CC BY
170УДК 34 Е. Ю. Семенов
Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова
Совершенствование управленческой деятельности в подразделениях МВД России с использованием сервиса электронного документооборота
АННОТАЦИЯ. Введение. Рассматриваются актуальные вопросы развития электронного документооборота в системе МВД России. Отмечаются положительные аспекты внедрения системы в практическую деятельность территориальных органов, позволяющие организовать более качественное и своевременное исполнение документов, сократить сроки обмена документами между подразделениями и осуществлять быстрый поиск документов по различным реквизитам в базе данных системы.
Методы и результаты. Произведен анализ текущих проблем, возникающих в процессе реорганизации существующих механизмов управления в связи с использованием сервиса электронного документооборота МВД России, и выявлены причины фактического дублирования документооборота в бумажном и электронном виде. Исследуются факторы, препятствующие процессу перевода документооборота полностью в электронный вид. Отражены взгляды некоторых ученых на положительные и отрицательные стороны ведения электронных документов, обусловливающие необходимость внесения изменений в действующие нормативные правовые акты для приведения их в соответствие с текущим уровнем развития информационных систем.
Выводы. Выработаны направления совершенствования управленческой деятельности в подразделениях МВД России и оптимизации процессов решения практических задач.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: электронный документооборот, сервис электронного документооборота, электронная подпись, управленческая деятельность, информационные технологии.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Семенов Е. Ю. Совершенствование управленческой деятельности в подразделениях МВД России с использованием сервиса электронного документооборота // Научный портал МВД России. 2020. № 3 (51). С. 120-124.
E. Y. Semenov
Lukyanov Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia
Improvement of the managerial activity in the Russian Interior Ministry units using the service of electronic document flow
ABSTRACT. Introduction. This article discusses current issues of the development of electronic document management in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Positive aspects and aspects of introducing the system into the practical activities of territorial bodies are noted, which allow organizing better and more timely execution of documents, reduce the time for exchanging documents between departments and carry out a quick search of documents for various details in the system database.
Methods and results. The analysis of current problems arising in the process of reorganization of existing management mechanisms in connection with the use of the electronic document management service of the Ministry of Internal Affairs of Russia is made, and the reasons for the actual duplication of document circulation in paper and electronic form are identified. The factors that impede the process of converting workflows completely into electronic form are investigated. The views of some scholars on the positive and negative aspects of electronic document management are reflected, which necessitate the introduction of amendments to existing regulatory legal acts to bring them into line with the current level of development of information systems.
Conclusions. Electronic document management, electronic document management service, electronic signature, management activities, information technology.
KEYWORDS: state service, internal affairs bodies, discipline, disciplinary practice, disciplinary responsibility, corruption offenses, corruption counteraction.
FOR CITATION: Semenov E. Y. Improvement of the managerial activity in the Russian Interior Ministry units using the service of electronic document flow // Scientific portal of the Russia Ministry of the Interior. 2020. № 3 (51). P. 120-124 (in Russ.)..
В настоящее время большая часть документов создается и обрабатывается в органах внутренних дел (далее - ОВД) в электронном виде. Это значительно сокращает время, необходимое на их подготовку, и позволяет осуществлять более удобное хранение. Однако вместе с внедрением новых технологий и достаточно высокой степенью информатизации профессиональной деятельности изменились и требования, предъявляемые к документированию управленческой деятельности в МВД России, что привело к значительному росту документооборота в целом.
Началось обсуждение вопросов и перспективных возможностей внедрения электронного документооборота (далее - ЭДО). Особую сложность вызвала необходимость использования достаточно большого количества вычислительных ресурсов, так как поток обрабатываемой ОВД документации предполагает сложную организацию информационной системы электронного документооборота. Кроме того, отдельной задачей являлось обеспечение безопасного хранения документов и одновременной комфортной работы большого количества пользователей.
Основным толчком к созданию централизованной системы электронного документооборота (далее - СЭД) стало Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти»1, которое предусматривало завершить в 2015 г. переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации. В связи с этим в МВД России в 2014-2016 гг. осуществлялись работы по внедрению и пилотные запуски СЭД в субъектах Российской Федерации, а фактическое внедрение системы состоялось в конце 2016 г. с внесением изменений и дополнений в приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации»2, которые установили основные положения, касающиеся особенностей работы с электронными документами в системе МВД России.
1 См.: О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти : Постановление Правительства Рос. Федерации от 6 сент. 2012 г. № 890 : ред. от 21 июля 2014 г. // СПС КонсультантПлюс.
2 См.: Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 : с изм. и доп. от 20 февр. 2012 г., от 28 мая 2013 г. (текст приказа официально опубликован не был). Ш_ : https://base.garant.ru/70693504/
Внедрение СЭД было направлено на реализацию ряда организационно-управленческих задач, большая часть которых была успешно решена. В настоящий момент можно уже с уверенностью говорить о положительном эффекте от внедрения СЭД в части, касающейся сокращения сроков обмена документами между подразделениями МВД России, так как теперь документы оперативно поступают в отделения делопроизводства и режима (далее - ОДиР), что позволяет организовать их более качественное и своевременное исполнение. Значительно упростился процесс поиска документов по различным реквизитам в базе данных системы. Кроме того, данная функция теперь доступна для самостоятельного выполнения большему количеству пользователей. Улучшились и логистические процессы в удаленных подразделениях, где отсутствуют собственные ОДиРы. Теперь в большинстве случаев исполнителю не нужно дополнительное время на физическую доставку документа.
Как положительную сторону следует выделить механизм согласования документа, который позволяет сократить время, обычно затрачиваемое на ожидание рассмотрения руководителями. Подписание документов электронной подписью гарантирует достоверность и целостность документа в течение всего маршрута его прохождения, а хранение в электронном виде фактически решает проблему утери документа и делает документооборот более прозрачным. Одной из важных положительных сторон создания СЭД на федеральном уровне является его доступность для любого подразделения или региона, где есть доступ к Единой системе информационного обеспечения деятельности (далее - ИСОД) МВД России, что в ряде случаев позволяет быстро решать оперативные задачи и применять новые подходы к организации работы.
Помимо положительных сторон, процесс внедрения СЭД в профессиональную деятельность региональных подразделений МВД России выявил ряд проблем как организационного характера, так и в построении самой системы. К примеру, в настоящее время ОДиРы региональных подразделений ОВД фактически осуществляют дублирование документооборота в бумажном и электронном виде.
Это происходит по следующим причинам:
неверие руководителей и сотрудников ОДиРов в надежность и стабильность работы системы. Высокая степень ответственности за сроки исполнения документов и периодические задержки в работе сервиса пока не дают достаточной уверенности в целесообразности полного перехода на обработку документов в электронном виде;
отсутствие у некоторых исполнителем автоматизированных рабочих мест и доступа к ИСОД МВД России. Выполнение работ по исполнению осуществляется в традиционном бумажном виде, а ОДиРы уже принимают, сканируют и регистрируют документы в СЭД.
Следует отметить, что эти проблемы носят общий характер и присущи не только системе МВД России. Так, отдельные авторы отмечают, что развитие федеральной законодательной базы в области электронного документооборота пока явно недостаточное, что сдерживает переход к широкому использованию электронных документов. Для текущей работы в организации используются электронные версии документов, а для рассылки и передачи в архивное хранение - их бумажные подлинники [3].
По мнению С. И. Конева, основная проблема оборота электронных документов заключается в том, что в российских подзаконных актах в настоящее время сохраняются и прямые требования, предписывающие использование традиционных бумажных документов, целесообразность применения которых объясняется только тем, что бумажный документ может быть прочитан без использования дополнительной техники, а с сообщениями, полученными при помощи электронной связи, можно ознакомиться лишь на экране компьютера или после распечатки на бумаге [4].
Кроме того, Е. К. Волчинская выделяет следующие проблемы, присущие хранению данных в целом.
1. Срок действия ключа электронной подписи (далее - ЭП). Для того чтобы электронный документ, подписанный ЭП, сохранил юридическую силу в течение срока действия электронного документа, необходимо нормативно закрепить правила оценки юридической силы электронного документа при недействительном сертификате ключа проверки подписи.
2. Изменение программно-технических средств воспроизведения электронных документов. Документы, созданные с использованием устаревшего программного обеспечения, если и возможно будет воспроизвести и прочитать, то не любыми средствами и с существенными искажениями. Средства создания, обработки, хранения информации активно модифицируются, поэтому проблемы технической несовместимости форматов, кодировок и иных элементов электронных документов (электронной информации) отнюдь не надуманы [1].
Ряд авторов считают, что только полноценное архивное образование может обеспечить адекватное взаимодействие с этой средой. Архивное
знание уже не национальное, оно носит глобальный характер и становится все более зависимым от направлений развития технологий и требований рынка [6].
Таким образом, поверхностный взгляд на положительные стороны внедрения ЭДО в большинстве случаев не учитывает указанные выше проблемы, препятствующие полному переходу на создание и обработку документов исключительно в электронной форме. Для их решения необходимо принимать ряд мер организационного характера, и требуется внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок и механизмы работы с документами.
Представляется, что продолжить совершенствование управленческой деятельности в подразделениях МВД России и оптимизацию процессов решения практических задач необходимо по следующим направлениям.
1. Сократить объем обрабатываемых документов. Так, по мнению А. А. Гостева, единственным существенным ресурсом сокращения объемов переписки остается общее делопроизводство, т. е. число организационно-распорядительных документов, возникающих в ходе документационного обеспечения отдельных элементов управленческого цикла(планирования,организации, анализа, контроля, оценки работы коллегиальных органов). По разным причинам не все документы в данной сфере подготовлены исходя из объективной необходимости и обладают должным управленческим эффектом [2]. Н. С. Шамков отмечает, что проблема сокращения внутренней переписки путем использования только одних электронных технологий без оптимизации действующих механизмов осуществления управленческих функций трудноразрешима, поскольку, как представляется, простая замена бумажного носителя электронным может повысить оперативность взаимодействия структурных подразделений, однако не сможет оказать существенного влияния ни на сокращение объема документооборота (в том числе электронного), ни на высвобождение работников от излишних затрат служебного времени, являющихся основными показателями повышения эффективности системы управления [7]. Одним из решений данной проблемы может послужить автоматизация создаваемых отчетов, которые сотрудники вышестоящих органов внутренних дел могут формировать самостоятельно с использованием существующих автоматизированных информационных систем, а не запрашивать с территориальных подразделений.
2. Необходимо провести работу по организации ведения ряда журналов и учетов полностью
в электронном виде. До сих пор в практических подразделениях существует большое количество подобного рода бумажных документов. Многие носят формальный характер, но отказаться от их ведения невозможно, так как это регламентировано соответствующими нормативными документами. Целесообразно перевести такие документы полностью в электронный вид, ведь даже перебои в работе сервиса не будут оказывать существенного влияния на данную работу.
3. При дальнейшем развитии СЭД МВД России необходимо учитывать специфику перехода органов государственной власти на использование свободного программного обеспечения и на формат хранения данных в соответствии с ГОСТом Р ИСО/МЭК 26300-2010 «Информационная технология. Формат ОрепОоситеП для офисных приложений (ОрепЭоситеп^ у1.0»3, который описывает формат хранения документов, образующихся и используемых в деятельности органов государственной власти.
4. Организовать использование веб-приложений, осуществляющих функции онлайн-редакторов документов. Внедрение подобного программного обеспечения в состав СЭД позволит решить сразу несколько задач. Во-первых, задачу унификации хранения и объема хранимого содержимого. В настоящий момент большинство передаваемых документов хранятся в виде изображений и занимают гораздо больше места, чем если бы они хранились в текстовом формате. Это создает дополнительную нагрузку на каналы связи и систему в целом. Во-вторых, задачу создания и хранения типовых форм и бланков документов, которые будут сразу доступны сотрудникам (сейчас многие приходится составлять самостоятельно). После заполнения таких документов целесообразно внедрение логического контроля в целях избежания типичных ошибок («человеческий фактор») и их автоматизированной проверки на соответствие нормативным документам. В-третьих, данные системы позволяют организовать и внедрить новые формы совместной работы с документами в режиме реального времени. Такие технологии в настоящий момент в системе МВД России практически не применяются, но при правильном использовании могут в несколько раз повысить время подготовки документа. Если сейчас при необходимости совместной работы создание документов происходит последовательно
3 См.: Информационная технология. Формат OpenDocument для офисных приложений (OpenDocument) v1.0 : ГОСТ Р ИСО/МЭК 26300-2010. URL : https://standartgost. ги/д/ГОСТ_Р_ИСО/МЭК_26300-2010
и одному исполнителю приходится ждать, пока закончит работу другой, то при использовании данной функции система позволит производить работу параллельно.
5. Совершенствовать систему организации и контроля за исполнением документов. Во избежание проблемы несвоевременной передачи документа исполнителю требуется совершенствование организации работы с документами. Нередко возникают ситуации, когда документ отписывается уже после окончания срока его исполнения и сотрудник оказывается виновным в несвоевременном исполнении. Кроме того, необходима более тесная интеграция контрольных функций в интерфейсе делопроизводителя, автоматическое снятие документов с контроля после их исполнения и подписи руководителя.
6. Урегулировать порядок действий исполнителей и ОДиРов в случаях отказа работы системы. Одной из главных причин, по которой отделения делопроизводства продолжают осуществлять ведение ряда документов в бумажном виде, является отсутствие регламентации и порядка их действий в случае сбоя системы. В настоящий момент, если произошел сбой и сотрудник несвоевременно исполнил документ, то вина фактически ложится на него. Во избежание этого ОДиРы продолжают осуществлять ведение документации на бумажном носителе, а работа в СЭД во многих случаях является просто дополнительной нагрузкой. Необходимо определить порядок действий сотрудников и перечень ситуаций, при которых сбои выступают удовлетворительной причиной несвоевременного выполнения отдельных функций.
7. Произвести более тесную интеграцию отдельных функций СЭД в другие информационные системы МВД России. В настоящее время осуществляется ведение большого количества учетов и баз данных. При добавлении и изменении сведений в подобных системах в большинстве случаев не осуществляется применение ЭП, а аутентичность предоставляемых сведений имеет критическое значение - например, при необходимости ответа на запрос о предоставлении физическому лицу какой-либо информации. Так, по мнению В. Ф. Макарова и Б. А. Торопова, проблема заключается в том, что этот ответ не может быть подписан юридически значимой электронной подписью. Ведь такая подпись неотъемлема от конкретного физического лица. Сложно требовать, например, от администратора базы данных подписания всего ее содержимого, т. е. принятия на себя ответственности за достоверность содержащихся в базе сведений [5].
Таким образом, когда обсуждаются вопросы информатизации, всегда находятся как сторонники, так и противники данных решений, потому что в некоторых ситуациях какие-то процессы улучшаются, а другие приходится перестраивать или ломать. Представляется, что при внедрении и дальнейшем развитии СЭД необходимо сначала обратить внимание на процессы, требующие оптимизации, а уже потом переходить к автоматизации более сложных управленческих задач. Кроме того, следует больше внимания уделять разработке максимально точных инструкций и методических указаний и обучению сотрудников.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Волчинская Е. К. Электронный документооборот: проблемы хранения // Информационное право. 2017. № 1. С. 4-12.
2. Гостев А. А. Оптимизация документооборота в системе МВД России // Профессионал. 2018. № 6. С. 2-6.
3. Исаева Г. Н., Теодорович Н. Н., Басова С. А. Региональные проблемы внедрения и распространения систем защищаемого электронного документооборота // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». 2017. № 3. Т. 9. URL : http:// naukovedenie.ru/PDF/54TVN317.pdf (дата обращения : 11.10.2019).
4. Конев С. И. Правовая характеристика системы электронного документооборота как ключевого элемента электронного правительства // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2011. Т. 4. Вып. 1. С. 47-51.
5. Макаров В. Ф., Торопов Б. А. Вопросы внедрения систем электронного документооборота в деятельность органов внутренних дел. Область применения электронных документов // Труды Академии управления МВД России. 2012. № 2 (22). С. 63-66.
6. Овчинников С. А., Болдырева Е. П., Зем-сков М. Д. Основные проблемы сохранения цифровых записей при внедрении электронной подписи и юридически значимого электронного документооборота в России // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2013. № 4 (48). C. 126-128.
7. Шамков Н. С. Организационно-правовые проблемы внедрения системы электронного документооборота (СЭД) в органах государственного управления (по материалам Федеральной службы судебных приставов) // Правовая информатика. 2012. № 3. C. 54-60.
REFERENCES
1. Volchinskaya E. K. Informatsionnoe pravo (Information law), 2017, No. 1, pp. 4-12.
2. Gostev А. А. Professional (Professional), 2018, No. 6, pp. 2-6.
3. Isaeva G. N., Teodorovich N. N., Basova S. А. Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE» (Internet journal "SCIENCE"), 2017, No. 3, vol. 9, available at: http:// naukovedenie.ru/PDF/54TVN317.pdf (October 11, 2019).
4. Konev S. I. Kontury global'nykh transfor-matsij: politika, ehkonomika, pravo (The contours of global transformations: politics, economics, law), 2011, vol. 4, ussue 1, pp. 47-51.
5. Makarov V. F., Toropov B. А. TrudyAkademii upravleniya MVD Rossii (Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2012, No. 2 (22), pp. 63-66.
6. Ovchinnikov S. А., Boldyreva E. P., Zem-skov M. D. Vestnik Saratovskogo gosudarstvennogo sotsial'no-ehkonomicheskogo universiteta (Bulletin of the Saratov State Socio-Economic University), 2013, No. 4 (48), pp. 126-128.
7. Shamkov N. S. Pravovaya informatika (Legal informatics), 2012, No. 3, pp. 54-60.
Рукопись поступила в редакцию 06.11.2019, принята к публикации 14.09.2020.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Евгений Юрьевич Семенов, кандидат юридических наук, доцент кафедры информационных технологий в деятельности органов внутренних дел федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В. В. Лукьянова» (Российская Федерация, 302027, г. Орел, ул. Игнатова, д. 2)
E-mail: itdovd@gmail.com
Тел.: (4862) 41-45-50
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Evgeniy Y Semenov, Candidate of Juridical Sciences, Assistant professor of the chair of Information Technology in the Organs of Internal Affairs, Federal State Public Educational Establishment of Higher Training «Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation named after V. V. Lukyanov» (Orel, Ignatova Str., 2, 302027, Russian Federation)
E-mail: itdovd@gmail.com
Tel.: (4862) 41-45-50
