CC BY
55P.A. ПОДОПРИГОРА
главный научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан,
доктор юридических наук
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
Современное законодательство об административных правонарушениях выгзытает большой интерес не только среди юристов. Таксй интерес выглядит несколько нэобыганым по сравнению с советским или постсоветским периодом, когда названному законодательству не уделялось серьезного внимания в силу разных причин: небольших санкций за административные правонарушения, ограниченности субъектов административной ответственности, разбросанности административных правонарушений и соответствующих видов наказаний по различным отраслям законодательства и т.д.
Сегодняшний интерес обнаруживается и в научных исследованиях, и в практической плоскости. Только за последние годы учеными Республики защищены две докторские диссертации1 и несколько десятков кандидатских диссертаций по вопросам административного принуждения и административной ответственности. Но еще больший интерес законодательство вызывает у практиков, прежде всего, судей и адвокатов. Повышенное внимание последних вызвано сложностями применения, многочисленными противоречиями основного акта законодательства об административных правонарушениях - Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), принятого в Республике Казахстан 30 января 2001 г.
Причем противоречия и проблемы были очевидны сразу после опубликования акта и введения его в действие. Более того, о них говорили ученые, специалисты задолго до принятия Кодекса. Но условия, в которых готовился Кодекс, не позволяли сделать серьезную теоретическую проработку его концептуальных положений, исключить коллизии с другими нормативными правовыми
1 Тузельбаев Е.О. Правовые основы управления общественной безопасностью в Республике Казахстан (проблемы теории и практики): Дис. докт. юрид. наук. - Бишкек, 2004; Жетписбаев Б.А. Теоретические проблемы административно-правового принуждения в Республике Казахстан: Дис. докт. юрид. наук. - Астана, 2007. Обе диссертации, несмотря на название, большое внимание уделяют вопросам административной ответственности.
2 В 2001 году Юридическая газета писала: «Кодекс об административных правонарушениях рождался в муках: пять лет напряженной работы в недрах Минюста, почти восемь месяцев - в Нижней Палате Парламента и пять дней жесткого цейтнота в Сенате - срок, вполне позволивший всесторонне проработать и оспорить все 738 статей нового Свода административного законодательства» // Юридическая газета. 2001, 10 января.
3 Бесконечное число изменений привело, к примеру, к тому, что в КоАП оказалось две статьи под одним и тем же номером (см. ст. 177-1).
актами, внутреннюю несогласованность акта. Напомним, что работа над Кодексом велась долгое время2 с участием различных рабочих групп (и некоторые варианты, заметим, были гораздо лучше итогового акта). Неслучайно Кодекс был принят позднее других основополагающих кодифицированных актов и не только в связи с распростра-нгнным мнением, что правильнее принимать сначала уголовный кодекс, а потом уже Кодекс об административных правонарушениях. Традиционно тяжело собрать воедино огромное количество правонарушений, не являющихся преступлениями, в публичной сфере охватить их едиными процедурами, согласовать санкции. Кстати, и кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях был принят гораздо позднее других актов -22 марта 1984 года, тогда как Уголовный кодекс Казахской ССР - 22 июля 1959 г., а Гражданский кодекс Казахской ССР - 28 декабря 1963 г.
Несмотря на длительное обсуждение КоАП, активность различных рабочих групп, итоговый вариант Кодекса принимался в спешке, без учета мнения многих ученых и практиков, что дало о себе знать уже вскоре после вскоре после вступления его в силу.
О серьезных проблемах Кодекса свидетельствуют многочисленные поправки, вносимые в КоАП. С момента введения его в действие в 2001 году принято 69 законов, вносящих изменения и дополнения в рассматриваемый Кодекс. Понятно, что административное законодательство, включая законодательство об административных правонарушениях, очень динамично, но такое громадное количество изменений все равно трудно объяснимо3.
58
М 4 (8) 2007 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
В настоящей статье мы не ставим целью выявление и детальный анализ огромного числа противоречий, проблем действующего КоАП. Многие из них обсуждаются на страницах научных журналов и в других средствах массовой информации. Наша задача - обратить внимание на общие принципиальные вопросы законодательства и обозначить основные направления его совершенствования.
1. Название кодекса
По нашему мнению, имеется смысл задуматься над названием кодекса. Казахстанский законодатель пошел по советскому пути, сменив в названии Кодекса только название государства. По сути кодекс посвящен не столько административным правонарушениям, сколько вопросам административной ответственности за правонарушения: и для физического, и для юридического лица гораздо важнее, как оно будет наказано. Отсюда более корректное название, отражающее природу и предназначение этого акта: Кодекс об административной ответственности. Кстати, административные правонарушения очень часто перечисляются не в самом Кодексе, а в других актах: решениях мас-лихатов, актах центральных исполнительных органов. Тогда как ответственность за эти правонарушения предусмотрена только Кодексом. Интересно, что в отдельных статьях КоАП сам исполь-зугт формулировки «законодательство об ответственности за административные правонарушения» (см. к примеру статьи 4, 5).
2. Законодательство об административных правонарушениях
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. Статья 1 КоАП утверждает, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Такое утверждение не соответствует ни Закону о нормативных правовых актах, базовому закону, определяющему параметры нормотворчества, ни фактическому положению вещей (как мы выше уже указывали, административные правонарушения содержатся в других актах казахстанского законодательства). Поэтому данная статья нуждается в корректировке с точки зрения более расширенного толкования понятия законодательства об административных правонарушениях.
3. Действие законодательства об ответственности за административныге правонарушения во времени
В соответствии с пунктом 1 статьи 5 КоАП, лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действовавшего во время совершения этого правонарушения.
Совершенно объяснимое положение ревизузт-ся в статье о штрафе, наиболее распространенном виде административных взысканий. В соответствии с пунктом 1 статьи 48, административный штраф, налагаемый за административное правонарушение должен соответствовать определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент наложения административного взыскания. Очевидно явное несоответствие общей и специальной нормы КоАП.
4. Состав административного правонарушения. Вина как элемент состава
Одно из парадоксальных положений КоАП связано с понятием административного правонарушения. Дело в том, что если административным правонарушением физического лица признается виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица, то в отношении юридических лиц о вине вообще не говорится. Для объяснения такой несправедливости по отношению к юридическому лицу снова нэобходимо обратиться к истории. Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях в качестве субъекта административной ответственности определял только физическое лицо. Хотя и в советское время фактически существовала административная ответственность юридического лица в соответствии с другими актами административного законодательства. И вполне нормальным при разработке нового КоАП выглядело желание закрепить фактическое положение вещей в нормативном порядке. Но для этого требовалась серьезная теоретическая проработка вопроса, а не простое исключение важнгй-шего элемента состава правонарушения. На практике это привело к тому, что вину юридического лица доказывать не надо, что само по себе абсурдно. Поэтому одно из основных направлений развития законодательства об административных правонарушений видится в разработке нормативных положений о вине юридического лица за совершение таких правонарушений.
Очень критикуемым уже во время обсуждения проекта действующего КоАП выглядело положе-
ние пункта 2 статьи 28 о том, что наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица нг освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. По сути речь идет о том, что за одно правонарушение может наступить двойная ответственность, что нарушает основополагающие принципы ответственности, не говоря уже о том, что подобное положение создает благодатную почву для совершения коррупционных правонарушений.
5. Субъектыг административной ответственности
В числе лиц, подлежащих административной ответственности, указанных в статье 31, названы юридические лица. Однако сам Кодекс в различных других статьях в качестве субъектов административной ответственности называет филиалы казахстанских юридических лиц, а также структурные подразделения (филиалы и представительства) иностранных и международных некоммерческих неправительственных объединений. Вообще деление субъектов на физические и юридические лица, применяемое, прежде всего, в гражданском праве, в административном праве воспринимается неоднозначно, что показывает хотя бы КоАП.
6. Административныге взыгскания
Серьезные проблемы на практике вызвало
применение отдельных видов административных взысканий.
Одна из таких проблем связана с определением порядка исчисления штрафа. В соответствии с пунктом 1 статьи 48 административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя. В отдельных случаях, предусмотренных в статьях особенной части КоАП, размер штрафа выражается в процентах от суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обязательства, а также от суммы операции, проведенной с нарушением норм законодательства Республики Казахстан, либо в размере суммы нанесенного окружающей среде вреда, либо в процентах от суммы дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности.
Статьи особенной части КоАП, забывая про общие положения исчисления штрафов, нередко устанавливают свои размеры и правила исчисле-
ния штрафов. Особенно характерно такое положение для налоговых правонарушений. Штрафы связываются с суммами расчетов, стоимостью товаров, суммами убытков или налогов, которые на самом деле уплачены. В связи с этим требуется серьезная ревизия статей КоАП, которые предусматривают «сложный» порядок исчисления штрафов.
Не менее проблемной мерой является приостановление либо запрещение деятельности или отдельных видов деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. В частности, речь идет о запрещении деятельности юридического лица. Вообще-то вопросы прекращения юридической личности в соответствии с современным казахстанским законодательством относятся к сфере гражданского права (см. статью 49 Гражданского кодекса Республики Казахстан, которая, кстати, в качестве одного из оснований для принудительной ликвидации юридического лица называет совершение правонарушения).
Мы допускаем, что для эффективного воздействия на юридическое лицо-правонарушителя возможно применение такой меры административного взыскания. Но, во-первых, эта мера должна носить временный характер, учитывая принципы правовой ответственности, сроки давности наложения взысканий. Во-вторых, мера должна применяться только тогда, когда имеется соответствующее указание в конкретной статье Особенной части КоАП.
По существующему положению вещей, юридическое лицо может быть наказано за административное правонарушение и помимо этого ликвидировано судом в порядке искового производства. Именно такая трактовка КоАП обнаруживается в нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан от 26 ноября 2004 года № 18 «О некоторых вопросах применения судами законодательства об административных правонарушениях». В таком варианте налицо смешение гражданско-правовых и административно-правовых институтов. Мы уже пропускаем вопрос о двойной ответственности за одно правонарушение.
7. Административныгй процесс.
В связи с разработкой актов, посвященных административному процессу, актуальным является вопрос об адекватном правовом регулировании вопросов производства по делам об административных правонарушениях. По нашему мнению, эти вопросы должны быть вычленены из КоАП и тща-
60
M 4 (8) 2007 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
тельно отрегулированы в другом акте. Возникает закономерный вопрос: в каком? Решение этого вопроса зависит от общего направления развития административного судопроизводства. Если передавать в ведение административных судов нг только рассмотрение дел об административных правонарушениях и жалоб на действия административных органов в процессе соответствующего производства, но и вопросы административной юстиции, то есть рассмотрения любых публичных споров между гражданами, организациями и государственной администрацией, то целесообразно иметь единый акт, регулирующий вопросы и юрисдик-ционного, и юстиционного плана. Если же оставлять рассмотрение публичных споров гражданско-процессуальному законодательству, тогда достаточно отрегулировать в административно-про-
цессуальном кодексе только вопросы производства по делам об административных правонарушениях. Нам представляется более предпочтительным первый подход.
Таким образом, законодательство об административных правонарушениях требузт еще большего внимания не только с точки зрения устранения многочисленных противоречий, неточностей, обнаружившихся за более, чем 6 лет его применения, но и с точки зрения возвращения к концептуальным вопросам административной ответственности, также как к теоретическим вопросам правовой ответственности применительно к одному из ее видов. Без решения этих общих вопросов трудно будет устранить и проблемы частного характера и правоприменительной практики.
* * * * *
Осы мацалада автор цолданыстагы Э'К^БтК квптеген царама-цайшылыцтарын, проблема-ларын аныцтау жэне жекелеп талдауды мацсат етпестен, оцырманныц назарын зацнаманыц жалпы цагидатты мэселелерте аударып, оны жетыд1рудщ нег1зг1 багыттарын белгыейд1.
In this article the author's purpose is not revealing and detailed analysis of huge number of contradictions, problems of working Code on administrative criminal he pays attention to the general basic questions of the legislation and designates the basic directions of its perfection.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
i MTI M urn
M-i..; л r-r MlaibUi
■O BfaEOftUt Б FKIMJMKE KUWKTAH
Комментарий к Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» /Коллектив авторов. - Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2004. - 392 с.
Для независимого Казахстана проблемы выборного законодательства представляются весьма актуальными в свете построения демократического государства. С момента принятия Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, направленным на совершенствование избирательной системы.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий и материал к действующему Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан».
Текст Конституционного закона приводится по состоянию на 1 сентября 2004 года.
Комментарий предназначен для круга читателей, интересующихся выборным законодательством.
