CC BY
230
УДК 614.8:351.86+519.8
В.Н. Яиуценко (Начальник НЦУКС МЧС России) СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ НА ОСНОВЕ НОВЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
V. Yatsucenko
MANAGEMENT IMPROVEMENT IN EMERGENCY SITUATIONS ON THE BASIS OF NEW INFORMATIONAL TECHNOLOGIES
В статье проведен анализ основных положений совершенствования управления в кризисных ситуациях. В связи с созданием Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) МЧС России в статье описаны цели, направления деятельности и структура; даны основные режимы функционирования; изложены подходы и особенности представления информации для принятия решений в кризисных ситуациях с использованием новых информационных технологий; представлен алгоритм действия оперативных дежурных смен с программным комплексом автоматизированного планирования мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС и контролю их исполнения.
Article gives analyses of the main provisions of management improvement in crisis situations.
In connection with the creation of National management center in crisis situations Emercom of Russia there are given goals, management directions and structure; given main functional regimes, stated main approaches and peculiarities of submitting information for taking decisions in crisis situations using new informational technologies; there is given actions algorithm of duty shits with atomized planning of measures aimed at prevention and liquidation of emergency situations and execution control.
X
t—
О
VC
CL
n
Q-
0»
X
*
и
о»
т
X
X
а
I
0
1
В.Н. Яцуценко
аеятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере зашиты территорий и населения от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера в современных ческих и экономических условиях требует нестандартных подходов к поиску механизмов принятия эффективных управленческих решений. При этом российская специфика управления характеризуется неравномерностью развития субъектов Российской Федерации, частой сменой нормативно-правовой базы, ограниченностью финансовых, человеческих и других ресурсов. Используемый зачастую так называемый интуитивный способ управления не всегда приводит к заметному продвижению вперёд при реализации задач предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Одним из способов совершенствования системы управления и выхода на современные технологии управления является автоматизация управленческих процессов, внедрение современных информационных технологий. Опыт автоматизации управленческой деятельности как у нас в стране, так и за рубежом, связан с использованием информационных систем поддержки принятия решений. Такие системы создаются на основе использования самых современных информационных технологий и предназначены для интеграции возможностей современных средств сбора, аналитической обработки и визуального представления информации, а также поддержки процедур коллективного принятия решений. Большой интерес проявляется сегодня к центрам управления (ситуационным центрам), которые позволяют быстро «погрузить» участников процесса принятия решений в рассматриваемую проблему, помочь разобраться в проблеме, правильно сформулировать запросы к внешним источникам информации и совместно подготовить эффективное решение.
Ситуационные центры — отнюдь не новинка. На Западе они известны достаточно хороню. Сегодня в мире существует несколько сотен таких центров. Называются они по-разному: центры стратегического управления, визионариумы, центры мультимедиа, ситуационные комнаты, ситуационные центры. Эти комплексы позволяют визуализировать, представив в фафическом виде, огромные объемы информации, которые человек должен в течение очень короткого времени осмыслить, проанализировать и принять решение.
Еше в 80-е годы появились информационные технологии для улучшения эффективности профессиональной деятельности лиц,
принимающих решения (ЛПР) в различных сферах деятельности. Оказалось, что с помощью достаточно сложных алгоритмов можно четко и уверенно прогнозировать последствия принятия тех или иных управленческих решений.
Руководство МЧС России постоянно уделяет внимание совершенствованию технологий управления в чрезвычайных ситуациях. В ходе состоявшегося 3 марта 2005 г. визита Президента Российской Федерации В.В. Путина в МЧС России была продемонстрирована работа оперативной дежурной смены в системе управления в кризисных ситуациях министерства и ее автоматизированного информа-ционно-управляюшего комплекса (АИУС РСЧС) в ходе выполнения задач экстренного реагирования и оперативного управления в ЧС трансграничного и федерального уровней. Высокая оценка организации управления в МЧС России, данная Президентом РФ. обусловила получение поручений Президента и Председателя Правительства РФ по созданию Национального центра управления в кризисных ситуациях, который был создан 1 января 2007.
1. Национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России
Создание Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) обусловлено расширением круга задач МЧС России на современном этапе (к МЧС России были присоединены Государственная противопожарная служба и Государственная инспекция по маломерным судам), и необходимостью перехода на качественно новые технологии управления, обеспечивающие безопасность населения за счёт предупреждения ЧС, смягчения рисков и последствий катастроф, а при возникновении ЧС минимизацию (сокращение) числа пострадавших и материального ущерба, сокращение сроков восстановления нормальной жизнедеятельности человека.
К таким технологиям относятся ситуационное моделирование угроз, кризисов и ЧС; поддержка принятия решений в режиме реального времени; автоматизация планирования и контроля исполнения, видсоинформационное взаимодействие с зонами ЧС; широкое внедрение геоинформационных технологий, значительное увеличение объёмов информационного обмена с федеральными органами исполнительной власти.
Одним из направлений деятельности НЦУКС МЧС России должно стать непосредственное управление предупреждением и ликвидацией ЧС на федеральном уровне с отдачей приказов, подготовкой решений, с анализом хода выполнения мероприятий.
Внедрение новых технологий управления обеспечит расширение возможностей существующего центра управления путём:
— перехода от сбора, документирования и обобщения данных о ЧС (как это делается сейчас) к их анализу, выявлению негативных тенденций, оценке достаточности проводимых мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС, оперативному
планированию действий сил РСЧС;
- перехода от подготовки и представления информации для принятия решений к подготовке вариантов управленческих решений;
- перехода от количественных показателей к качественным, акцентирующих внимание на проблемах и недостатках.
Внедрение новых технологий управления предлагается осуществить путём создания единого межведомственного территориально-распределён-ного информационно-управляющего комплекса нового поколения для решения задач координации, оперативного управления и экстренного реагирования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
2. Основные направления создания НЦУКС МЧС России
Создание НЦУКС (переход на новые технологии управления) предполагается вести по нескольким направлениям:
- организационно-штатные изменения с учётом создания единой вертикали управления и перехода на новые технологии;
- совершенствование нормативно-правовой базы и организация информационного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти;
- разработка регламентов взаимодействия НЦУКС МЧС России с федеральными органами исполнительной власти, Центром «Антистихия», центром моделирования Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны, ситуационным Центром поддержки и принятия решений ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), центром космического мониторинга;
- информационное наращивание системы (создание новых информационных баз данных и механизмов их актуализации);
- разработка новых методик прогноза последствий ЧС, моделей развития чрезвычайных ситуаций и оценка достоверности существующих;
- разработка типовых планов (сценариев) действий дежурных смен, сил РСЧС при угрозе и ликвидации ЧС конкретного типа (в соответствии с классификацией ЧС);
- разработка специального программного обеспечения, обеспечивающего автоматизацию основных функций НЦУКС МЧС России, в том числе оперативный обмен большими объёмами информации;
- создание информационно-телекоммуника- | ционной структуры НЦУКС МЧС России;
- оснащение пунктов управления, обеспечиваю- | щихдеятельность НЦУКС МЧС России, техническими
и программными средствами и средствами связи;
- создание ситуационных залов и алгоритмов их использования в режиме ЧС;
- создание системы обмена информацией в I реальном масштабе времени с местом ЧС;
- создание системы подготовки управленчсс- 1 ких кадров.
Научно-технические разработки
3. Основные характерные черты облика НЦУКС МЧС России
НЦУКС МЧС России создается на базе комплекса зданий, сооружений, основных и обеспечивающих систем на федеральном, межрегиональном и территориальном уровнях, опирается на инфраструктуру автоматизированной информационно-управляюшей системы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечивает информационную и интеллектуальную поддержку при принятии решений, а также возможность координации и управления действиями в ЧС на различных уровнях управления.
Для реализации новых задач управления на федеральном уровне наряду со зданием НЦУКС МЧС России по ул. Ватутина, 1 (объект высшего звена управления) и дублирующим пунктом управления - на базе 328 ЗПУ МЧС России, создаются два принципиально новых периферийных блока: центр математического моделирования кризисов и чрезвычайных ситуаций на базе Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны и тренажерный центр на базе Академии гражданской защиты МЧС России.
Функционирование двух центров управления должно осуществляться в режиме «горячего» резервирования, предполагающего возможность оперативной передачи всех функций управления с одного объекта на другой. Такая возможность обеспечивается созданием высокоскоростного канала связи между НЦУКС и 328 ЗПУ и разработкой специальных процедур по переносу и актуализации данных, имеющих организационно-технический характер. Применение такого решения обеспечивает высокий уровень готовности системы в целом с учетом ее функционирования в различных режимах, в том числе и в особый период.
Объекты управления межрегионального и территориального уровня строятся на базе типового решения, включающего средства для обеспечения деятельности Центров управления в кризисных ситуациях регионального центра и Главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации.
Кроме того создаются типовые решения координации действий органов управления на муниципальном уровне и организации информационного обмена со службами и автоматизированными системами ЕДДС.
В целях информационного взаимодействия звеньев НЦУКС МЧС России различного уровня управления, а также взаимодействия НЦУКС МЧС России с функциональными и территориальными подсистемами МЧС России создается вертикаль ОДС и распределенный банк данных, обеспечивающий доступ пользователей любого уровня управления к информационным ресурсам систем.
НЦУКС МЧС России создается как открытая система, обеспечивающая возможность наращивания программно-технических средств, средств связи, круга решаемых задач и их информационного обеспечения без конкретного изменения ранее разработанных элементов, базирующаяся на широком исполь-
зовании существующих прогрессивных технологии, перспективного программного и лингвистического обеспечения.
С целью информационного обеспечения функционирования вертикали управления НЦУКС предполагается подчинить по оперативным вопросам на основе разрабатываемых регламентов представления информации:
• региональные центры управления в кризисных ситуациях;
• дежурные смены Всероссийского центра мониторинга и прогнозирования ЧС “Антистихия”;
• дежурные смены Ситуационного центра моделирования техногенных аварий и катастроф ВНИИПО;
• дежурные смены Центра поддержки принятия решений ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), других экспертных формирований;
• дежурную смену учебного центра управления в кризисных ситуациях Академии гражданской зашиты МЧС России.
• дежурно-диспетчерские смены объектов, критически важных для национальной безопасности.
Для информационного обеспечения функционирования НЦУКС должна быть создана специали-зированная автоматизированная система — автоматизированная система оперативной-дежурной службы МЧС России, являющаяся составной частью (подсистемой) Автоматизированной системы НЦУКС МЧС России.
Информационная система НЦУКС МЧС России должна обеспечивать взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС и с дежурными службами администрации Президента и аппарата Правительства Российской Федерации, аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и администраций субъектов РФ.
НЦУКС МЧС России осуществляет также информационное взаимодействие с кризисными центрами иностранных государств.
4. Порядок функционирования НЦУКС
НЦУКС должен функционировать в следующих режимах: в трех режимах мирного времени (повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации), а также при переводе ГО с мирного на военное положение. Задачи практически те же, что и сейчас, но с учётом новых технологий управления.
В режиме повседневной деятельности информационная система Н ЦУКС должна обеспечить получение информации:
• о состоянии критически важных объектов, районов повышенного риска, ходе выполнения мероприятий по снижению негативных последствий циклических рисков (наводнений, лесных пожаров, аварий на объектах ЖКХ);
• о состоянии сил и средств РСЧС и выполне-
нии мероприятий по поддержанию их в готовности к применению;
• о выполнении мероприятий по предупреждению ЧС на основе данных системы мониторинга и прогнозирования ЧС;
• контроль за ЧС на месте возникновения, за выполнением планов превентивных мероприятий и достаточностью принимаемых мер;
• учёт прогнозов;
• статистические данные.
Кроме того, информационная система НЦУКС должна обеспечить актуализацию информационных ресурсов НЦУКС и плановое решение возникающих проблем.
При реализации этого режима должно обеспечиваться отображение данных состояния объектов повышенного риска, критически важных объектов для национальной безопасности, параметров окружающей среды (в целом по стране, по регионам, за границей), а в случае необходимости - акцентирования внимания на актуальных и настораживающих событиях.
Должна быть также обеспечена возможность наглядного слежения за возникновением и развитием обстановки по циклическим рискам природного, техногенного и социального характера (весенний паводок, лесные пожары, аварии на тепловых и энергосетях. вооружённые конфликты).
В основе программных средств, реализующих данные функции — информационная система мониторинга и прогнозирования ЧС с подсистемой сбора и обработки текущих параметров окружающей среды, наглядно отображающая на коллективных средствах отображения информации текущую обстановку.
В режим повышенной готовности НЦУКС МЧС России переводится при угрозе возникновения ЧС в тех случаях, когда для ликвидации угрозы требуются совместные действия различных министерств и ведомств, входящих в структуру РСЧС. В этом режиме информационная система НЦУКС должна обеспечивать:
• автоматизированное оповещение и персональный вызов должностных лиц комиссий по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности, органов управления по делам ГОЧС (по необходимости), ведомственных дежурно-дис-петчсрских смен и подчинённых подразделений;
• получение и обобщение данных наблюдения и контроля за обстановкой в зоне возможного возникновения ЧС и на потенциально опасных объектах, расположенных в этой зоне;
• прогнозирование развития обстановки и подготовку предложений по действиям привлекаемых сил и средств, доклад их по подчиненности;
• корректировку алгоритмов действий по реагированию на угрозу возникновения ЧС и уточнение порядка взаимодействия дежурно-диспетчерских смен;
• информационную поддержку принятия решений по координации экстренных действий дежур-но-диспетчерских смен по предотвращению ЧС или смягчению ее последствий.
В режим чрезвычайной ситуации НЦУКС переводится при возникновении ЧС федерального или трансграничного масштаба. В этом режиме Информационная система НЦУКС наряду с ранее названными задачами обеспечивает:
• информационную поддержку принятия I решений по координации действий дежурно-диспет- ' черских смен и привлекаемых сил и средств РСЧС при проведении мероприятий но зашите населения и территории от ЧС;
• автоматизированный контроль за выдви-жением и отслеживание передвижения оперативных групп, а также сил и средств в зоне ЧС;
• обмен оперативной информацией между дежурно-диспетчерскими сменами при организации ликвидации ЧС, в ходе аварийно-спасательных и других неотложных работ;
• получение и отображение информации о границах зон ЧС, контроль за их изменением, состоянием окружающей природной срсды в районе ЧС, за обстановкой на аварийных объектах и прилегающих к ним территориях, своевременное оповещение и информирование населения о складывающейся обстановке и мерах по его зашите.
На основе текущей информации, поступающей с мест (в том числе фото- и видеоматериалов) и решения задач оперативного прогноза должна быть предусмотрена возможность оценить дальнейшее развитие ЧС и принять необходимые управленческие решения па ликвидацию ЧС.
При этом Руководство должно иметь возможность непосредственно с рабочих мест, установленных в НЦУКС, управлять силами и средствами РСЧС и осуществлять контроль эффективности проводимых мероприятий.
Основу программно-технических средств должны составлять программные средства сбора, оперативного анализа и отображения информации, а также технические средства доведения команд до исполнителей и обеспечения связи с местом ЧС (в том числе телемосты).
В целях обеспечения подготовки эффективных управленческих решений в режиме повышенной готовности и в режиме ЧС с использованием специальных программных средств моделирования должен готовиться сценарий для «проигрывания» различных вариантов управленческих решений.
Непосредственно в ходе обсуждения этих вариантов, ЛПР ДОЛЖНЫ иметь ВОЗМОЖНОСТЬ получить I прогнозы различных вариантов развития обстановки в случае принятия тех или иных решений и на основе результатов моделирования принять окончательное решение. Информационная система НЦУКС должна | быть максимально открыта для получения необходимой дополнительной информации.
В основе программных средств, функционирующих в данном режиме, должны быть программные I средства ситуационного моделирования, аналитической обработки данных, включая средства многомер- | пого анализа.
Научно-технические разработки
Функционирование НЦУКС при переводе ГО с мирного на военное положение и выполнения задач ГО осуществляется в соответствии с утверждёнными планами ГО. Управление передаётся с повседневного на запасной пункт управления ГО НЦУКС. Информационная система НЦУКС в этот период в тесном взаимодействии с информационной системой ЕСГВУ должна обеспечить информационную поддержку принятия решений по управлению гражданской обороной, в том числе, в процессе перемещения оперативных групп органов исполнительной власти на запасные пункты управления.
5. Особенности представления информации для принятия решений о НЦУКС
Основные возможности НЦУКС по представлению поступающей информации:
1) Текущая информация, поступающая из различных источников информации в Центральном зале управления, должна выводиться на средства коллективного отображения. На экране предлагается отображать электронную карту России с границами регионов, на которых условными знаками будут обозначены места, в которых произошли ЧС местного и локального масштабов, дислокация сил постоянной готовности РСЧС. По запросу на экран должна выводиться карта конкретного района ЧС с пояснительной информацией, информация о состоянии сил и средств постоянной готовности, метеоинформация и другая необходимая информация (подсказки). Запрос предлагается осуществлять путём выделения соответствующего условного знака.
2) Программно-технические средства зала должны позволять выводить на экраны информацию, подготовленную в других залах НЦУКС, а также отображать информацию, подготовленную в зале, на средства коллективного отображения других залов. Аналогичным образом предполагается осуществлять и доступ к информационным системам центров прогноза и моделирования. Результаты прогнозов и моделирования в случае необходимости также должны выводиться на один из экранов.
3) Программно-технические средства зала должны позволять организовывать обмен информацией (в том числе видеомосты) с центрами управления органов государственной власти Российской Федерации, а также с районом ЧС.
4) Должен быть обеспечен доступ непосредственно с автоматизированных рабочих мест (АРМ), расположенных в зале, к информационным системам министерств и ведомств РСЧС. Представители министерств и ведомств РСЧС, размещаемые в центральном зале управления НЦУКС, должны иметь доступ со своих рабочих мест к информации своих министерств и ведомств и при необходимости выводить информацию, подготовленную в министерствах, как на своё рабочее место, так и на электронный экран при подготовке управленческих решений.
6. Алгоритм функционирования НЦУКС
Приведём пример алгоритма функционирования НЦУКС в режиме ЧС.
При возникновении ЧС на основании донесений с мест или прогнозов специализированных организаций предлагается организовать разработку плана проведения мероприятий по ликвидации кризисной или чрезвычайной ситуации на основе типовых планов мероприятий.
План должен состоять из разделов.
Каждый раздел (подраздел) может состоять из подразделов или пунктов плана. Разбиение плана на подразделы связано в основном с восприятием плана Руководителем на экране средств коллективного пользования.
Каждый пункт плана должен содержать наименование конкретного мероприятия, с указанием типа (вида) сил, средств, ресурсов, необходимых для его выполнения, и идентификатор пункта плана, который должен быть обязательно присвоен до начала его выполнения.
Наименование мероприятия должно однозначно определять его цель.
Для каждого пункта плана должны быть разработаны способы реализации и для каждого способа разработаны методики (расчётные задачи), позволяющие определить (оценить) время его выполнения и количественные характеристики привлекаемых для выполнения пункта плана сил, средств, ресурсов в зависимости от конкретных параметров ЧС. Кроме того, должны быть разработаны методики определения времени выполнения и значений показателей эффективности конкретных способов выполнения мероприятий, разделов плана и плана в целом.
Множество всех параметров ЧС, необходимое для подсчёта необходимых сил, средств, ресурсов, времени, определения показателей эффективности плана и способов выполнения конкретных мероприятий плана — это то множество параметров, которое должно поступить в НЦУКС с места ЧС после возникновения ЧС. При этом структура плана позволит определить очерёдность и временные нормативы поступления конкретных параметров.
Таким образом, можно обеспечить полноту информации, необходимую для принятия управленческих решений.
За каждый раздел (подраздел) должен отвечать конкретный человек из состава дежурной смены. Для этого на АРМ дежурной смены должно быть установлено специальное программное обеспечение, позволяющие своевременно формировать и корректировать закреплённые за ними разделы (подразделы) планов. Комплекс программно-технических средств НЦУКС должен позволять хранить, обрабатывать, отображать на средства коллективного отображения соответствующие планы. При этом план отображается с заданной степенью детализации.
Предлагаемый процесс принятия управленческих решений в центральном зале управления НЦУКС при возникновении ЧС с использованием типовых
планов будет выглядеть следующим образом.
При постановке на контроль ЧС определяется её тип (классифицируется ситуация).
Автоматически на экране в НЦУКС должен появиться проект плана, созданный на основе типового. Сначала это будет план, в котором заполнена только графа мероприятия.
В структурные подразделения министерства, ответственные за определённые разделы плана, должно пойти уведомление о начале работы над разделом плана.
Информация с места ЧС (конкретные параметры) также должна автоматически поступать в соответствующие подразделения для выбора способа реализации плана и расчёта количественных и временных характеристик пунктов плана.
Решающая роль в разработке плана принадлежит Л ПР. В процессе разработки плана, осуществляя визуальный контроль за разработкой плана, он может, исходя из сложившейся обстановки, давать указания на разработку новых разделов плана, на корректировку уже подготовленных, осуществлять выбор способов реализации разделов плана и плана в целом.
Предполагается облегчить ЛПР, выбор конкретного способа путём отображения на экране в НЦУКС различных вариантов принятия решения.
После формирования и утверждения плана должна начаться его практическая отработка. Контроль выполнения мероприятий плана ликвидации ЧС осуществляется по информации, поступающей с места ЧС. Наиболее эффективный контроль за выполне-
нием плана, как показала практика, осуществляется с помощью фотографической и видеоинформации с места ЧС, которую предлагается выводить на экран.
Предлагаемый метод принятия управленческих решений по ликвидации ЧС на основе типовых планов позволит сократить время на принятие решения за счёт переноса основных усилий по разработке целей и замысла решения на этап повседневной деятельности, когда нет жёстких ограничений на время, а автоматизация процесса подготовки проекта плана сократит время на подготовку проекта управленческого решения.
Составлением типового плана и его уточнением в режиме повседневной деятельности должны заниматься аналитические подразделения. Они должны продумать все возможные негативные последствия ЧС заданного типа и подобрать наиболее адекватные способы их ликвидации, что должно повысить качество управленческих решений.
Таковы, в общих чертах, основные направления совершенствования системы управления в чрезвычайных ситуациях на современном этапе, связанные с созданием Национального центра управления в кризисных ситуациях.
Опыт использования программно-технических средств НЦУКС в МЧС России, а также разработанные в ходе его создания технологии принятия управленческих решений, можно использовать и для совершенствования системы управления в других министерствах и ведомствах, а также на региональном уровне.
Научно-технические разработки
