Современная бюрократия: поиски оправдания (размышления, навеянные статьёй С. Е. Ячина)

Грановская Ольга Леонидовна

Грановская О.Л. Granovskaya O.L.

Современная бюрократия: поиски оправдания (размышления, навеянные статьёй С.Е. Ячина)

Modern bureaucracy: search for justification (reflections inspired by the article of S.E. Yachin)

Публичная сфера и легитимность власти в России. Публичное пространство — это всё то пространство (реальное и медийное), которое даёт возможность валидировать природу поведения Другого. Инсти-туционализация как возникновение нормативного развивается в той степени, в которой публичность и прозрачность выступает условием интеракций между организациями, или системами по Луману, с их собственной рефлексивной логикой и гражданами.

В публичной сфере происходил процесс «аргументативного обсуждения» всех «за» и «против», не влияющий на политиков непосредственно, но оказывающий рефлексивное давление. Кроме того, важнейшим результатом публичного процесса обсуждения является «цивилизирова-ние обсуждения», «де-фундаментализация противоречий» и появление взаимопонимания.

Взаимопонимание — это результат публичного обсуждения, способ снизить радикализацию и эмоционализацию противоречий. (Одним из интересных исследований на эту тему является анализ публичной сферы, сделанный Герхардсом на примере дискуссии об абортах в германском обществе [10]).

Символическая политика как апелляция власти к известным стереотипам россиян — патернализм и ностальгия по авторитарному политическому порядку — рассматривается многими как основной источник легитимности актуального политического режима. В результате провозглашается наличие социального контракта между обществом и государством, который предполагает сохранение статус-кво при обеспечении населения некоторым уровнем безопасности и материального благополучия.

С. Грин в статье «Неподвижная агрессивность российского общества» утверждает, что основной причиной согласия с актуальной политикой власти является де-институционализация социального взаимодействия россиян сегодня на фоне рационального отказа от политических альтернатив, достижение которых связано с риском утраты того немногого, что ещё имеется [4, с. 8].

Деинституционализация, согласно Грину — это отсутствие «определённости» в социальных транзакциях и снижение мотивации рисковать. Поддержка российского авторитарного режима - это вынужденная рациональность граждан, несклонных рисковать уже достигнутым, которое ценится вдвойне на фоне необходимости вновь «преодолевать неопределённость».

Грин отмечает, что «граждане уходят из общественного пространства» и «укрепляют свои частные пространства»: «Эта поразительная девальвация «со-общности» постоянно усугубляется, поскольку показывает всем участникам, что их стратегии оправданы...» [4, с. 12]. Грин

ГРАНОВСКАЯ Ольга Леонидовна, к.филос.н., доцент кафедры философии Дальневосточного федерального университета (г. Владивосток). E-mail: [email protected]

объясняет источник легитимности актуального политического режима не пассивностью, но «рациональной неподвижностью».

Публичная сфера выполняет две основные функции: роль медиатора коммуникации между управляющими и управляемыми относительно формирования и реализации политической повестки дня и быть форумом для формирования общественного мнения посредством дискурса.

Публичная сфера не только наделяет граждан взаимным доверием и «рационально» обоснованным присоединением к со-обществу, но конституирует дискурс. Последний даёт возможность преодоления символического дефицита, связанного с аутентичным пониманием собственных нужд в политической плоскости.

Легитимность и легальность. В процедурных (делиберативных), а не имитационных демократиях бюрократия/посредник легитимируется посредством публичного обсуждения. Для начала необходимо различить понятия легитимность и легальность. Бюрократия делает транзакции легальными, т.е соответствующими закону, но не делает их легитимными, т.е. оправданными. Напротив, сама бюрократия как посредник и законы как воля суверена должны оправдываться. Прежде, чем посредник будет легализовать транзакции, необходимо легитимировать самого посредника.

Проблема оправдания бюрократии — одна из основных проблем современной политической философии и реальной политики. В современном обществе с высоким уровнем эмансипации человека и высокой степенью индивидуализма целостность социальной системы уже невозможно обеспечить посредством универсальных норм и действий, имеющих принудительный характер, в то время как всё большее значение приобретают конвенциональные взаимодействия социальных субъектов, основанные на соглашении, добровольном принятии условий и правил социальной игры.

Основным допущением современных политических теорий (политический либерализм Дж. Грея, делиберативная демократия Ю. Хаберма-са, судебная демократия Дж. Гауса) является признание конфликтности социального мира, а несогласие понимается как реальность политики. Можно выделить следующие типы политического несогласия:

1) Разумное несогласие по вопросам политики

и по поводу законов

Теория судебной демократии делает упор на разумном несогласии, это такое несогласие, при котором Иван и Анна спорят по поводу того, какие законы и программы должны быть оправданны, но при этом считают позицию противника разумной (хотя и ошибочной). Согласно теории судебной демократии, большинство споров возникает, когда люди придерживаются различных политических взглядов, но при этом не считают позиции своих оппонентов неразумными. Это как раз такие ситуации, когда мы отдаём дело на суд посредника. Я считаю свои взгляды верными, но, при этом ваши возражения тоже считаю разумными. Если мы хотим достигнуть согласия и принять какую-то политическую программу, нам необходим способ урегулирования споров.

2) Неразумное несогласие

Второй вид несогласия более неприятный: одна сторона считает позицию противоположной стороны неразумной. Иван считает, что программа Р публично оправдана и полностью уверен в том, что поддержка Анной другой программы неразумна. И вряд ли Иван согласится с тем,

чтобы арбитр решал эти споры. Зачем обращаться к арбитру, если позиция Другого представляется Вам совершенно неразумной?

3) Несогласие по поводу оправданности посредника

Эпистемологическая задача арбитра — быть компетентным. К нему обращаются потому, что верят в его способность справедливо разрешать споры. Если Иван поймёт, что Посредник некомпетентен, он больше не будет воспринимать его как инстанцию, продвигающую идеалы справедливости и публичного оправдания, и, соответственно, не будет считать его легитимным или оправданным. Если многие будут так думать, то политический режим не будет эффективным. Однако оправданность демократического политического режима как метода разрешения конфликтов не зависит от того, какое количество людей считает его оправданным, но от того насколько он соответствует идеалам разумности и публичного оправдания.

Добродетели посредника: компетентность и честность. Гражданам необходим посредник. Определённый посредник, или метод разрешения разумных споров, может быть окончательно оправдан гражданами, которые не согласны по поводу того, какие законы или программы прошли проверку легитимностью. Именно посредник выполняет бюрократическую функцию. Что требуется для того, чтобы стать отличным посредником?

Посредники должны быть компетентны, поскольку должны выносить наилучшее суждение по существу спора. В спорте посредники должны знать правила, быть способны следить за спортсменами и т.д. В политике посредники должны уметь выносить суждения по поводу того, что является политически оправданным, а что не является.

Нам нужен компетентный посредник, поскольку мы хотим, чтобы он нашёл наилучший ответ. Но поскольку мы знаем, что посредник может занять противоположную нашей позицию, необходимо быть уверенным в его честности. Одно дело — когда справедливо принятое решение не соответствует вашим интересам, совсем другое дело — когда посредник имеет предубеждение против вас и ваших взглядов.

С одной стороны, общество усложняется, и это приводит к большей бюрократизации (так, глобализация повлекла за собой рост бюрократии и появление нового типа бюрократии — наднациональной бюрократии). С другой стороны, как верно отмечает в своей статье С.Е. Ячин, бюрократия вступает в противоречие с требованиями современного инновационного общества. Там, где меньше бюрократии, можно наблюдать более технологически развитое общество (в США, например, государство традиционно слабо). Политические элиты во всём мире часто для повышения своей собственной легитимности во всех проблемах обвиняют бюрократию.

Оправдательный нарратив и Гоббс. Интересно в этой связи наблюдать процессы самолегитимации (самооправдания) бюрократических структур Евросоюза. Самолегитимация является поведенческой характеристикой любой бюрократической организации. Как отмечал Баркер, «само- легитимация — отличительная черта любого правительства, как богослужение — отличительная черта любой религии» [6, р. 30]. Самолегитимация во многом достигается посредством создания образа, отличающего правителей от обычных мужчин и женщин. Эндогенная легитимация процесс не рациональный, а по преимуществу символический (ритуалы, архитектурные проекты и т.д.) и адресован часто не широкому пользователю, а самой элите. Если это свойственно национальным бюрократиям, это особенно свойственно наднациональной бюрократии, которой не достаёт легитимности.

Какой нарратив использует бюрократия для того, чтобы доказать свою легитимность самой себе и избирателям? Так, Европарламент и Еврокомиссия создаёт свою легитимность, доказывая, что они являются самыми подходящими для европейцев органами и что они заботятся о лишённых голоса будущих европейцах [7, р. 151].

В России бюрократия понимается как синоним государства, в духе патримониальной традиции (где многое зависит от личного усмотрения чиновника). Бюрократию в современных западных странах можно отнести к веберовскому рациональному типу (см. [1]). Одной из характеристик рациональной бюрократии является наличие взаимоувязанной системы обобщённых формальных правил и стандартов, обеспечивающей однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и ско-ординированность различных задач.

В России же чертой бюрократической системы является постоянное появление новых правил, неопределённость правил, появление непродуманных и неоправданных законов и их последующая отмена. Показательной в этом смысле является ситуация с законом, запрещающим размещать рекламу на кабельных СМИ. В конце 2014 года этот закон был поспешно принят Государственной Думой РФ, а уже в начале 2015 года отменён. Это создало большие трудности в работе многих телеканалов. Отсутствием ясных правил объясняется желание решить многие проблемы «неофициально», важность личных связей.

В новой книге Д. Грина, корреспондента американского национального радио, посвящённой путешествию по России, рассказывается о женщине, хозяйке гостиницы, из сибирской глубинки. Её бизнес постоянно находится на грани закрытия из-за вновь и вновь меняющихся правил различных проверяющих органов. Эту ситуацию Грин сравнивает с американской и рассказывает о своей жене, которая пытается открыть ресторан. Ей также приходится преодолевать различные бюрократические барьеры, ходить по кабинетам, но в отличие от своей российской коллеги она знает все предъявляемые к ней требования и уверена, что, выполнив их, сможет спокойно заниматься бизнесом [11, р. 133-216].

Патримониальность бюрократии сочетается в России с патернализмом власти. Патернализм российской бюрократии проявляется в сакральной заботе о населении. Патерналистские отношения легче всего оправдываются, если они касаются заботы о детях, а это является удобным предлогом ограничения всего для всех граждан. Естественным следствием патернализма является стерилизация пространства, отсутствие гражданского общества, площадок для свободного обсуждения проблем. Как результат - растущая поляризация общества и радикализация мнений.

Российская бюрократия часто оправдывает себя при помощи нар-ратива, который условно можно назвать «Большие территории». При помощи того же самого дискурса оправдывается неэффективность управления страной. При этом стратегия правительства состоит в расширении территорий, восстановлении СССР. Это делается для самооправдания бюрократии, которая, как известно, стремится сохранить не только социальные транзакции, а, прежде всего, статус-кво.

Большие территории - это все рассуждения в духе Гоббса, который, видимо, является любимым автором российской власти. Гоббс понимал государство как абсолютного суверена, а Локк как посредника. Чем страшнее естественное состояние, тем необходимее становится левиафан. И, похоже, российские власти это прекрасно осознают. Самая любимая страшилка современного российского дискурса власти - «лихие девяностые».

Как только мы делаем естественное состояние более мягким и гуманным, с возможными «неудобствами» в духе Локка, но без перманентной войны, мы моментально лишаем оснований утверждение, что любой социальный контракт Парето — доминирует над всеми позициями отказа от координации. Хотя Джон Локк не изучал теорию игр, он это ясно осознавал.

Гоббсианец достигает своей цели, только если любое соглашение лучше отсутствия соглашения; но, если недостижение соглашения просто «неудобство», а не сущий ад, тогда мы будем более избирательны в возможных соглашениях. Некоторые парадигмы совместного действия или некоторые общие модели будут восприниматься менее полезными, чем отсутствие соглашения. Таким образом, они принципиально не являются возможными решениями политической координационной игры.

Люди начнут настойчиво требовать оговорок в социальном контракте, исключать «стратегии совместного действия» (разновидности гражданского общества), которые они расценивают как менее выгодные с точки зрения полезности игроков, нежели естественное состояние. Некоторые могут ставить режим, не защищающий основные права граждан ниже, чем естественное состояние. Чем менее суровым мы делаем естественное состояние, тем больше разновидностей гражданского общества будет отвергаться некоторыми игроками, поскольку они не могут превзойти по качеству естественное состояние, и поэтому они исключены как возможные решения координационной игры «закон».

Для того чтобы избавиться от угрозы анархии и сделать свои идеи более убедительными, Гоббсу необходимо было доказать, что следование разуму суверена выгодно людям, однако это закономерно влечёт за собой апелляцию к индивидуальному разуму, который отвечает за суждения о выгоде. Кроме того, поскольку следовать разуму суверена необходимо потому, что это выгодно, если это перестаёт быть выгодно, то ему, получается, можно не следовать. И, таким образом, человек будет постоянно полагаться на собственное разумение, чтобы оценить необходимость следования заповедям суверена, а это именно то, от чего хотел избавиться Гоббс. Возможно та же самая проблема угрожает и посреднику в понимании Локка?

Думается, нет. Если гражданин решит, что Арбитр поддерживает неоправданные правила или законы, то он решит, что посредник проталкивает неразумные взгляды и действует вне закона. Именно здесь основное отличие Гоббса и Локка. Гоббс считал недопустимым ставить гражданское подчинение в зависимость от субстанциальных достоинств решения. Точка зрения Гоббса адекватна в том случае, если мы полагаем, что обращаемся к арбитру только из практических соображений, поскольку фундаментальным условием нашего существования является перманентный конфликт; в этой ситуации любой спор лучше доверять арбитру, а совместное действие всегда лучше индивидуального. Но этот взгляд на политику не совсем адекватен.

Более адекватным представляется взгляд в духе Локка: наша потребность в разрешении споров возникает из нашей фундаментальной приверженности публичному оправданию. Факт существования несогласных, не значит, что убеждения не оправданы, так креационисты не считают свои взгляды неоправданными просто потому, что есть сторонники эволюционизма. Граждане могут полагаться на собственное суждение для подтверждения того, что арбитр разрешил конфликт в границах разумного несогласия.

Хотя точка зрения Локка приводит к более сложной аргументации, всё же прав он, а не Гоббс: подчинение законам зависит от их сущностных качеств (имеет смысл подчиняться только хорошим законам). У

граждан нет обязанности подчиняться законам, если арбитр ратифицировал неоправданные программы. Приверженность публичному оправданию заставляет граждан обращаться к посреднику, но по той же самой причине, они могут отказаться от услуг посредника, если он принимает сторону неоправданной (побеждённой) позиции.

Проблемы возникают, когда представления Ивана о том, что является публично оправданным, отличаются от представлений Анны. Когда это происходит, Иван и Анна не просто расходятся во мнениях по поводу разрешения политического спора, у них разные представления о политической повестке. Либеральная политика в лучшем случае будет несовершенна в таком разобщённом сообществе, поскольку то одна, то другая его часть будет отказывать в моральном оправдании политическим резолюциям по разным проблемам. В разобщённом сообществе решения арбитра одними воспринимаются как справедливые, а другим кажутся совершенно неоправданными. В таком сообществе граждане могут продолжать подчиняться арбитру в силу прагматических, гоббсианских соображений, но возникновение едкого цинизма в таком случае неизбежно. Похожую ситуацию мы наблюдаем в современной России.

У Гоббса много современных последователей, которые смягчают его взгляды и делают их адекватными с точки зрения нынешних реалий. Существенная разница между оригинальной версией доказательств Гоббса и недавними размышлениями Готье заключается в масштабе общественной рациональности. Гоббс настаивал на необходимости неограниченной авторизации суверена: на что бы ни претентовал суверен в качестве общественного разума, то и есть общественный разум. Он верил, что такая широкая авторизация нужна, чтобы избежать инфляции обращения к общественной рациональности, это называется аргумент «регресса».

С этой точки зрения, на власть суверена не может быть наложено ограничений: «он является судьёй того, что необходимо для поддержания мира; он решает вопрос об учениях; он является единственным законодателем и верховным судьёй во всех спорах.» [2].

Казалось бы, этот аргумент ведёт к признанию Гоббсом неограниченной власти общественного разума суверена: если суверен говорит, что Х соответствует правильному суждению, тогда все субъекты должны считать Х истинным. Однако Готье показывает, что согласно Гоббсу, закон — общественный разум — должен согласовываться с естественным законом и справедливостью. Гражданский закон интерпретирует законы природы: «кража, убийство, прелюбодеяние и всякие несправедливости запрещены законами природы, но что именно для гражданина должно считаться кражей, убийством, прелюбодеянием, наконец, вообще несправедливостью (противоправным деянием), определяется не естественным, а гражданским законом» [3, с. 343].

Готье показывает, что «ограничения в форме справедливости или естественного закона дают субъекту возможность изменять границы подчинения своего естественного разума «правильному» суждению суверена» [9, р. 35; 13, р. 548]. Если целью граждан является защита общепризнанной интерпретации естественного закона — если это цель нашего послушания — тогда субъекты права могут отказаться от послушания гражданскому закону, если он даёт ложную интерпретацию естественного закона. Гоббс ясно говорит о том, что если «.отказ в повиновении. не подрывает ту цель, ради которой была установлена верховная власть, то мы свободны отказать, в противном случае мы не свободны» [2].

Итак, если целью является сохранение интерпретаций естественных законов, то правитель, постоянно игнорирующий и нарушающий естественные законы, разрушает «цель, ради которой устанавливается

правление» и, таким образом, людям позволено отказаться от подчинения. Государство Гоббса частично заражено тем, что он сам называл «яд» бунтарской доктрины: «учение, что каждый отдельный человек есть судья в вопросе о том, какие действия хороши и какие дурны» [2].

Можно ли обойтись без бюрократии? Нет. Люди не ангелы ими надо управлять. «Справедливая политическая максима, — говорил Юм,

— каждого человека необходимо считать плутом» [12]. Джеймс Мэдисон, один из отцов-основателей Соединённых Штатов, говорил примерно о том же:

«Интересы главы ведомства должны быть связаны с его конституционными правами, действующими в данном органе власти. Пожалуй, подобные манёвры, к которым приходится прибегать, дабы помешать злоупотреблениям властью, не красят человеческую природу. Но разве сама необходимость в правлении красит человеческую природу? Будь люди ангелами, ни в каком правлении не было бы нужды. Если бы людьми правили ангелы, ни в каком надзоре над правительством - внешнем или внутреннем - не было бы нужды». [5, с. 347].

Итак, бюрократия должна быть минимизирована и оправдана. Когда бюрократия не оправдана делиберацией, бюрократические структуры начинают распадаться, становятся неэффективными, а в обществе повышается уровень цинизма.

Выводы. Из посредника в России бюрократия превращается в главного актора транзакций. Когда всё контролируется властными структурами, даже те области, где бюрократия некомпетентна (интернет, семейные отношения и т.д.), посредник теряет свою основную характеристику

— компетентность. Общество из рациональной системы превращается в шизоидную.

Между капиталистической экономикой и бюрократией лежит глубокое противоречие, поскольку капитализм процветает там, где бюрократия ограничена, где действует не запретительная, а разрешительная правовая система. В этом состоит основная дихотомия российской действительности — эффективный капитализм предполагает либеральную идеологию, иначе экономика не развивается, а стагнирует. Бюрократия в России больше, чем посредник, это ещё и способ трудоустройства населения страны, живущей на сырьевую ренту, плюс лояльный электорат для власти.

Бюрократия в современной России занимается не столько посредничеством в социальных транзакциях, сколько самосохранением, этим объясняются постоянные хаотичные попытки менять правила, что убивает саму бюрократию.

Реальность современной России такова, что фрагментация языка и культуры на фоне отсутствия институционализированной публичной сферы не позволяет включить Другого в процесс постижения и осознания собственного интереса и оставляет посредника неоправданным. Большинство сегодняшней власти как условие её легитимности — это фрагментированная сумма меньшинств, объединяемых по принципу де-политизации. Деполитизация как отсутствие пространства для комму-никациии между гражданским обществом и политическими институтами не позволяет гражданам признать это пространство рациональным и полезным. Политические предпочтения российских граждан формируют не свободные СМИ и политическая конкуренция в контексте аргументированного противостояния другому мнению, а постоянно воспроизводимые старые символы и стереотипы сознания внутри групповых культурных анклавов. В этих условиях природа легитимности существующей власти заключается в девальвировании публичности и Другого в глазах

большинства и в девальвировании коммуникации (делиберативной демократии). Выбор большинством россиян авторитарной политики — это не выбор в пользу авторитаризма, а непризнание процедурной демократии как значимого фактора политики.

Вытеснение на политическую периферию института политической конкуренции, института присяжных, ограничение свобод собраний и мнения на фоне девальвирования публичной сферы не вызывает возмущения граждан. Политический выбор большинства россиян не вступает в противоречие с существующей персоналистской системой власти в России даже при их очевидном неудовлетворении своим социально-экономическим положением.

♦

Литература

1. Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л.Г. Ионина. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010.

2. Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. Гл. 1. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kant.narod.ru/ leviath.htm (дата обращения: 5.03.2011 г.)

3. Гоббс Т. О гражданине. Сочинения в двух томах. М.: Мысль, 1989. Т. 1.

4. Грин С. Природа неподвижности гражданского общества // Pro et Contra. январь-апрель 2011. № 1-2 (51). С. 6-19.

5. Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа "Прогресс"-"Литера", 1994. 592 с.

6. Barker R. Legitimating Identities: The Self-Presentation of Rulers and Subjects. Cambridge: Cambridge Univer. Press, 2001. 161 pp.

7. Ellinas A., Suleiman E. The European commission and Bureaucratic Autonomy: Europe's Custodians. Cambridge: Cambridge Univer. Press, 2012. 233 pp.

8. Gaus G. Contemporary Theories of Liberalism. London: Sage Publications Ltd, 2003. 239 pp.

9. Gauthier D. Public Reason // Social Philosophy and Policy. vol. 12 (Winter 1995). pp. 19-42.

10. Gerhards J. Soziale Positionierung und politische Kommunikation am Beispiel der öffentlichen Debatte über Abtreibung // Daele Wolfgang/Neidhardt Friedhelm (Hrsg.), Kommunikation und Entscheidung. Politische Funktionen öffentlicher Meinungsbildung und diskursiver Verfahren. Berlin, 1996. pp. 83-102.

11. Greene D. Midnight in Siberia. New York, London: W.W Norton and Company ltd., 2014. 318 pp.

12. Hume D. Of the Independency of Parliament // Essays Moral, Political and Literary. Oxford: Oxford University Press, 1963. pp. 42-43.

13. Ridge M. Hobbesian Public Reason // Ethics. vol. 108 (April 1998). pp. 538568.

Транслитерация по ГОСТ 7.79-2000 Система Б

1. Veber M. KHozyajstvo i obshhestvo / Per. s nem. pod nauchn. red. L.G. Ionina. M.: Izd-vo GU-VSHEH, 2010.

2. Gobbs T. Leviafan, ili materiya, forma i vlast' gosudarstva tserkovnogo i grazhdanskogo. Gl. 1. [EHlektronnyj resurs]. URL: http://www.kant.narod.ru/ leviath.htm (data obrashheniya: 5.03.2011 g.)

3. Gobbs T. O grazhdanine. Sochineniya v dvukh tomakh. M.: Mysl', 1989. T.

4. Grin S. Priroda nepodvizhnosti grazhdanskogo obshhestva // Pro et Contra. yanvar'-aprel' 2011. № 1-2 (51). S. 6-19.

5. Federalist: politicheskie ehsse A. Gamil'tona, Dzh. Mehdisona i Dzh. Dzheya. M.: Izdatel'skaya gruppa "Progress"-"Litera", 1994. 592 s.