CC BY
86
Совершенствование законодательства по защите прокуратурой социальных прав в
гражданском судопроизводстве
Improvement of legislation on protection the public prosecutor's office of social rights in civil
proceedings
Ожерельева Инна Анатольевна
Студент магистратуры ФГБОУ ВО «Вятский Государственный Университет»
businca08@rambler. ru Респ.Коми, г.Сосногорск, ул 6микрорайон д.20 кв.36
Ozhereleva Inna Anatolyevna
master's degree student Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education
« Vyatka State University» businca08@rambler.ru Rep.Komi, Sosnogorsk, ul. 6 microdistrict d. 20 sq. 36
Аннотация.
В статье на основе анализа гражданского процессуального и материального социального законодательства, научных подходов, материалов правоприменительной практики обосновывается необходимость конкретизации социальных прав граждан, для защиты которых прокурор может обратиться с заявлением в суд. Многогранность и неоднозначность правовой природы социальных прав приводит в практике прокурорской деятельности к ошибочной квалификации отдельных нарушенных прав граждан в качестве социальных. Подобная ситуация приводит к неэффективному использованию ресурсов органов прокуратуры в процессуальной деятельности по защите социальных прав граждан.
Annotation.
Based on the analysis of civil procedural and material social legislation, scientific approaches, materials of law enforcement practice, the article substantiates the need to concretize the social rights of citizens, for the protection of which the prosecutor can apply to the court. The versatility and ambiguity of the legal nature of social rights leads in the practice of prosecutorial activities to the erroneous qualification of individual violated rights of citizens as social. This situation leads to ineffective use of the resources of the prosecutor's office in procedural activities to protect the social rights of citizens.
Ключевые слова: Прокурор, гражданское судопроизводство, социальные права, социальная защита, социальное обеспечение.
Key words: Prosecutor, civil proceedings, social rights, social protection, social security.
Судебная реформа процессуального законодательства свидетельствует о стремлении законодателя и ученых учитывать современные тенденции развития общественных отношений. Речь идет о влиянии процессов унификации и дифференциации на понимание сущности отрасли гражданского процессуального права, цифровизации процессуальных правоотношений, влияния пандемии 2020 г. на соблюдение процессуальных прав и обязанностей, дискуссии о дальнейшем совершенствовании принципов гражданского процессуального права посредством закрепления новых принципов или выявления особенностей действия отраслевых принципов на в отдельных стадиях и видах гражданского судопроизводства. Однако наряду с указанными основными фундаментальными проблемами в стороне без должного внимания остаются вопросы частного характера, в том числе недостатки качества гражданских процессуальных норм. Ярким примером наличия оценочных норм в сфере гражданского судопроизводства можно назвать основания участия прокурора по защите социальных прав.
Представители научного сообщества в целом негативно оценивают наличие в гражданском судопроизводстве оценочных категорий, утверждая, что «практика их применения свидетельствует о том, что отсутствие нормативных ориентиров или конкретизации понятия в актах высших судебных органов приводит к
противоречивым судебным постановлениям, нарушает единообразие судебной практики и снижает уровень гарантий судебной защиты нарушенных прав и охраняемых законом интересов».
Законодатель в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, закрепляя перечень социальных прав граждан, для защиты которых прокурор может обратиться в суд с заявлением, использует в рамках единого перечня общие и частные понятия: «социальные права», «защита семьи, материнства, отцовства и детства», «социальная защита», «социальное обеспечение», «обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах», «охрана здоровья, включая медицинскую помощь», «право на образование». По нашему мнению, отсутствие в данном перечне конкретных видовых социальных правомочий граждан может привести к трудностям отнесения тех или иных прав граждан к категории социальных прав в процессе правозащитной деятельности сотрудников органов прокуратуры.
Отсутствует видовой перечень конкретных социальных прав граждан, в защиту которых может обратиться прокурор, и в разъяснениях вопросов, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, утвержденных Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2. Документ высшей судебной инстанции только содержит указание на то, что общие положения об участии прокурора в деле закреплены в статье 45 ГПК РФ, которая определяет возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц.
На доктринальном уровне социальные права нередко рассматриваются в едином комплексе вместе с экономическими и культурными правами, что существенно осложняет осмысление понятия социальных прав как отдельной категории.
Корсаненкова Ю.Б., исследуя социальные права в качестве отдельного института, дала следующее определение: «социальное право - это надотраслевое комплексное правовое образование, объединяющее нормы различных отраслей права (в первую очередь, права социального обеспечения и трудового права), которое можно рассматривать, в частности, с позиции комплексной отрасли законодательства, которому присущ особый механизм правового регулирования, характеризующийся сочетанием публично-частных начал».
Замараева З.П. приходит к выводу, что «понятие «социальная защита» многограннее и богаче понятия «социальное обеспечение», поскольку социальная защита включает многие подсистемы, в том числе и социальное обеспечение. Игнорирование этого факта приводит к размытости характеристик названных понятий».
Токарева Е.А. по результатам анализа содержания социальной защиты населения на основе норм Конституции Российской Федерации, определяет ее как «систему правоотношений, возникающих между гражданами и органами государства, местного самоуправления, организациями, страхователями по созданию и обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения посредством предоставления социального обеспечения, охраны труда, охраны здоровья, вознаграждения за труд, содействия занятости, благотворительности, обеспечения жилыми помещениями, обеспечения по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья, социальной защиты лиц, пострадавших в результате природных и техногенных катастроф».
Следует отметить, что положения, закрепляющие конкретные социальные права граждан и порядок их реализации, содержатся во многих нормативных правовых актах, составляющих систему социального законодательства. В это число можно включить: Федеральный закон от 21.12.1996 №2 159-ФЗ, Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ, Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1, Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ, Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ.
Здесь следует согласиться с мнением Чупилина Д.А., который отмечает, что «концепция социального права до сегодняшнего дня не получила широкой поддержки среди ученых-юристов в основном из-за того, что социальные права получают свое развитие в отдельных отраслях - жилищном, трудовом праве, праве социального обеспечения и т.д.».
В аспекте защиты семьи, материнства, отцовства и детства материалы служебной деятельности органов прокуратуры свидетельствуют о том, что «в сфере защиты жилищных прав семьей с детьми прокуроры обращались в суд с исковыми заявлениями также по вопросам, связанным, например, с невключением детей в договор о приватизации квартиры, об обязании заключить договор социального найма, о вселении в жилое помещении и нечинении препятствий в пользовании, о признании права на проживание в жилом помещении для последующей реализации права на обеспечение жильем в муниципальном жилищном фонде взамен аварийного, о признании незаконным отказа в регистрации ребенка по месту жительства матери». Также прокуроры заявляют требования об установлении юридических фактов рождения, смерти, материнства и отцовства. Подобный подход представляется неверным, так как с позиции отраслевого деления права данные правоотношения относятся к семейно-правовым, а не к социально-обеспечительным.
Практика конституционного правосудия сформулировала несколько важнейших правовых позиций, которые раскрывают отдельные аспекты природы социальных прав.
В Определении от 25.12.2008 № 889-О-О Конституционный Суд РФ указал, что «социальная защита может осуществляться применительно к различным категориям граждан в разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги, дополнительные права и пр.)».
В Определении от 25.12.2008 № 966-О-О Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой, «социальная поддержка, даже по смыслу слов, входящих в данное понятие, - родственна социальному обеспечению. Поддержка также означает оказание помощи кому-либо. Социальная поддержка является составной частью социального обеспечения и, таким образом, также входит в систему социальной защиты. Сама по себе замена в действующем законодательстве слов «меры социальной защиты» на слова «меры социальной поддержки» не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, которое противоречило бы конституционным требованиям».
В практике прокурорской деятельности присутствуют случаи ошибочного отнесения нарушенных прав граждан к числу социальных. В результате суды выносят решения об отказе в принятии заявлений прокуроров. По мнению судов, такие заявления основаны на неверном понимании категории «социальные права».
Так, Останкинский межрайонный прокурор города Москвы, в интересах Ч.А.В. обратился в суд с заявлением к ГКУ «Государственный центр жилищных субсидий» о признании действий по начислению дополнительных платежей незаконными, обязаны произвести перерасчет подлежащих уплате платежей, признать отсутствующей задолженность по дополнительным платежам, обязаны восстановить выплату субсидий.
Суд первой инстанции отказал в принятии искового заявления Останкинского межрайонного прокурора города Москвы, поданного в интересах Ч.А.В. к ЖСК по причине того, что «заявленный прокурором иск не является иском о защите социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений; этот иск не связан с защитой семьи, материнства, отцовства; не связан с защитой прав на социальное обеспечение, с защитой прав на жилище, с защитой права на благоприятную окружающую среду; с защитой права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Апелляционным определением Московского городского суда данное решение было оставлено без изменения».
В другом деле прокурор г. Сосновый Бор, действуя в интересах В., обратился в суд с заявлением о возложении обязанности на управляющую компанию произвести перерасчет платы за содержание общего имущества многоквартирного дома для жильцов. Впоследствии судьей было вынесено определение об отказе в принятии заявления прокурора, так как оно не связано с защитой социальных прав, свобод и законных интересов граждан.
В дальнейшем в своем представлении прокурор поставил вопрос об отмене вышеизложенного определения, сославшись на положения ст. 45 ГПК РФ и ст. 156 ЖК РФ и указав, что повышением управляющей организацией платы за жилое помещение нарушаются социальные права граждан, ставится под угрозу социальная защищенность, в связи с чем он вправе обратиться в суд.
Суд апелляционной инстанции отметил, что «в предъявленном в суд исковом заявлении ставится вопрос об оспаривании решения управляющей компании о повышении тарифов по оплате содержания общего имущества многоквартирного дома, что не относится к социальным правам гражданина. Таким образом, довод прокурора о том, что исковое заявление предъявлено в суд в защиту социальных прав гражданина, в связи с чем он вправе был обратиться в суд независимо от ограничений установленных ст. 45 ГПК РФ, сделан при ошибочном толковании нормы права».
Как видно, в данном случае в обоснование отказа в принятии заявление прокурора суд ссылается на ошибочное толкование прокурором нормы ст. 45 ГПК РФ. Между тем, в мотивировочной части данного апелляционного определения отсутствуют ссылки на правовые позиции высших судебных инстанций в обоснование ошибочности толкования нормы права. При этом, следует признать, что правовые позиции высших судебных инстанций, разъясняющих вопросы разграничения социальных от иных прав граждан, в настоящий момент отсутствуют.
Очевидно, что при такой ситуации результат прокурорской деятельности в виде восстановления нарушенных социальных прав граждан не достигается в полной мере. Это также приводит к неэффективному использованию своего служебного времени сотрудниками органов прокуратуры.
Мы считаем, что назначение социальных прав состоит в компенсации отрицательных последствий объективных жизненных обстоятельств, которые затрудняют человеку доступ к получению первичных благ, необходимых для нормального поддержания жизнедеятельности. На основании вышеизложенного можно заключить, что социальные права граждан необходимо рассматривать в качестве легально закрепленных возможностей получения поддержки со стороны государства и его уполномоченных органов при отсутствии объективной возможности самостоятельного обеспечения себя на уровне, необходимом для нормальной жизнедеятельности. Указанное определение подчеркивает особый субъектный состав носителей социальных прав и позволяет выделить социальные права в качестве отдельной группы прав человека. С учетом того, что обязанными субъектами в отношениях в сфере реализации социальных прав, социальной защиты и социального обеспечения являются органы государственной власти и местного самоуправления, то надлежащими ответчиками в заявлениях прокурора, поданными в защиту социальных прав, должны выступать именно они.
В целях конкретизации конкретных видов социальных прав граждан, в защиту которых прокурор может обратиться в суд с заявлением, а также снижения количества «отказных» определений судов, вынесенных по результатам рассмотрения заявлений прокуроров, считаем необходимым внести соответствующие изменения в текст Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» путем расширенного толкования видового перечня социальных прав граждан, в защиту которых прокурор может обратиться с заявлением в суд.
В данном аспекте Верховному Суду РФ необходимо обратить внимание нижестоящих судов на то, что положения, закрепляющие конкретные социальные права граждан содержатся во многих нормативных правовых актах, составляющих систему социального законодательства. Следовательно, при решении вопроса о допустимости обращения прокурора с заявлением в защиту нарушенных прав граждан, судам надлежит устанавливать наличие социальной природы нарушенного права, которая должна быть обоснована нормами законодательных актов, регулирующих вопросы социального обеспечения, оказания социальной помощи и закрепляющими конкретные социальные правомочия граждан, а также субъектный состав спорного правоотношения.
С другой стороны, сотрудникам прокуратуры также необходимо перед подачей заявления в суд надлежащим образом удостовериться в том, что нарушенное право относится к категории социальных. В этих целях представляется необходимым внесение изменений в п. 4.1 Приказа Генпрокуратуры России от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» путем добавления абзаца следующего содержания: «Перед направлением в суд заявления в защиту социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования, прокурорам необходимо устанавливать наличие социальной природы нарушенного права, которая должна быть обоснована нормами законодательных актов, регулирующих вопросы социального обеспечения, оказания социальной помощи и закрепляющими конкретные социальные правомочия граждан, а также ответственных субъектов за нарушения вышеуказанных прав в целях определения надлежащего ответчика».
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 08.12.2020, с изм. от 12.01.2021) // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532.
3. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ, 23.12.1996, № 52, ст. 5880.
4. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4563,
5. Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 24.04.2020) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 21, ст. 699.
6. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «О государственной социальной помощи» // «Собрание законодательства РФ», 19.07.1999, № 29, ст. 3699.
7. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.12.2013, № 52 (часть I), ст. 7007.
8. Приказ Генпрокуратуры России от 11.01.2021 № 2 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» // СПС «Консультант-плюс».
9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 (ред. от 10.02.2009) «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 3, 2003.
10. Афанасьев С.Ф. Проблемы реализации принципов гражданского процессуального права в свете цифровизации права и цифровых технологий // Принципы гражданского процессуального права: проблемы правового закрепления, толкования и правоприменения: сборник научных статей по материалам Международной научно- практической конференции (Санкт-Петербург, Северо-Западный филиал Российского
государственного университета правосудия, 9-10 октября 2020 г.) / Сост. и ред. З.Ш. Матчанова. - СПб.: Астерион, 2020. С. 21.
11. Замараева З.П. К вопросу об определении понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение» (правовой аспект) // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 2. С. 203 -209.
12. Корсаненкова Ю.Б. Социальное право и право социального обеспечения: соотношение понятий и их взаимовлияние // От социальных прав к социальному праву (VII Пашковские Чтения). Сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции. Под редакцией А.В. Кузьменко. 2017. С. 101107.
13. Мишина А.О. О практике предъявления прокурорами исковых заявлений о защите семьи, материнства, отцовства и детства // Прокурор. 2016. № 3. С. 73 - 75.
14. Плотников Д.А., Усцов Д.К. Особенности действия принципа состязательности на стадии возбуждения дела в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 9. С. 5360.
15. Плотников Д.А. Антюфеев А.Д. Особенности реализации принципа законности при рассмотрении гражданских дел с иностранным элементом // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. № 6. С. 47-53.
16. Рехтина И.В., Боловнев М.А. Виды оценочных категорий в гражданском процессе // Современное право. 2019. № 6. С. 99 - 103.
17. Решетникова И.В. Современное процессуальное право: унификация или дифференциация? // Вестник гражданского процесса. 2020. N 2. С. 32-52.
18. Токарева Е.А. К вопросу о понятии социальной защиты населения // Социальное и пенсионное право. 2016. № 3. С. 3 - 6.
19. Чупилин Д.А. Социальные споры в цивилистическом процессе: к проблеме понятия // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 8. С. 3 - 8.
20. Определение Конституционного Суда РФ от 25.12.2008 № 889-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Толочинского Владимира Самуиловича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3 статьи 13 Федерального закона «О ветеранах» // СПС «Консультант-плюс»
21. Определение Конституционного Суда РФ от 25.12.2008 № 966-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Паздерина Владимира Петровича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 8 статьи 44, абзаца третьего части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьями 1, 2, 3 и 6 Закона Пермской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения Пермской области» // СПС «Консультант-плюс».
22. Апелляционное определение Московского городского суда от 26.09.2017 по делу № 33-38460/2017 // СПС «Консультант-плюс».
23. Определение Ленинградского областного суда от 20.10.2012 № 33-5106/2012 // СПС «Консультант-
плюс».
