CC BY
38
Бюджетная система
совершенствование учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета
в национальных проектах
А.И. ГОНЧАРОВ, доктор экономических наук, доктор юридических наук, профессор
С.А. ДЕРЕБИЗОВА ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы»
1. Понятие «приоритетный национальный проект» полноправно находит свое место в решениях Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, именно этот совещательный орган определяет направления, основные мероприятия и параметры приоритетного проекта, объемы финансирования за счет средств федерального бюджета. Отсутствие четкой регламентации «приоритетного национального проекта» создает необходимость в целях исполнения направлений проектов и обозначения расходных обязательств в федеральном бюджете, принимать федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, которые являются основанием для возникновения расходных обязательств, или объявлять уже принятые и действующие расходные обязательства как механизм реализации направления проекта. Данная схема финансового обеспечения характеризуется разрозненностью и не является универсально применимой для каждого приоритетного национального проекта.
На основе анализа межбюджетных трансфертов, предусмотренных в федеральном бюджете, например, на развитие сельского хозяйства и запланированных объемов финансирования мероприятий на реализацию приоритетного национального проекта «Развитие АПК», можно сделать определенные выводы. В частности, предусмотренные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и
В рамках реализации приоритетных национальных проектов финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется через механизм финансового обеспечения федеральных целевых программ и межбюджетных трансфертов в виде субсидий и субвенций, выделяемых в соответствии с решениями постановлений Правительства РФ. Проведенный авторами анализ направления средств федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов позволил выявить ряд особенностей, которые, по нашему мнению, не отвечают требованиям прозрачности направления средств федерального бюджета и оценки эффективности их использования в рамках реализации приоритетных национальных проектов.
Во-первых, отсутствует в российском законодательстве определение «приоритетный национальный проект».
Во-вторых, в федеральном бюджете и соответственно в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных образований не указан общий объем средств на реализацию каждого проекта.
В-третьих, отсутствуют в бюджетной классификации отдельные коды для учета средств, направляемых в рамках финансового обеспечения приоритетных национальных проектов.
В этой связи в целях совершенствования учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета в национальных проектах предлагается следующее.
22
финансы и кредит
средства в виде финансирования федеральных целевых программ на развитие отрасли сельского хозяйства, предусмотренные в федеральном бюджете, намного шире, нежели предусмотренные объемы финансирования, объявленные в рамках реализации приоритетного национального проекта. Как видим, несмотря на важность развития отрасли сельского хозяйства и личных подсобных хозяйств для страны в целом, предоставление, например, субсидии на дизельное топливо, использованное на сезонных сельскохозяйственных работах (которая не обозначена направлением проекта), имеет не менее важное значение для сельского хозяйства по сравнению с субсидиями, обозначенными в проектах.
Приоритетные национальные проекты имеют более конкретные направления и цели финансирования, т. е. утвержденные приоритеты расходования средств федерального, региональных и местных бюджетов. По нашему мнению, следует формировать приоритетные национальные проекты как комплексные программы с детализацией на подпрограммы в целях конкретизации расходов средств на предусмотренные мероприятия для достижения целевых показателей программы. Предлагаем формулировку, которая в полной мере отражает содержание механизма реализации приоритетных национальных проектов — «Комплексная программа приоритетного национального проекта».
Утверждению «Комплексной программы приоритетного национального проекта» должно предшествовать проведение мониторинга действующих законодательных, нормативных правовых актов в целях признания части из них утратившими силу.
На основе анализа фактических данных по приоритетным национальным проектам, учитывая особенности четырех реализуемых проектов, считаем необходимым предусмотреть паспорт «Комплексных программ приоритетных национальных проектов». Учитывая, что основные направления и параметры проектов определяет Совет при Президенте РФ, необходимо на нем же определять разработчика каждой комплексной программы в целях соблюдения главной идеи, заложенной в проектной концепции.
Далее предлагается примерное базовое содержание паспорта «Комплексной программы приоритетного национального проекта»:
• наименование комплексной программы;
• основание для принятия решения о разработке комплексной программы (решение Совета по реализации национальных проектов при Президенте РФ);
• государственный координатор (министерство);
• разработчики программы (министерства, федеральные агентства, в том числе входящие в состав Совета по реализации национальных приоритетных проектов);
• цели комплексной программы;
• задачи комплексной программы;
• целевые показатели комплексной программы (должны отражать результаты реализации подпрограмм);
• сроки и этапы реализации комплексной программы (этапы должны иметь временную привязку к реализации подпрограмм);
• перечень подпрограмм;
• объем финансирования комплексной программы за счет средств федерального бюджета (в разрезе подпрограмм);
• источники и объемы софинансирования комплексной программы (в разрезе подпрограмм);
• ответственный орган за обеспечение контроля в целях недопущения нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств при реализации комплексной программы;
• формы и периодичность отчетности по реализации комплексной программы;
• ожидаемые показатели социально-экономической эффективности.
2. Актуальным практическим вопросом при реализации приоритетных национальных проектов является отсутствие отличительного признака проекта в коде бюджетной классификации расходов федеральных средств и доходов средств бюджетов субъектов РФ. Данная проблема обусловливает сложности при оценке эффективности использования федеральных бюджетных средств на реализацию проектов.
Создание условий для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики было обозначено одной из главных целей Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 [1]. Одним из направлений реформирования бюджетного процесса является реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета. Это необходимо для создания надежного и качественного инструментария, гарантирующего прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств. Кроме того, бюджетная клас-
сификация и бюджетный учет необходимы для обеспечения финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса:
— анализ финансовых результатов деятельности за прошедший период;
— подготовка и представление проекта бюджета;
— исполнение бюджета в течение финансового года;
— составление соответствующей финансовой отчетности.
Действовавшая в 2004 г. бюджетная классификация обладала рядом существенных недостатков, которые необходимо было устранить в ходе реформирования бюджетного процесса, в частности:
— она не обеспечивала формирования информации обо всех государственных и муниципальных активах и пассивах и происходящих с ними изменениях;
— имела чрезмерную детализированность;
— предполагала ограниченные права органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления в части детализации объектов бюджетной классификации;
— не позволяла в полном объеме формировать отчетность в соответствии с международными стандартами;
— не имела отдельной программной классификации, необходимой при внедрении механизма бюджетирования, ориентированного на результат.
Важным этапом на пути реформирования бюджетной классификации РФ явилось принятие Федерального закона от 23.12.2004 № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации РФ» и Бюджетный кодекс РФ» [2], подписание приказа Министерства финансов РФ от 10.12.2004 № 114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации». В соответствии с указанными документами в новой бюджетной классификации РФ для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов РФ используется унифицированный 20-значный код по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Структуру унифицированного кода с учетом всех последующих «Указаний о порядке применения бюджетной классификации» Минфина России можно обобщить следующим образом: 1) первые три разряда унифицированного кода
составляют коды администраторов бюджетных
средств, соответствующие номерам главных
распорядителей средств соответствующего
бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам бюджета, расходам бюджета и источникам финансирования дефицитов бюджетов РФ;
2) вторая часть (с 4 по 17 разряд) унифицированного кода представляет собой для классификации доходов структуру вида дохода (группа, подгруппа, статья, подстатья, элемент) и подвида дохода. Для классификации расходов — функциональную структуру (разделы, подразделы, целевые статьи, виды расходов). Для классификации источников финансирования дефицитов бюджетов — группировку (группа, подгруппа, статья, вид источника) источников финансирования дефицитов бюджетов;
3) последние 3 разряда (с 18 по 20) представляют собой экономическую классификацию доходов, экономическую классификацию расходов или экономическую классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов РФ, которые интегрированы с классификацией операций сектора государственного управления. 3. При реализации приоритетных национальных проектов для достижения целевых показателей предусматриваются объемы бюджетного финансирования, в результате чего необходимо соотносить их реализацию с категорией программно-целевых методов исполнения бюджетов. В этой связи необходимо более подробно остановиться на структуре вида и подвида классификации доходов и функциональной классификации расходов. Именно в этой части и происходит детализация доходов и расходов всех уровней бюджетов бюджетной системы, позволяющая по ряду признаков идентифицировать целевую привязку финансовых потоков федеральных бюджетных средств, которые являются источником финансового обеспечения приоритетных национальных проектов.
Классификация доходов бюджетов представляет собой группировку доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В структуре кода дохода — детализация вида дохода (4 — 13 разряды) утверждается Министерством финансов РФ, имеет законченный вид и не предполагает внесения элементов конкретизации вида доходов на любом уровне исполнения бюджета. Подвид дохода бюджетов кодируется четырьмя знаками (14 — 17 разряды). Детализация осуществляется:
— Министерством финансов РФ по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти РФ, Центральный банк РФ, органы управления государственными
внебюджетными фондами РФ и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения;
— финансовым органом субъекта РФ по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов РФ, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами РФ и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения;
— финансовым органом муниципального образования по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций, решения социально-экономических задач. Раздел и подраздел кода классификации расходов (4 — 7 разряд) утверждаются Министерством финансов, являются едиными и используются при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Целевая статья расходов (8 — 14 разряды) обеспечивает привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса. Перечень целевых статей, задействованных в федеральном бюджете, формирует Министерство финансов РФ, перечни целевых статей, применяемых в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах, формирует соответствующий финансовый орган в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов, и утверждаются указанные перечни законом (решением) о бюджете.
Перечни целевых статей, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или
межбюджетных субсидий, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные субвенции и межбюджетные субсидии. Виды расходов детализируют направление финансирования расходов бюджетов как по целевым статьям, так и по целевым программам. Перечни видов расходов утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете. Перечень видов расходов федерального бюджета содержит универсальные виды расходов, которые могут быть использованы в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах.
Кроме того, указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденными приказом Министерства финансов РФ от 25.12.2008 № 145н, определен перечень и коды целевых статей расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий, предоставленных из федерального бюджета. При этом по отдельным из указанных целевых статей кодировка осуществлена по уровням программ, в связи с чем подпрограммы этих целевых статей обозначены нолями. Что дает возможность в целях обособления в учете расходов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, субвенции из федерального бюджета, финансовым органам осуществлять детализацию кода целевой статьи на уровне подпрограммы.
Представленная структура классификации кода расходов бюджетов всех уровней показывает, что в существующей структуре кода расходов бюджета можно закрепить признак финансирования приоритетного национального проекта как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств бюджетов других уровней только через код программы и подпрограммы целевой статьи (табл. 1). Это возможно через предложенный выше механизм
Таблица 1
Структура классификации кода бюджетных расходов
Главный распорядитель бюджетных средств Раздел Подраздел Целевая статья Целевая статья Вид расходов Код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов
Программа Подпрограмма
М/Ф М М М/Ф* М/Ф* М/Ф* М/Ф М
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
М — право устанавливать код имеет Министерство финансов РФ;
М/Ф — право устанавливать код предоставлено финансовому органу бюджета субъектов РФ и муниципального образования; М/Ф* — право устанавливать код по целевым средствам предоставлено финансовому органу бюджета, из которого предоставлены целевые средства.
Источник: Приказ Министерства финансов РФ от 25.12.2008 № 145н [4].
присвоения кода бюджетной классификации. Такая кодировка позволит в рамках общих правил, заложенных в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации бюджетов РФ, по целевым средствам, полученным из федерального бюджета на реализацию национальных проектов, использовать тот же код целевой статьи и на уровне бюджетов субъектов РФ, и местных бюджетов.
Необходимо отметить, в настоящее время в рамках реализации приоритетных национальных проектов Правительство РФ определяет Правила финансового обеспечения мероприятий реализации направлений проектов, в результате чего в перечень видов расходов функциональной классификации расходов бюджетов РФ вводятся новые виды расходов, которые также не содержат отличительного признака приоритетного национального проекта.
Оценка уровня эффективности использования федеральных бюджетных средств, направляемых в бюджеты субъектов РФ на реализацию национальных приоритетных проектов, возможна лишь при качественном и достоверном отражении как поступивших средств в бюджеты субъектов РФ, так и нашедших свое отражение в кассовых выплатах. Поступление целевых средств, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета, отражается по коду доходов бюджетов субъектов РФ как субвенции и субсидии в соответствии с принятыми постановлениями Правительства РФ в рамках реализации федеральных законов о федеральных бюджетах. Поступления средств федерального бюджета в структуре кода дохода также не содержат признака приоритетного национального проекта (табл. 2).
Представленная структура кода доходов в табл. 2 позволяет сделать вывод о том, что финансовый орган субъекта РФ имеет право конкретизировать отличительным признаком целевые средства федерального бюджета через подвид дохода.
С 1 января 2009 г. все средства, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы, подлежат зачислению на единый счет органа Федерального казначейства для их распределения и зачисления на единые счета бюджетов. Зачисление и отражение в доходах бюджета осуществляется в соответствии с кодом доходов, указанным в расчетном документе. В целях верного указания кода дохода на администраторов поступлений в бюджет возложена обязанность доведения реквизитов до своих контрагентов, в соответствии с которыми должны отражаться доходы, в противном случае поступления будут отражены как «невыясненные поступления», что не даст возможности своевременно и эффективно управлять средствами бюджета.
В рамках наших предложений, когда финансовый орган дополнительно установит отличительный признак подвида дохода, администратор поступлений в бюджет обязан будет довести до соответствующих министерств и федеральных ведомств реквизиты, включая код дохода бюджетной классификации, по которому будет осуществляться данное целевое поступление. В случае, если поступления целевых средств отражены как «невыясненные поступления», администратор должен представить в орган Федерального казначейства «Уведомление на уточнение платежа», в котором указать тот код дохода, который является верным.
После зачисления средств на единые счета бюджетов и отражения операций по поступлениям на лицевых счетах администраторов поступлений в бюджет, администратору выдается выписка из лицевого счета и копии расчетных документов, на основании которых орган Федерального казначейства произвел зачисление на единый счет бюджета. В расчетном документе в поле «назначения платежа» указан код расхода средств федерального бюджета, в соответствии с которым отражен кассовый расход федерального бюджета, в соответствии с целевой
Таблица 2
ации кода доходов
главный администратор доходов бюджета Вид доходов Подвид доходов классификация операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов
группа Подгруппа статья Подстатья элемент
м/Ф м Ф м
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
М — право устанавливать код имеет Министерство финансов РФ;
М/Ф — право устанавливать код предоставлено финансовому органу бюджета субъектов РФ и муниципального образования; Ф — право устанавливать код по подвиду дохода предоставлено финансовому органу бюджета субъектов РФ и муниципального образования.
Источник: Приказ Министерства финансов от 25.12.2008 № 145н.
26
финансы и кредит
статьей которого и должны осуществляться кассовые выплаты регионального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета.
При таком подходе прозрачный механизм использования финансовых средств на всех уровнях бюджетов бюджетной системы реализуется.
Таким образом, в целях совершенствования организационно-финансовых основ государственной политики по реализации приоритетных национальных проектов на законодательном уровне необходимо правовое закрепление понятия «приоритетный национальный проект». Следующим обязательным шагом становится оптимизация учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета, включающая кодировку в доходах и расходах бюджетных данных с признаком приоритетного национального проекта на всех стадиях исполнения бюджетов всех уровней.
В части практических мер для комплексной и достоверной оценки качества и эффективности реализации проектов, на наш взгляд, необходимо:
1) утвердить «Комплексные программы приоритетных национальных проектов» и паспорта к ним;
2) внести в «Указания о порядке применения бюджетной классификации» в структуру кода расходов бюджетов бюджетной системы РФ в части «Целевой статьи» код «Комплексные программы приоритетных национальных проектов»;
3) внести в «Указания о порядке применения бюджетной классификации» требование об обязанности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований при формировании бюджетов вносить в «подвид доходов» отличи-
тельный признак приоритетных национальных проектов для учета поступающих целевых средств в рамках реализации национальных проектов из бюджетов других уровней.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Федеральный закон от 23.12.2004 № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации».
3. Концепция реформирования бюджетного про -цесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг. Одобренная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
4. Приказ Министерства финансов РФ от 25.12.2008 № 145н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
5. Приказ Министерства финансов РФ от 05.09.2008 № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации».
6. Приказ Министерства финансов РФ от 17.01.2008 № 6н «Об общих требованиях к порядку взыскания в доход бюджетов неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий и субвенций».
7. Официальный сайт Казначейства России. URL: http://www.roskazna.ru.
