желаемое будущее; сконцентрировать усилия и ограниченные ресурсы для реализации приоритетных направлений на тех сферах и направлениях, которые критичны для выживания города, его дальнейшего развития.
Исходя из выявленных слабостей в стратегическом планировании можно рекомендовать в качестве приоритетных направлений информационнометодической поддержки следующие.
1. Методическое и организационное содействие активизации диалога властей с местным сообществом.
2. Поддержка стратегического планирования муниципальных образований с областного уровня (например, в виде конкурсов), что позволяет снизить разнобой в методических подходах и стимулировать партнерство двух уровней власти.
3. Создание обобщенной методической базы по вопросам стратегического планирования на муниципальном уровне в виде набора руководств по организации работы.
4. Создание типовых нормативных документов, которые могут быть приняты на местном уровне, для закрепления стратегического планирования как элемента системы муниципального менеджмента.
5. Методическое и организационное содействие формированию общих банков статистических данных для проведения сравнительного анализа по городам-аналогам как на этапе мониторинга реализации стратегического плана для оценки его эффективности, так и на более ранних этапах (конкурентный анализ). Актуальным является также содействие
муниципалитетам в выборе и приобретении специального программного обеспечения.
6. Содействие продвижению стратегических планов и их мероприятий, например, организация федеральных и региональных конкурсов на финансирование проектов, включенных в стратегические планы городов.
7. Подготовка и переподготовка кадров (специалистов муниципалитетов) по вопросам стратегического планирования.
8. Обучение муниципальных специалистов проектному менеджменту.
9. Обучение консультантов по территориальному стратегическому планированию, например в виде летних школ или серии семинаров.
10. Обучение модераторов, способных организовать групповую работу.
11. Улучшение информированности и создание возможностей для общения и обмена опытом муниципальных специалистов по экономическому развитию.
Функционирование и развитие крупного города всегда образует обширный комплекс проблем, необходимость разрешения которого требует, прежде всего, ориентации в управлении городом на предупреждение развития проблем в будущем, а не на решение текущих задач.
© М.В. Каркавин, 2008
