CC BY
107реалии, проблемы, перспективы
УДК 347.73
Овченкова Мария Константиновна Ярославский государственный университет
имени П. Г. Демидова
Юридический факультет
Россия, Ярославль
ovchenkovamarija@yandex.ru
Ovchenkova Maria
Yaroslavl State University named
after P. G. Demidov
Faculty of Law
Russia, Yaroslavl
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: в данной работе уделено внимание особенностям статуса Центрального банка Российской Федерации в сфере валютных отношений, рассмотрено построение системы органов валютного регулирования и органов валютного контроля, нарушающее принцип разделения властей. Приведена статистика количества проводимых органами валютного контроля проверок соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности требований актов валютного законодательства РФ, количества возбужденных дел об административном правонарушении по ст. 15.25 КоАП РФ, возбужденных уголовных дел по ст. 193 и ст. 193.1 УК РФ. Анализируются возможные причины ежегодного роста утечки капитала за рубеж.
Ключевые слова: валютный контроль, Центральный банк, акты органов валютного контроля, утечка капитала, валютная ответственность.
IMPROVEMENT OF CURRENCY CONTROL IN THE RUSSIAN
реалии, проблемы, перспективы
FEDERATION
Annotation: in this paper, attention is paid to the features of the status of the Central bank of the Russian Federation in the field of foreign exchange relations, the construction of a system of currency regulation bodies and currency control bodies that violates the principle of separation of powers is considered. Statistics are given of the number of checks carried out by the currency control bodies of compliance by participants of foreign economic activity with the requirements of acts of the currency legislation of the Russian Federation, the number of cases of administrative cases under art. 15.25 Administrative Code, criminal cases under art. 193 and art. 193.1 of the Criminal Code. The possible reasons for the annual increase in capital outflows abroad are analyzed.
Key words: foreign exchange control, the Central bank, acts of foreign exchange control authorities, capital flight, foreign exchange liability.
Переход России к развитию рыночной экономики в начале 90-х годов прошлого века обусловил отмену государственной валютной монополии и формирование нового валютного законодательства, направленного на регулирование отношений в сфере внешнеэкономической деятельности. Однако, любая деятельность, затрагивающая государственные интересы, должна быть им проконтролирована: государство устанавливает определенные правила осуществления внешнеэкономической деятельности и совершения валютных операций, за соблюдением которых оно должно следить в целях обеспечения устойчивости национальной валюты. Такой деятельностью государства в лице его органов и должностных лиц и является валютный контроль.
В настоящее время правовой основой валютного регулирования и валютного контроля является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле» [1]. Однако, Закон не содержит определения термина «валютный контроль», что приводит к
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
неоднозначному пониманию этого понятия в науке финансового права, а значит
и к неспособности судов выработать единую политику по применению норм рассматриваемого Федерального закона.
Автором предлагается разработать единое понятие валютного контроля на основе представленных в науке финансового права мнений ученых по данному вопросу.
В соответствии со ст. 22 ФЗ № 173-ФЗ валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством РФ, органами валютного контроля — Центральным банком РФ, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством РФ (в настоящее время ими являются Федеральная таможенная служба и Федеральная налоговая служба), и агентами валютного контроля — уполномоченными банками, неуполномоченными банками — профессиональными участниками рынка ценных бумаг, а также государственной корпорацией развития «ВЭБ.РФ».
Особенность статуса Центрального банка Российской Федерации в сфере валютных отношений определяется тем, что по Закону он одновременно является и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля.
Важной функцией Банка России в рамках валютного регулирования является правомочие на издание нормативных актов: действующий Федеральный закон о Банке России предусматривает возможность Банка по вопросам его компетенции издавать нормативные акты в форме инструкций, указаний и положений, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Однако, само право Банка России издавать нормативные акты спорно, так как Центральный банк не является государственным органом, а выступает юридическим лицом, наделенным государственными полномочиями по изданию нормативных актов и осуществлению контроля за их исполнением с правом применения мер государственного принуждения.
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
Акты Банка России регистрируются Министерством юстиции РФ и
вступают в силу в течение 10 дней после их официального опубликования в «Вестнике Банка России». Однако, в сравнении с актами органов государственной власти, обладающих наряду с Центральным банком правом на издание нормативных правовых актов, акты Банка России не получают широкого распространения, несмотря на то, что регулируемые ими отношения прямо или косвенно затрагивают важные сферы экономической и административной жизни государства [2, с. 186]. Отдельные акты Банка России в принципе не подлежат официальному опубликованию, что уменьшает круг субъектов, оповещенных о появлении новых норм в регулируемых областях. Однако, это обстоятельство не мешает Банку России применять санкции за нарушение требований изданных им нормативных актов: так, согласно ст. 74 ФЗ «О Центральном банке РФ» [3], в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.
Согласно ч. 5 ст. 4 Федерального закона акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций - это означает, что органы валютного контроля не вправе осуществлять в рамках валютного контроля нормативное правовое регулирование валютных операций, так как это компетенция органов валютного регулирования. Учитывая, что Банк России является одновременно и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля, данное ограничение фактически распространяется только на Федеральную таможенную службу и Федеральную налоговую службу, так как при принятии Банком России нормативного акта сложно определить, издал он его в качестве
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
органа валютного регулирования или все же органа валютного контроля.
Автор считает, что существующее построение системы органов валютного регулирования и органов валютного контроля нарушает принцип разделения властей, не способствует эффективности правотворчества в сфере валютного регулирования. Предлагается усовершенствовать порядок принятия Банком России нормативных актов, в частности, порядок их опубликования, с тем чтобы о принятии данных актов было проинформировано большее количество субъектов.
За нарушение требований валютного законодательства и актов органов валютного регулирования предусмотрены административная (по ст. 15.25 КоАП РФ [4]) и уголовная ответственность (по ст. 193 и ст. 193.1 УК РФ [5]).
Рассмотрим статистику количества проводимых органами валютного контроля проверок соблюдения участниками внешнеэкономической деятельности требований актов валютного законодательства Российской Федерации, количества возбужденных дел об административных правонарушениях по ст. 15.25 КоАП РФ, возбужденных уголовных дел по ст. 193 и ст. 193.1 УК РФ и изменения размеров общих денежных сумм по возбужденным делам.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (ликвидирована в 2016 г., полномочия по валютному контролю переданы ФНС РФ и ФТС РФ) в 2012 г. была обработана статистика правонарушений требований актов валютного законодательства и выявлены количество и структура нарушений актов валютного законодательства; количество привлеченных к административной ответственности лиц. В результате было установлено, что наибольшее количество нарушений валютного законодательства приходится на ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ (обязанность резидента при осуществлении валютных операций вести учет и составлять отчетность по проводимым валютным операциям). Число выявленных нарушений по этой части превысило 13 500, что составило в 2012 г. 75% от общего числа нарушений [6].
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
Федеральным законом от 28.06.2013 № 134-Ф3 [7] в УК РФ была введена
ст. 193.1 «Совершение валютных операций по переводу денежных средств в иностранной валюте или валюте РФ на счета нерезидентов с использованием подложных документов», количество возбужденных уголовных дел по которой в настоящее время почти не уступает количеству возбужденных уголовных дел по ст. 193 УК РФ.
Если обратиться к статистическим данным, представленным таможенными органами, то можно убедиться, что административные нарушения в области валютного законодательства приходятся в основном на ч. 5 (обязанность резидента при осуществлении внешнеторговой деятельности обеспечить получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках в РФ иностранной валюты или валюты РФ, причитающейся в соответствии с условиями контрактов) и ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ, а уголовные правонарушения на ст. 193, ст. 193.1 УК РФ.
Так, согласно отчета о проверочных мероприятиях Владимирской таможни за I квартал 2016 г., отделением валютного контроля Владимирской таможни была проведена 21 проверка соблюдения валютными резидентами и нерезидентами требований актов валютного законодательства. По результатам проверок выявлено 14 нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации, влекущих за собой административную ответственность, составлено 12 протоколов об административных правонарушениях, из них 8 протоколов - по ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ, 4 протокола - по ч. 6 ст. 15.25 КоАП, возбуждено 12 дел об административных правонарушениях. По выявленным нарушениям актов валютного законодательства были вынесены постановления о назначении административных наказаний в виде штрафов на общую сумму более 117 миллионов рублей. По результатам проверок выявлено также 7 преступлений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 193 УК РФ. По ст. 193.1 УК РФ за I квартал 2016 г. Владимирской таможней преступлений
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
выявлено не было [8].
В 2016 г. таможенными органами проведено более 6 тыс. проверок соблюдения валютными резидентами и нерезидентами требований актов валютного законодательства Российской Федерации. По фактам выявленных нарушений таможенные органы возбудили около 6 тыс. дел по ст. 15.25 КоАП РФ на общую сумму более 165 млрд руб. (в 2015 г. проведено 4,5 тыс. проверок, возбуждено административных дел на общую сумму более 180 млрд руб.). Внушительную часть (49%) составляют дела, возбужденные таможенными органами по нарушению, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ [9, с. 1684]. Помимо дел об административных правонарушениях, в 2016 г. возбуждено 170 уголовных дел по ст. 193 УК РФ, 142 дела по ст. 193.1 УК РФ на общую сумму свыше 19 млрд руб.
В 2018 г. цифры выросли в несколько раз. ФТС России по выявленным фактам нарушений актов валютного законодательства в 2018 г. возбуждено более 6 тыс. дел об административных правонарушениях по ст. 15.25 КоАП РФ на общую сумму более 200 млрд. руб., а также 417 уголовных дел по ст. 193 и 193.1 УК РФ за незаконный вывод капитала на сумму более 370 млрд руб. Общая сумма по выявленным таможенными органами в 2018 г. нарушениям актов валютного законодательства составила около 420 млрд руб., поскольку за совершение правонарушения в сфере валютных регулирования возможно наступление одновременно административной (в отношении юридических лиц) и уголовной (в отношении физических лиц) ответственности.
Таким образом, с каждым годом все большее количество лиц становятся участниками внешнеэкономических отношений, основой которых являются валютные операции. Увеличение числа участников внешнеэкономической деятельности способствует росту товарооборота страны, но в то же время неизбежно ведет и к росту числа правонарушений, о чем можно судить по приведенной выше статистике: с каждым годом растет количество проводимых
Российская юстиция в XXI веке:_
реалии, проблемы, перспективы
органами валютного контроля проверок соблюдения участниками
внешнеэкономической деятельности требований актов валютного законодательства Российской Федерации, неуклонно увеличивается число возбужденных дел об административном правонарушении по ст. 15.25 КоАП РФ, число возбужденных уголовных дел по ст. 193 и ст. 193.1 УК РФ, и, что самое печальное, денежные суммы по выявленным нарушениям увеличиваются в разы. Ежегодный рост утечки капитала за рубеж может происходить по двум причинам: либо недостаточно эффективная работа таможенных органов, либо нелучшее регулирование законодателем валютных отношений. В любом случае законодателю стоит пересмотреть нормы Закона, чтобы лучшим образом организовать работу таможенных органов, одной из задач которых является выявление нарушений Закона, когда валюта ещё не была выведена за пределы РФ. Стоит отметить, что если с каждым годом растут число попыток вывезти капитал, а также суммы, которые выводят, то это может значить, что участники внешнеэкономической деятельности знают недочеты в работе таможенных органов и пользуются ими. Автор предполагает, что законодателю следует провести полный аудит работы таможенных органов, чтобы выявить эти недочеты.
Однако, автор склоняется к тому, что набирающая обороты утечка капитала за рубеж связана прежде всего с недостатками законодательной техники, чрезмерной либерализацией валютного законодательства.
Примером недостатка законодательской техники может служить двойственность формулировки, устанавливающей санкцию в ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ: за неисполнение резидентом обязанностей по возврату в Российскую Федерацию денежных средств устанавливается штраф в размере одной сто пятидесятой ключевой ставки ЦБ РФ и (или) в размере от трех четвертых до одного размера суммы невозвращенных денежных средств. По мнению И. Шенгелия, законодательная конструкция «и (или)» дает необусловленный простор для вынесения меры административной ответственности.
реалии, проблемы, перспективы
Примером чрезмерной либерализации валютного законодательства служит ч. 1 ст. 19 Закона, согласно которой сроки репатриации определяются условиями внешнеторговых контрактов, что не препятствует возможности заключения участниками внешнеэкономической деятельности дополнительных соглашений к контрактам с целью увеличения сроков репатриации. Эта норму можно рассматривать как не противоречащую закону схему ухода от ответственности участников внешнеэкономической деятельности [10, с. 109].
Пробелы и недочеты Федерального закона необходимо немедленно исправлять, чтобы пресечь незаконный вывод капитала из страны. Мною были приведены данные официальной статистики, но фактически утечка капитала существует в гораздо больших размерах, так как таможенные органы не выявляют в ходе проверок и половины правонарушений, а по некоторым из выявленных правонарушений уже истек срок давности привлечения к ответственности.
Таким образом, валютное законодательство имеет существенные проблемы как в части правоприменительной практики, так и с точки зрения нормативного закрепления, где необходима корректировка формулировок и уточнение некоторых положений. Представляется целесообразным устранить двоякие формулировки в нормативных правовых актах, а также пресечь схемы ухода от ответственности участников внешнеэкономической деятельности.
1. Федеральный закон от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
2. Станкевич Г. В., Касевич Е. В. Банк России как орган валютного регулирования и валютного контроля: отдельные актуальные аспекты // Гуманитарные и юридические исследования. 2018. № 2. С. 183-188.
3. Федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
Список литературы:
реалии, проблемы, перспективы
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
6. Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора // http://www. rosfinnadzor.ru (дата обращения: 28.08.2019).
7. Федеральный закон от 28.06.2013 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям» // СЗ РФ. 2013. № 26.
8. Официальный сайт ЦТУ ФТС РФ (дата обращения: 03.09.2019).
9. Алексеева Т. О. Анализ роли таможенных органов в осуществлении валютного контроля // Финансы и кредит. 2017. Т. 23, № 28. С. 1678-1689.
10. Куликова Ю. А. Организация валютного контроля экспортно-импортных операций, осуществляемого таможенными органами // Современные проблемы теории и практики таможенного дела глазами молодых исследователей. Материалы Региональной научно-практической интернет-конференции. 2015. С. 107-111.
Ст. 3207.
