CC BY
42DOI 10.47643/1815-1329_2023_2_39 УДК 342.58
СОВЕТ БЕЗОПАСНОСТИ КАК СОВЕЩАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ПРИ ГЛАВЕ ГОСУДАРСТВА THE SECURITY COUNCIL AS AN ADVISORY BODY UNDER THE HEAD OF STATE
ТИХОНОВА Елена Сергеевна,
аспирант кафедры государственного и административного права юридического факультета
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева».
430005, Республика Мордовия, г. Саранск, ул. Большевистская, 68.
E-mail: 338967@rambler.ru;
TIKHONOVA Elena Sergeevna,
Postgraduate student of the Department of State and Administrative Law of the Faculty of Law National Research Mordovian State University named after N. P. Ogarev. 68 Bolshevistskaya str., Saransk, Republic of Mordovia, 430005. E-mail: 338967@rambler.ru
Краткая аннотация: Совет Безопасности РФ занимает важное место среди органов государственной власти, оказывает неоценимую помощь главе государства при рассмотрении вопросов национальной безопасности, активно участвует в политической жизни страны. Аналогичные органы существуют не только в России, но и во многих других странах. Сравнительно-правовые исследования всегда отличаются актуальностью, поскольку позволяют выявить сильные и слабые стороны законодательства своей страны. Статья посвящена актуальным вопросам, касающимся роли, статусу и опыту функционирования Совета Безопасности. Автор на основе изучения официальных источников исследует деятельность Советов безопасности разных стран, сопоставляет их название, освещает их возникновение, внутреннюю структуру, состав, порядок назначения членов и некоторые другие вопросы организации. Автором представлен вывод о том, что данные совещательные органы являются одними из основных источников получения и использования главами государств экспертных знаний, необходимых для принятия ими правильных решений в короткие сроки.
Abstract: The Security Council of the Russian Federation occupies an important place among state authorities, provides invaluable assistance to the head of state when considering national security issues, and actively participates in the political life of the country. Similar bodies exist not only in Russia, but also in many other countries. Comparative legal research is always relevant because it allows you to identify the strengths and weaknesses of the legislation of your country. The article is devoted to topical issues concerning the role, status and experience of the functioning of the Security Council. Based on the study of official sources, the author examines the activities of Security Councils of different countries, compares their names, highlights their origin, internal structure, composition, the procedure for appointing members and some other issues of the organization. The author concludes that these advisory bodies are one of the main sources of obtaining and using by heads of state the expertise necessary for them to make the right decisions in a short time.
Ключевые слова: Совет Безопасности РФ, совет национальной безопасности, совещательный орган; глава государства.
Keywords: Security Council of the Russian Federation, National Security Council, advisory body; Head of State.
Для цитирования: Тихонова Е.С. Совет Безопасности РФ как совещательный орган при главе государства // Аграрное и земельное право. 2023. № 2(218). С. 39-42. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_2_39.
For citation: Tikhonova E.S. The Security Council as an advisory body under the Head of state // Agrarian and Land Law. 2023. No. 2(218). pp. 39-42. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_2_39.
Статья поступила в редакцию: 13.12.2022
24 февраля 2022 года, в связи с просьбой руководителей республик юго-восточной территории Украины о помощи, Президент России В.В. Путин принял решение о проведении специальной операции по защите Донбасса. Являясь совещательным органом при главе государства Совет Безопасности РФ оказал ему необходимую поддержку в выборе правильного решения. Одной из главных задач, стоящих перед Советом Безопасности РФ, является наблюдение за обстановкой в стране, а также в мире, и предложение главе государства наиболее приемлемого решения в сложившейся ситуации [11]. В последнее время Совет Безопасности РФ принимает активное участие в оказании информационно-аналитической помощи главе государства по вопросам обеспечения безопасности России со стороны Украины и других недружественных государств, а также по вопросам, связанным со сложившейся военной ситуацией на Донбассе. На его заседаниях обсуждается концепция гуманитарной политики России, предупреждение и нейтрализация угроз в сфере внутренней безопасности, повышение устойчивости и безопасности функционирования информационной инфраструктуры государства. Он участвует в разработке мер по защите национальных интересов на государственной границе.
Роль Совета Безопасности в России достаточно велика. Так, в 2008 году Совет Безопасности РФ огромную роль сыграл в разработке мер по защите российских граждан и погашении военного конфликта возникшего со стороны Грузии в отношении Абхазии и Южной Осетии, а также в 2014 году оказал своевременную поддержку главе государства в предотвращении развития конфликта на территории Крыма. В результате своевременно принятых мер, в 2014 году Республика Крым и город Севастополь, а в 2022 году Донецкая народная республика, Луганская народная республика, Запорожская и Херсонская области стали полноправными субъектами Российской Федерации, а в 2008 году Южная Осетия и Абхазия обрели суверенитет и стали субъектами международного права.
За всё время существования в России Совета Безопасности (образовался в 1992 году, т.е. более 30 лет назад), он успел зарекомендовать себя как один из влиятельных органов, состоящий из высококвалифицированных профессионалов, оказывающих реальную помощь главе государства в процессе принятия важных решений. Его роль и значение постепенно увеличивались, набирая со временем всё большие обороты, а правовое развитие совершенствовалось. По мнению Толстых В.В., «Совет Безопасности РФ стал важным инструментом реализации долгосрочной стратегической линии развития государства и обеспечения его национальных интересов в общей системе институтов национальной безопасности страны» [10, с. 14].
Российский учёный-правовед С.А.Авакьян отмечает, что «Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строитель-
ства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности» [1, с. 400].
Совет безопасности является совещательным органом при главах многих государств (Россия, Турция, США и др.), но есть страны, в которых совет безопасности выполняет поручения премьер-министра и Кабинета министров (Израиль, Великобритания). Например, в Израиле совет национальной безопасности выполняет функции координирующего, объединяющего, совещательного и надзорного органа по вопросам национальной политики и действует как подразделение Канцелярии премьер-министра. Он выполняет функции главного консультативного форума для премьер-министра и Кабинета министров по вопросам национальной безопасности, даёт заключения рекомендательного характера по политике национальной безопасности, участвует в долгосрочном планировании национальной безопасности при содействии соответствующих органов, занимающихся аналогичными вопросами, контролирует исполнение решений в области национальной безопасности, сотрудничает с должностными лицами других стран, занимающихся вопросами национальной безопасности [22].
Во многих странах мира существуют похожие на Совет Безопасности РФ органы, например, они функционируют в Бразилии (с 1927 года), США (с 1947 года), КНР и Турции (с 1983 года), Японии (с 1986 года), Иране (с 1989 года), Индии (с 1998 года), Израиле (с 1999 года), Франции (с 2008 года), Великобритании (с 2010 года), в странах СНГ (после развала СССР) и в других странах мира. Данный совещательный орган является одним из самых распространенных органов, существующих практически в каждом государстве. Поскольку защита национальной безопасности является приоритетной в любой стране.
Советы безопасности разных стран играют важную роль в вопросах национальной безопасности несмотря на то, что обладают лишь совещательным характером. Их цели и функции имеют схожий характер, перед ними стоит задача - оказать своевременную информационную помощь главе государства с целью принятия правильного решения, которое позволит достичь желаемых практических результатов. По мнению А.А.Ковалёва, в целом они «выполняют роль единых координационных центров по обеспечению безопасности на всех стратегически значимых и жизненно важных направлениях» [3, с. 7].
В разных странах данные совещательные органы имеют разные названия, но в целом они выполняют практически одинаковые функции. Например, в России и Белоруссии называется Совет Безопасности; в США, Испании, Ираке, Японии, Турции и Индии - Совет национальной безопасности; в Бразилии - Национальный Совет обороны; в Иране - Высший Совет национальной безопасности; в Италии - Верховный совет обороны; во Франции - Совет обороны и национальной безопасности; в КНР - Центральный военный совет.
Как правило, председателями советов безопасности разных стран являются президенты - главы государств (Россия, США, Белоруссия, Казахстан, Бразилия, Италия, Турция и др.), но есть и исключения, когда они возглавляются премьер-министрами (Япония, Великобритания, Индия и др.). Это зависит от организационно-правовой формы правления государства.
Порядок назначения членов советов безопасности в разных странах существенно отличается. Например, в России (Белоруссии, Украине и других странах СНГ) члены Совета Безопасности персонально назначаются президентом. В основу ложатся доверительные отношения между членами совета и главой государства. В Израиле членов Совета национальной безопасности назначает премьер-министр, с последующим одобрением кабинета министров. В Америке членов Совета национальной безопасности назначает Президент США, но с согласия Сената. Это свидетельствует об ограничении полномочий Президента США, поскольку его деятельность становится подконтрольна Сенату (Конгрессу). Единственной фигурой, активно участвующей в деятельности данного совещательного органа, назначаемой лишь главой государства и не подлежащей утверждению Сенатом или иным другим органом является помощник (советник) Президента США по национальной безопасности. Эта должность была учреждена в 1953 году. Помощник по национальной безопасности в целом должен направлять деятельность Совета национальной безопасности США. Так как он является важным и значимым игроком на политической арене, то по мнению американских учёных, помощник (советник) по национальной безопасности должен быть подконтролен не только Президенту США, но и Конгрессу. По их прогнозам, данные изменения должны произойти в ближайшем будущем. Следует заметить, если их прогнозы оправдаются, то это негативным образом скажется для Президента США, так как сейчас он свободен в выборе подходящей кандидатуры помощника (советника) по национальной безопасности. И это очень важно для главы государства, поскольку много рабочего времени проводится вместе при рассмотрении вопросов национальной безопасности.
Академик А.А.Кокошин очень верно отметил, что членами Совета национальной безопасности США назначаются в основном видные учёные-международники, экономисты и политологи [4, с. 251]. Следует предположить, что такой подход к формированию состава позволяет Совету национальной безопасности США принимать решения основываясь на обширные научные знания своих сотрудников в самых разных сферах деятельности, и не создавать аналогов научного совета как при Совете Безопасности РФ, в целях экспертно-аналитического и научно-методологического обеспечения его деятельности, состоящего из представителей различных научных организаций, а также учёных и специалистов.
В истории Америки нередки случаи, когда одни только помощники по национальной безопасности могли заменить целый кабинет министров при определении внешней политики [16]. Помощник по национальной безопасности является членом Совета национальной безопасности США и руководит его аппаратом. В России такой должности, как помощник (советник) по национальной безопасности официально не существует (ни одним правовым актом данная должность не упоминается), аппаратом Совета Безопасности РФ руководит Секретарь, он же обеспечивает его деятельность и является его постоянным членом [7]. Секретарь подбирается Президентом РФ исходя из критериев профессионализма, жизненного опыта и, конечно же, доверительных отношений.
Для сравнения необходимо отметить, что Совет национальной безопасности США ещё в 1949 году в рамках Плана реорганизации был
введён в состав аппарата президента. В России, по мнению профессора Авакьяна С.А. советы при Президенте РФ не могут рассматриваться как часть его аппарата [1]. Следуя данной логике, получается, что в отличие от его аппарата, сам Совет Безопасности РФ не входит в состав аппарата Президента РФ. В состав Совета Безопасности РФ входят: председатель, заместитель председателя (относительно новая должность, была включена в состав 6 февраля 2020 года) [14], секретарь, постоянные члены и члены (непостоянные), которыми являются высшие должностные лица [6]. В нормативно-правовых актах не существует понятия «непостоянные члены». Впервые о непостоянных членах упоминает Ковалёв А.А., он указывает, что непостоянные члены могут включаться в Совет Безопасности РФ и исключаться из него [3, с. 7]. Введение и применение данного понятия помогло бы сразу определить характер их участия в Совете. Непостоянные члены участвуют в заседаниях Совета Безопасности РФ лишь с правом совещательного голоса. Причем, как показывает практика, заседания за последние пять лет проводились лишь два раза в год, в то время как постоянные члены участвуют в оперативных совещаниях, проводимых главой государства, каждую неделю, обсуждая наиболее важные вопросы и принимая судьбоносные решения [6].
Состав Совета национальной безопасности США состоит из президента, вице-президента, государственного секретаря, министра обороны, министра финансов, помощника президента по национальной безопасности [18]. С 2002 года в их число входит министр внутренней безопасности, а с 2009 года - Генеральный прокурор и министр энергетики. В состав Совета обороны и национальной безопасности Франции входят: президент, премьер-министр, министр иностранных дел, министр внутренних дел, министр обороны, министр экономики и финансов. В случае необходимости другие министры также могут привлекаться к работе Совета [17].
Аналогичный состав и у Совета национальной безопасности и обороны Украины, в который также ещё входит председатель Службы безопасности.
В состав Центрального военного совета Китайской Народной Республики входят: председатель, заместители председателя и члены (министр обороны КНР, начальник вооружений, начальник тыла и начальник Главного политического управления Народной Освободительной Армии Китая).
В состав Совета национальной безопасности Японии входят четыре главных члена правительства - премьер-министр, генеральный секретарь кабинета министров, министр иностранных дел и министр обороны.
Состав Совета национальной безопасности Индии состоит из 6 человек. Возглавляется премьер-министром, также в него входят: министры внутренних дел, обороны, иностранных дел, финансов, заместитель председателя Плановой комиссии [19].
Что касается подробной информации о деятельности данных совещательных органов, то она, как правило, во многих странах имеет засекреченный характер. Например, Совет национальной безопасности США придерживается практики не афишировать свою деятельность, поэтому отсутствует возможность ознакомиться с более подробной информацией, касающейся деятельности данного совещательного органа. Еще в январе 1982 года Президентом США Р.Рейганом была издана директива об обеспечении повышенного режима секретности в работе Совета национальной безопасности США [5, с. 57]. В настоящее время на официальном сайте практически нет информации о деятельности данного органа [20].
Китайская Народная Республика также является сторонником засекречивать информацию, связанную с деятельностью совещательного органа - Центрального военного совета, осуществляющего функции, аналогичные Совету Безопасности РФ.
Россия является одной из немногих стран, где сведения о Совете Безопасности РФ (его составе, задачах, функциях, а также о проведённых заседаниях и оперативных совещаниях), имеют открытый доступ в информационной сети интернет [6]. Так же в свободном доступе нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность Совета Безопасности РФ - Федеральный закон «О безопасности» [13], где подробно изложены задачи, функции, организация деятельности данного совещательного органа, а также Положение о Совете Безопасности РФ [12]. В соответствии с данными правовыми актами выстраивается чёткая структура, позволяющая решать задачи, которые ставятся главой государства.
Необходимо отметить, что до начала 90-х годов XX века Совет национальной безопасности США не имел определённой структуры, она определялась по собственному усмотрению каждым новым президентом американского государства, которые старались учесть наиболее распространённые ошибки своих предшественников и пытались их не допускать [7]. Закон о национальной безопасности 1947 года содержит очень краткую информацию о функциях и деятельности Совета национальной безопасности США. Практически все директивы, касающиеся внешнеполитической деятельности и национальной безопасности США, разработанные с 1947 года экспертами данного совещательного органа до сих пор находятся под грифом секретности. Причём закрытым является не только содержание, но и название, номер и дата принятия директив [21].
В настоящее время структура Совета национальной безопасности США состоит из комитета руководителей, комитета заместителей руководителей и межведомственных комитетов. Деятельность комитетов направлена на межведомственное согласование как можно большего количества проектов внешнеполитических решений [9].
По мнению Ефремова А.Е., «большое место в работе Совета национальной безопасности США уделяется оценке действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных ситуаций для США, экономическим и психологическим аспектам национальной безопасности» [2, с. 58].
Следует предположить, что с начала специальной военной операции на Донбассе заседания советов безопасности разных стран, особенно стран запада и ЕС, стали проводиться значительно чаще, чем раньше. Например, до Украинского кризиса заседания Совета национальной безопасности США проводились дважды в неделю. Так как Америка заинтересована в Украинском кризисе, можно предположить, что в последнее время членами Совета национальной безопасности США ежедневно обсуждаются вопросы о предоставлении Украине военной техники, вооружения и финансовой помощи, а также разрабатываются очередные пакеты санкций в отношении России. Однако, на официальном сайте
Совета национальной безопасности США нет никакой информации об этом. В отличие от американского аналога, в России на официальном сайте регулярно публикуется информация о заседаниях, проводимых данным совещательным органом.
Несмотря на то, что Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом он не имеет реальной власти. Он лишь готовит предложения для главы государства по различным аспектам обеспечения национальной безопасности. Именно на его заседаниях происходит выработка единой, согласованной политики, поскольку именно в Совет Безопасности РФ поступает вся информация, связанная с безопасностью государства, именно здесь встречаются руководители всех силовых структур, от которых зависит национальная безопасность государства. Как показывает практика, Совет Безопасности РФ может оперативно реагировать на самую сложную ситуацию как внутри своей страны, так и на территории другого государства.
Библиогра фия:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России // Учебный курс. 6-е издание, переработанное и дополненное. В 2-х томах. Том 2. Норма. Инфра-М. М., 2020. С. 400.
2. Ефремов А.Е. Роль разведывательного сообщества и СНБ в формировании и реализации внешней политики США: дис. ...канд. полит. наук. М.
2012.- С. 58.
3. Ковалёв А.А. Роль Совета Безопасности Российской Федерации в военной политике // Вестник Поволжского института управления. 2017. Том 17.
№ 6. С. 7.
4. Кокошин А.А. Стратегическое управление: Теория, исторический опыт, сравнительный анализ, задачи для России. М.: МГИМО (У) МИД РФ; РОССПЭН, 2003. С. 251.
5. Курчатов А.И. Роль открытых официальных источников в работе разведывательного сообщества США. М.: Политиздат, 1983. С. 57.
6. Официальный сайт Совета Безопасности России. URL:http://www.serf.gov.ru.
7. Патрушев Н.П. Конституционно-правовой статус Совета Безопасности РФ: учеб. пособие/ под общ. ред. Н.П. Патрушева. М., 2009. С. 169.
8. Советы при Президенте Российской Федерации. URL: http://kremlin.ru/structure/councils.
9. Самуйлов С.М. Современный Совет национальной безопасности США. М.: Институт США и Канады РАН, 2008. 198 с.; Дундуков М.Ю. Разведка в государственном механизме США. М.: Кучково поле, 2008. 252 с.
10. Толстых В.В. Совет Безопасности Российской Федерации: правовые основы деятельности // Журнал Academy. 2018. С. 14.
11. Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (в ред. от 07.03.2020г.) // URL: http:// internet garant.ru.
12. Указ Президента РФ от 07.03.2020г. № 175 «О некоторых вопросах Совета Безопасности Российской Федерации» об утв. Положения о Совете Безопасности Российской Федерации // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.05.2022).
13. Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ (ред. 09.11.2020) // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.05.2022).
14. Федеральный закон от 06.02.2020г. № 6-ФЗ «О внесении изменения в статью 15 Федерального закона «О безопасности» // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа URL:http://www.consultant.ru (дата обращения: 20.05.2022).
15. Compilation of intelligence laws and related laws and executive orders of interest to the national intelligence community as amended through March 25 2003; prepared for the use of permanent select committee on intelligence og the House of representatives
16. The National Security Council: A Legal History of the National Security Counsil, journal of American History, September 1985, p/ 377.
17. URL:http://www.delense.gouv.fr/livre_blanc/les_reperes/le_format_des_armees/le_conseil_de_defense_et_de_securite_national_I/le_conseil_de_defense _et_de_securite_national.html.
18. https://www.whitehouse.gov/administration/executive-office-of-the-president/
19. Cabinet Secretariat Resolution № 281/29/6/98/TS. The Gazette of India: Extraordinary. Part I - Sec. 1. New Delhi, 16.04.1999.
20. About the National Security Counsil, official documents. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/.
21. Compilation of intelligence laws and related laws and executive orders of interest to the national intelligence community as amended through March 25 2003; prepared for the use of permanent select committee on intelligence og the House of representatives.
22. URL:http://www.jewishvirtuallibrary.org/israel-national-security-council.
References:
1. Avakian S.A. Constitutional law of Russia // Training course. 6th edition, revised and supplemented. In 2 volumes. Volume 2. Norm. Infra-M. M., 2020. p. 400.
2. Efremov A.E. The role of the intelligence community and the NSC in the formation and implementation of US foreign policy: dis. ... cand. polit. sciences'. M. 2012.- p.
58.
3. Kovalev A.A. The role of the Security Council of the Russian Federation in military policy // Bulletin of the Volga Institute of Management. 2017. Volume 17. No. 6. p.
7.
4. Kokoshin A.A. Strategic management: Theory, historical experience, comparative analysis, tasks for Russia. Moscow: MGIMO (U) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation; ROSSPEN, 2003. p. 251.
5. Kurchatov A.I. The role of open official sources in the work of the US intelligence community. Moscow: Politizdat, 1983. P. 57.
6. The official website of the Security Council of Russia. URL:http://www.serf.gov.ru.
7. Patrushev N.P. Constitutional and legal status of the Security Council of the Russian Federation: textbook. stipend/ under the general editorship of N.P. Patrushev. M., 2009. p. 169.
8. Soviets under the President of the Russian Federation. URL: http://kremlin.ru/structure/councils.
9. Samuilov S.M. Modern National Security Council of the USA. M.: Institute of the USA and Canada of the Russian Academy of Sciences, 2008. 198 p.; Dundukov M.Yu. Intelligence in the state mechanism of the USA. M.: Kuchkovo field, 2008. 252 p.
10. Tolstykh V.V. The Security Council of the Russian Federation: legal bases of activity // Academy Magazine. 2018. p. 14.
11. Decree of the President of the Russian Federation No. 590 dated 06.05.2011 "Issues of the Security Council of the Russian Federation" (ed. from 07.03.2020) // URL: http:// internet garant.ru .
12. Decree of the President of the Russian Federation dated 07.03.2020 No. 175 "On certain issues of the Security Council of the Russian Federation" on approved. Regulations on the Security Council of the Russian Federation // Reference legal system "Constultantplus". - URL access mode:http://www.consultant.ru (date of appeal: 05/20/2022).
13. Federal Law "On Security" dated 12/28/2010 No. 390-FZ (ed. 09.11.2020) // Reference legal system "Constultantplus". - URL access mode:http://www.consultant.ru (accessed: 05/20/2022).
14. Federal Law No. 6-FZ of 06.02.2020 "On Amendments to Article 15 of the Federal Law "On Security" // Reference legal system "Constultantplus". - URL access mode:http://www.consultant.ru (accessed: 05/20/2022).
15. Compilation of intelligence laws and related laws and executive orders of interest to the national intelligence community as amended through March 25, 2003; prepared for the use of permanent select committee on intelligence og the House of representatives
16. The National Security Council: A Legal History of the National Security Counsil, journal of American History, September 1985, p/ 377.
17.URL:http://www.delense.gouv.fr/livre_blanc/les_reperes/le_format_des_armees/le_conseil_de_defense_et_de_securite_national_I/le_conseil_de_defense_et_de_se curite_national.html.
18. https://www.whitehouse.gov/administration/executive-office-of-the-president/
19. Cabinet Secretariat Resolution № 281/29/6/98/TS. The Gazette of India: Extraordinary. Part I - Sec. 1. New Delhi, 16.04.1999.
20. About the National Security Counsil, official documents. http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/.
21. Compilation of intelligence laws and related laws and executive orders of interest to the national intelligence community as amended through March 25 2003; prepared for the use of permanent select committee on intelligence og the House of representatives.
22. URL:http://www.jewishvirtuallibrary.org/israel-national-security-council.
