Современная миграционная политика Италии Текст научной статьи по специальности «Право»

Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2013. № 3

УПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ Г.В. Терентьева

СОВРЕМЕННАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ИТАЛИИ

Миграция стала неотвратимым явлением нашего времени, поэтому представляется целесообразным изучение опыта стран, успешно проводящих миграционную политику на современном этапе. В статье представлена модель управления миграционной политикой Италии, координируемая Министерством внутренних дел Италии и включающая государственные, муниципальные и различные общественные структуры; отмечены преимущества итальянского подхода к миграционной проблеме, основанные на всеобщей единой линии; показаны недостатки миграционной системы Италии, такие, как высокий уровень бюрократизации процедур идентификации, получения вида на жительство и различных разрешений. Предлагается ряд рекомендаций по использованию итальянского опыта в российской миграционной политике в части эффективной организации взаимодействия координирующего органа с вовлеченными государственными структурами, органами регионального и местного самоуправления. Отмечается необходимость формирования единой информационной базы, включающей всестороннюю информацию об иммигранте, начиная от пересечения границы до регистрации по месту жительства, актов гражданского состояния, уплаты налогов и социальных платежей и т.п.

Ключевые слова. Миграционная политика, законодательство Италии, Интеграционное соглашение, координация, политическое управление, префектура, квестура, патронат, интеграция.

Immigration has become an inevitable phenomenon of now-a-days, the refore analysis of the experience of the countries, which have been recently successfully implementing immigration policy, is considered worthwhile. The article describes the model of Italian immigration policy regulation, which is coordinated by the Ministry of Home Affaire of Italy and includes national, municipal, and community (public) structures. The advantages of the Italian approach to migration problems, based on a universal single line, and shows defects in the migration system in Italy, such as the high level of bureaucracy identification procedures, obtaining residence permits and various

Терентьева Гала Владимировна — аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

permits. A number of recommendations for the use of the Italian experience in the Russian migration policy for the effective organization of interaction of a coordinating body with the involved government agencies, regional and local governments. Noted the need for a single database, which includes comprehensive information on the immigrant, from crossing the border to the residence registration, civil, tax and social security payments, etc.

Key words. Migration policy, Italian legislation, Integration Agreement, coordination, political governance, prefecture, questure, patronage, integration.

По данным ФМС, ежегодно в Россию въезжают 13—14 млн человек, 77% из них — граждане стран СНГ, 10% — граждане стран ЕС. При этом около трети находятся в стране непродолжительное время. На середину апреля 2012 г. в России находилось около 9,7 млн иностранные граждан, из которых 3,5 млн чел. приехали не для трудовой деятельности, а еще 3,7 млн являются группой риска.

Почти вся планета переживает период, когда «колоссальные миграционные потоки — а есть все основания полагать, что они будут усиливаться, — уже называют новым "великим переселением народов", способным изменить привыиныш уклад и облик целыгх континентов».

Россия объективно вовлечена в орбиту происходящих изменений в миграционной сфере, поэтому миграционные процессы уже сейчас оказывают заметное влияние на социально-экономическое и демографическое развитие Российской Федерации. Очевидно, что это влияние будет усиливаться. К сожалению, «несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 млн иностранныгх граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации».

В связи с этим в России формируется новая система взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. В апреле 2012 г.

1 Путин В.В. Россия: национальный вопрос. НГ, 23.01.2012. Обращение 19.07.2012.

2 См.: ст. 12. «Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г.» http://www.fms.gov.ru/law/868/details/53252/7sphrase_id =721918 (обращение 19.07.2012).

действующим тогда Президентом была одобрена концепция миграционной политики до 2025 г.3 Изучение опыта зарубежных стран в этом направлении представляет важный практический интерес. В статье анализируется конкретная модель, применяемая итальянскими властями в контексте реализации соответствующего направления государственной политики.

Реализацию миграционной политики в Италии координирует министерство внутренних дел (МВД). В структуре министерства профильным подразделением является Департамент гражданских свобод и иммиграции (директор Анжела Приа), в регионах — префектуры, территориальные представительства правительства, находящиеся в подчинении МВД, и квестуры, территориальные органы МВД по защите общественной безопасности. В подчинении министерства находится полиция, отвечающая за въездной контроль, выдачу разрешений на пребывание и депортацию нелегальных иммигрантов.

В состав Департамента гражданских свобод и иммиграции включены два подразделения, отвечающие за проведение миграционной политики: Политическое и Исполнительное управления миграционной политики и предоставления убежища.

Политическим управлением, возглавляемым префектом Ан-жело Маландрино, осуществляется анализ, мониторинг и прогнозирование миграционной ситуации, а также выработка мер по интеграции иммигрантов. Политуправление взаимодействует с Территориальными советами по иммиграции и с Европейским фондом по интеграции граждан из стран, не являющихся членами Европейского сообщества. Данное управление осуществляет также сотрудничество с иностранными государствами через профильные органы власти, с международными и общеевропейскими организациями и с итальянскими министерствами и ведомствами для совершенствования миграционной политики4.

Исполнительным управлением под руководством префекта Нади Минати осуществляется руководящая роль при непосредственной реализации миграционной политики. В частности, помимо организации системы въезда, пребывания, выезда, выдворения иностранцев на это подразделение возложена обязанность обеспечения приема нелегальных мигрантов, оказания им первой помощи при получении документов, при получении экст-

3 Выступление ДА. Медведева на заседании Совета Безопасности 27.04.2012 // РИА «Новости». URL: http://www.prevedmedvedev.ru/2012-04.html (обращение 04.07.2012).

4Сайт МВД Италии. URL: www.interno.gov.it/mininterno/export/sites (обращение 04.07.2012).

ренного медицинского обслуживания, при создании лагерей для беженцев.

Префектуры являются территориальными представительствами правительства и взаимодействуют с региональными и муниципальными органами власти, а квестуры осуществляют свою деятельность в каждой провинции (в каждом муниципальном округе), в том числе работая непосредственно с населением, выдавая разрешения на въезд и пребывание в стране, разрешения на работу, рассматривая заявления о предоставлении гражданства, принимая решения о депортации и т.п.5

При осуществлении своих функций министерство взаимодействует с:

1) министерством иностранных дел через посольства и консульства Италии за рубежом по вопросам выдачи въездных виз различных типов;

2) министерством труда и социальной политики по вопросам выдачи разрешений на работу, социальной защиты;

3) министерством образования по вопросам обучения иммигрантов и членов их семей, а также по вопросам организации проведения тестирования на знание языка и культуры;

4) центральной комиссией по вопросам признания статуса беженца (Центры временного содержания) (CIE);

5) органами местной власти (коммунами);

6) патронатами (добровольными службами помощи трудящимся);

7) государственной корпорацией «Почта Италии», на которую в 2012 г. также возложена функция приема пакета документов от иммигрантов на получение вида на жительство.

Модель иммиграционной политики представлена на рисунке.

В своей деятельности МВД руководствуется Конституцией Республики Италия, ориентированной на социальное равенство и «эффективное участие всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны»6, указами президента, постановлениями и распоряжениями правительства, нормативными документами министерства внутренних дел. Основным национальным законом, определяющим миграционную политику Италии на современном этапе, является «Закон Турко— Наполитано» № 286 от 25 июля 1998 г. (на основе Закона № 40

5 Сайт МВД Италии www.interno.it (обращение 04.07.2012).

6 Ст. 3 Конституции Италии. Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л .А. Окунькова. М, 1997. с" 423-450.

Правовые <; основы

^[[[["Международные нормьГ[[[[^ Нормы ЕС

с

Законодательная власть Италии

Министерство Внутренних Дел Италии

Органы регионального управления

Органы местного самоуправления

Организации

чо чо

Модель миграционной политики в Италии

от 6 марта 1998 г., с последующими дополнениями в октябре 1998 г., в 1999, 2002, 2003 и в 2004 гг.)7.

Документ состоит из 6 глав, включающих 49 статей. Первая глава посвящена обзору основных источников и понятий. Вторая — условиям въезда, пребывания на территории государства, а также удаления с территории. Третья глава предусматривает правила оформления трудовых отношений с работниками-иммигрантами. Следующая глава рассматривает условия и порядок воссоединения семей, а также вопросы, связанные с усыновлением. Пятая глава обязует принимающую сторону обеспечить иммигрантам основные права и свободы, включая обеспечение достойными условиями проживания, медицинского обслуживания, социальной интеграции в итальянское общество. Заключительная глава содержит ссылки на действующее законодательство, указывает, какие нормативно-правовые акты считаются недействительными при вступлении в силу данного закона.

«Закон Турко—Наполитано» предусматривает, что в случае непредставления документов, подтверждающих законное пребывание на территории Италии, иностранный гражданин стран, не входящих в ЕС, может быть задержан, подвергнут наложению штрафа в размере 15 000 евро или аресту от одного года до пяти лет8.

В законе детально определена процедура депортации, которая предусматривает определенную последовательность действий:

1) задержание полицией;

2) рассмотрение дела мировым судьей;

3) вручение решения суда арестованному;

4) право признанного виновным на опротестование/апелляцию в течение двух недель;

5) высылка иммигранта.

«Законом Босси—Фини» № 189 от 30 июля 2002 г.9 внесены следующие изменения и дополнения:

1) ответственность за предоставление социальных гарантий наемному работнику возлагалась на работодателя;

2) работодатель был обязан обеспечить достойные условия работы и проживания наемному работнику;

7 Опубликован на сайте МВД Италии. См.: URL: http://www.governo.it/ Pre- sidenza/USRI/confessioni/norme/dlegislativo_286_1998.pdf (дата обращения 19.07.2012).

8 Ст. 12 Закона № 286 от 25 июля 1998 г. URL: http://www.stranieriinitalia.it/ briguglio/immigrazione-e-asilo/2012/maggio/sinottico-normativa-31.html#dlgs2861998 (дата обращения 19.07.2012).

9 Опубликован на сайте МВД Италии. URL: http://www.interno.gov.it/mi-ninterno/site/it/sezioni/servizi/legislazione/immigrazione/legislazione_424.html (дата обращения 05.07.2012).

3) срок действия разрешения на работу был сокращен с четырех до двух лет;

4) для получения разрешения на постоянное проживание в Италии для граждан из стран, не являющихся членами ЕС, срок легального нахождения в стране был увеличен с пяти до шести лет;

5) в случае заключения брака с гражданином Италии предоставление гражданства может быть предоставлено через два года, а в случае проживания вне территории Италии — через три года;

6) процедура воссоединения семей была ограничена родственниками первой и второй степени родства;

7) при установлении нелегального пребывания иностранного гражданина была введена немедленная депортация.

Данный закон предусматривает создание централизованного управления иммиграцией, а также возможность направления представителей МВД в дипломатические и консульские учреждения Италии.

24 июня 2011 г. вступил в силу Закон № 89 от 23 июня 2011 г. «О неотложных мерах по завершению введения в действие Директивы 2004/38/ЕС о свободном передвижении граждан ЕС и исполнению Директивы 2008/115/ЕС о репатриации нелегальных иммигрантов из третьих стран», который предусматривает продление максимального срока пребывания нелегальных иммигрантов в CIE — в центрах содержания иммигрантов, ожидающих депортацию, — до 18 месяцев по решению мировых судей.

Принудительная депортация распространяется и на граждан ЕС в случаях, когда их поведение представляет конкретную, реальную и достаточно серьезную угрозу для основных прав человека или для общественного порядка. Для иностранцев, которые не представляют собой опасность, но могут совершить побег, согласно директиве не предусмотрена немедленная депортация, а лишь выдача предписания о необходимости покинуть страну. Также предусмотрены иные меры, например квестор может наложить домашний арест, обязать такого иммигранта сдать паспорт или явиться в полицейское управление до того, как в назначенных срок иностранец не покинет страну. Возможно также определение срока для того, чтобы иммигрант добровольно покинул страну, в том числе и посредством программ добровольной репатриации, в срок от 7 до 30 дней10.

10 Закон № 89 от 23 июня 2011 г. «О неотложных мерах по завершению введения в действие Директивы 2004/38/ЕС о свободном передвижении граждан ЕС и исполнению Директивы 2008/115/ЕС о репатриации нелегальных иммигрантов из третьих стран» // Оа2еИа иШеЫе № 144 от 23.06.2011.

В качестве борьбы с незаконной миграцией в 2010 г. по представлению МВД были внесены поправки в Уголовный кодекс Итальянской Республики, предусматривающие уголовное наказание за фиктивный брак от 2 до 6 лет заключения11.

Запросы о предоставлении убежища рассматриваются в Национальной комиссии по делам беженцев (президент Альфонсо Пиронги). На основании ст. 4 Указа президента № 25 от 28.01.2008 территориальные комиссии по делам беженцев наделены полномочиями по рассмотрению вопросов предоставления убежища. Заявления на предоставление убежища граждане третьих стран подают в структурные подразделения МВД — пограничные полицейские пункты или в иммиграционный отдел квестуры.

Содействие в трудоустройстве и интеграции трудовых мигрантов осуществляют патронаты (I Patronati — ACLI — Associazi-oni Cristiane Lavoratori Italiani). Патронаты — созданные в 1945 г. добровольные общественные отделы при муниципальных органах власти, которые на безвозмездной основе осуществляют консультационную и практическую помощь работающим и членам их семей. При этом не имеет значения, является ли трудящийся гражданином Италии или иного государства. В стране открыто 600 патронатов, где работают более 5000 специалистов, 300 медиков, а также юристы, бухгалтеры и социальные работники12.

Обучение итальянскому языку осуществляется на безвозмездной основе в муниципальных школах, ранее реализовывавших госпрограмму ликвидации безграмотности. Совместным распоряжением МВД и минобразования определен порядок проведения теста для граждан третьих стран на знание итальянского языка и культуры. Данное распоряжение дает руководителю местного органа внутренних дел право заключать соглашения с органами местной власти, а также со школами для организации проведения вышеуказанного теста и для организации долгосрочных подготовительных занятий13. Обязательный тест на знание итальянского языка претендентам на получение вида на жительство был введен во исполнение Указа президента № 179 от 14.11.2011, вступившего в силу 10.03.2012 «Об Интеграционном соглашении» (приложение 5). От сдачи теста освобождаются несовершеннолетние до 14 лет и инвалиды, аттестованные местными органами

11 Ст. 372 УК Италии 16.09.2010. URL: http://www.altalex.com/index.php7id-not=36777 (дата обращения 19.07.2012).

12 См.: Официальный сайт патронатов. URL: www.patronato.acli.it (дата обращения 05.07.2012).

13 Ministero dell'Interno — Decreto "Modalita' di svolgimento del test di conos-cenza della lingua italiana" del 4 giugno 2010 (дата обращения 05.07.2012).

здравоохранения. Уровень сложности теста — А2 по классификации Совета Европы. Претендент подает заявление в территориальные органы внутренних дел по месту жительства, где назначается место и время проведения теста. Сданным считается тест, набравший не менее 80% баллов.

Каждый иностранец, въехавший в Италию, обязан в течение 8 дней зарегистрироваться в Едином миграционном окне (Spor-tello unico per gli immigrati), выдавшем разрешение на работу, где он получает ИНН (œdice fiscale), заполняет бланк для получения вида на жительство (permesso di soggiorno) и подписывает «Интеграционное соглашение». Сотрудники Единого окна передают проверенные сведения в квестуру (региональный орган МВД) для оформления вида на жительство. Регистрация производится в коммуне проживания (в местном органе самоуправления).

Согласно «Интеграционному соглашению» Единый миграционный центр по истечении двух лет оценивает представленные претендентом документы (ИНН, дипломы об окончании курсов, страховые свидетельства и т.п.) или предлагает пройти итоговый тест. По результатам собеседования и/или тестирования Комиссия оценивает результаты, присваивая баллы. Дополнительные баллы начисляются за счет занятия определенными видами деятельности, заключения договора на аренду жилья или покупки собственности, осуществления благотворительной деятельности. Вычитаются баллы при совершении правонарушений или преступлений.

Набравшим более 30 баллов выдается вид на жительство (permesso di soggiorno), набравшим от 1 до 29 баллов предлагают повторить попытку через год, а получившие «0» подлежат депортации. Закон не распространяется на тех мигрантов, которые попросили убежище, воспользовались правом воссоединения с семьей и на лиц, недостигших 16-летнего возраста, прибывших в Италию без сопровождения14.

Таким образом, можно заключить, что практическая реализация миграционной политики в Италии является эффективной и осуществляется на всех уровнях государственного управления. Координируется она министерством внутренних дел, которое оперативно реагирует на стремительные изменения в этой области. Давно существующие структуры муниципального и государственного подчинения, такие как школы ликвидации безграмотности,

14 Указ президента «об Интеграционном соглашении» № 179 — Testo integrale del DPR 179/2011. Pubblicato l'11 novembre 2011, e in vigore dal 10 marzo 2012. URL: http://www.stranieriinitalia.it/accordo_di_integrazione_e_permesso_a_punti-re-golamento_dell_accordo_di_integrazione_14753.html (обращение 06.07.2012).

государственная корпорация «Почта Италии», были наделены новыми функциями в процессе адаптации к изменениям в миграционной сфере. В настоящее время в некоторых регионах вносятся изменения в выборное законодательство. Речь идет о предоставлении иммигрантам права участвовать в выборах или быть представленными в качестве наблюдателей и советников в муниципальных органах управления.

С другой стороны, серьезным недостатком миграционной системы Италии является высокий уровень бюрократизации процедур идентификации, получения вида на жительство и различных разрешений, что приводит к задержкам получения документов почти до 6 месяцев.

В качестве общих рекомендаций по применению итальянского опыта в российской миграционной политике можно предложить следующее:

• применить итальянский опыт в части эффективной организации взаимодействия координирующего органа с вовлеченными государственными структурами, органами регионального и местного самоуправления, включая Пенсионный фонд, госструктуру «Почта» и др.;

• федеральному координирующему органу наладить прямое сотрудничество с органами федерального, регионального и местного самоуправления, в его ведении должна находиться единая информационная база, включающая всестороннюю информацию об иммигранте, начиная от пересечения границы до регистрации по месту жительства, актов гражданского состояния, уплаты налогов и социальных платежей, информации ГИБДД и т.п.;

• для сохранения русского языка, культурных ценностей, традиций и обычаев, необходимо оказывать содействие прибывающим иммигрантам в его изучении, а также осуществлять контроль над интеграцией иммигрантов в российское общество. Для этого представляется целесообразным ввести «Интеграционное соглашение», включающее также тест на знание русского языка.

Список литературы

Конституция Итальянской Республики 1947 г. URL: http://www.qu-irinale.it/qrnw/statico/costituzione/pdf/costituzione.pdf

УК Италии 16.09.2010. URL: http://www.testolegge.com/italia/codi-ce-penale

Указ президента № 125 от 24.07.2008 «Об общественной безопасности». URL: http://www.camera.it/parlam/leggi/08125l.htm

Указ президента № 179 от 14.11.2011, вступивший в силу 10.03.2012 «Об Интеграционном Соглашении». URL: http://www.edavarese.it/test_ italiano_L2/RegolamentoAccordoIntegrazione.pdf

Закон «Мартелли» № 39 от 28.02.1990 г. URL: http://www.ecn.org/ macondo/leggi/martelli.html

Закон «Дини» № 489 от 18.11.1995 г. URL: http://www.immigrazio-ne.biz/legge.php?id=51

Закон «Турко—Наполитано» № 286 от 25.07.1998 г. URL: http:// www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/servizi/legislazio-ne/immigrazione/0940_2012_01_16_nuovo_testo_art_27_TU_2861998.html Закон «Босси—Фини» № 189 от 30.07.2002 г. URL: http://www.mter-no.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/servizi/legislazione/immig-razione/legislazione_424.html

Закон № 89 от 23.06.2011 «О неотложных мерах по завершению введения в действие Директив 2004/38/ЕС и 2008/115/ЕС». URL: http:// www.interno.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/servizi/legislazio-ne/immigrazione/0949_2011_06_23_DL23062011n.89.html

Распоряжение МВД и Минобразования от 4 июня 2012 г. «О тесте на знание итальянского языка». URL: http://www.interno.it/mininterno/ export/sites/default/it/sezioni/servizi/legislazione/immigrazione/0954_2010_ 06_16_DM_04062010.html

Путин В.В. Россия: национальный вопрос. НГ, 23.01.2012 г. URL: http://www.ng.ru/politics/2012—01—23/1_national.html

Официальный сайт правительства Италии. URL: www.governo.it

Официальный сайт МВД Италии. URL: www.interno.it

Сайт патронатов Италии. URL: www.patronato.acli.it

ИТАР-ТАСС. URL: http://www.itar-tass.com/

РИА «Новости». URL: http://ria.ru/

«Российская Газета». URL: http://www.rg.ru/

«Новая Газета». URL: http://www.novayagazeta.ru/

«Gazzetta Ufficiale». URL: http://www.gazzettaufficiale.it/