CC BY
62
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-64-70 УДК 342.24
Т.В. Заметина
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Введение: актуальность проблематики территориальной организации государства связана с вопросами структурирования государственной власти, разграничением компетенции между Федерацией и субъектами и обусловлена проведенной конституционной реформой 2020 г., придавшей дополнительный импульс реформе федеративных отношений. Цель: поиск адекватного подхода к вопросам совершенствования территориальной организации государства и законодательного регулирования этого процесса. Методологическая основа: анализ категорий «территориальная организация», «территориальное развитие», «федеративное развитие», совокупность диалектического и системного методов исследования, а также формально-юридического метода в выявлении особенностей правового регулирования анализируемых явлений правовой действительности. Результаты: анализ теоретических источников, практики Конституционного Суда РФ, действующих стратегических документов, российского законодательства — свидетельствует о существовании различных подходов в понимании принципов и сущности территориальной организации государства, это приводит к использованию различных формулировок в текстах нормативно-правовых актов. Аргументирована авторская позиция относительно нетождественности понятий «территориальное развитие», «пространственное развитие», «федеративное развитие». Выводы: существует необходимость концептуального определения на государственном уровне стратегических установок в сфере развития федеративных отношений.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, территориальная организация государства, Конституционная реформа 2020 года, стратегия, пространственное развитие, федеральные территории, федеративные отношения.
© Заметина Тамара Владимировна, 2021
Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного права им. профессора И.Е. Фарбера (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: zametina_saratov@mail.ru © Zametina Тamara Vladimirovna, 2021
Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber 64 (Saratov State Law Academy)
T.V. Zametina
IMPROVING THE TERRITORIAL ORGANIZATION
OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND PROSPECTS
Background: the relevance of the problems of the state territorial organization is related to the issues of structuring state power, the division of competence between the Federation and the subjects and is due to the constitutional reform carried out in 2020, which gave an additional impetus to the reform of federal relations. Objective: to find the most adequate approach to the issues of improving the territorial organization of the state and legislative regulation of this process. Methodology: analysis of the categories "territorial organization", "territorial development", "federal development", a set of dialectical and systematic research methods, as well as a formal legal method in identifying the features of legal regulation of the analyzed phenomena of legal reality. Results: the analysis of theoretical sources, the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation and the current strategic documents and Russian legislation indicates the existence of different approaches to understanding the principles and essence of the territorial organization of the state, which leads to the use of different formulations in the texts of normative legal acts, the author's position on the non-identity of the concepts of "territorial development", "spatial development", "federal development" is argued. Conclusions: there is a need for a conceptual definition at the state level of the strategic attitudes of the state in the sphere of the development of federal relations in the country.
Key-words: Constitution of the Russian Federation, territorial organization of the state, constitutional reform of 2020, strategy, spatial development, federal territories, federal relations.
Вопросы территориальной организации государства актуальны в юридической науке, поскольку тесно связаны с структурированием государственной власти, определением оптимальной модели разграничения предметов ведения и полномочий в условиях федерации, поиском эффективных форм управленческой деятельности, а также обеспечением демократических институтов, прав и свобод граждан на всей территории страны.
Анализ научной литературы свидетельствует о том, что авторы используют различные понятия, для определения территориальной основы государства такие как: «территориальная организация государства» [1, с. 5], «территориальное устройство» [2, с. 12], «государственная территориальная организация страны» [3, с. 7], «государственно-территориальная организация публичной власти»1, «политико-территориальная структура государства» [4, с. 14], «политико-территориальное устройство государства» [5, с. 4], «публично-территориальная организация» [6, с. 66], «территориальная организация власти» [7] и др.
Очевидна неравнозначность терминов «государственное устройство» и «территориальное устройство», которые соотносятся как целое и часть, при этом территориальная (или политико-территориальная) организации государства
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта „а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 5. 65
выступает необходимой составляющей института государственного устройства. При этом если термины «территориальное устройство», «территориальная структура» и «территориальная организация» можно рассматривать как синонимичные, то такие понятия как «территориальная организация государства» и «территориальная организация власти в государстве» синонимами не являются. В первом случае речь идет о формах территориальной организации государства как публично-правового образования, взаимоотношениях Федерации (целое) с ее субъектами (составными частями), во втором — об особенностях формирования и функционирования системы государственных органов публичной власти в рамках территории государства. Орган конституционного контроля в своих решениях оперирует в основном понятиями «территориальное устройство государства» (постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, от 22 января 2002 г. № 2-П и др.)1 и «государственно-территориальная организация публичной власти» (Постановление от 10 июня 1998 г. № 17-П).
Действующее законодательство и стратегические документы в сфере федерализма, региональной политики и совершенствования территориальной организации экономики (например, Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.) демонстрируют различные подходы к вопросам совершенствования территориальной организации Российской Федерации. Например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. от 31 октября 2005 г.)2 закрепляет юридическую процедуру «укрупнения» субъектов Федерации, поскольку «образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 5 ФКЗ). Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.3 ориентирована на создание крупных и крупнейших городских агломераций как территориальной основы организации экономики, и процедуры их формирования отличны от обозначенных в Федеральном конституционном законе.
Утвержденная Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2016 г. № 445 Государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (в ред. от 31 декабря 2020 г.)4 направлена на повышение качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.
Обеспечение пространственного развития экономики, совершенствования механизмов регулирования миграции обозначены в качестве целей государственной политики регионального развития5, вопросы совершенствования собственно территориальной организации субъектов Федерации здесь не рассматриваются.
1 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. № 1. 1997; 2002. №3.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4916.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 7, ч. II, ст. 702.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 22, ст. 3224; 2021. № 2, ч. II, ст. 469.
5 См.: Указ Президента РФ от 16 января 2017 № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» // Собр. за-
66 конодательства Рос. Федерации. 2017. № 4, ст. 637.
Поправки в Конституцию РФ 1993 г., внесенные в 2020 г., касались, в т.ч. гл. 3 Основного Закона — «Федеративное устройство». Указанными положениями были расширены гарантии территориальной целостности России и обеспечение ее государственного суверенитета, внесены новеллы в конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, предусмотрено создание федеральных территорий, а также подверглись совершенствованию институциональные основы федерализма (статус Совета Федерации, Государственного Совета).
К моменту принятия в 2020 г. поправок к Конституции стало очевидно, что развитие конкретизирующего ее законодательства, за прошедший, после вступления в силу Основного Закона, период, еще не завершено. Например, согласно ч. 5 ст. 66 Конституции РФ 1993 г. «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом», указанный закон до сих пор не принят. Таким образом, фактически сохраняется мораторий на трансформацию статуса субъектов в рамках Российской Федерации.
Поправки в Конституцию до конца не урегулировали ряд вопросов в сфере территориальной организации государства. Вопросы государственного суверенитета России, пределы его распространения всегда имели особую значимость, и поправки 2020 г. это подтвердили, но он приобретает особую актуальность и в связи с возможностью появления новых территорий России. В отличие от норм международного права, до сих пор нет внутригосударственного акта, закона (федерального конституционного закона или федерального закона) посвященных этому вопросу.
Вопросы создания искусственных островов регламентируются рядом федеральных законов, среди которых «О континентальном шельфе Российской Федерации» 1995 г.1, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» 1998 г.2 и др. Статья 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. от 31 октября 2005 г.) устанавливает, что «принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части», и указанный федеральный конституционный закон подробно определяет эту процедуру. А какова она должна быть, если речь идет о присоединении не территории государства или его части, а просто территории? Так, например, в 2015 г. территория России за счет открытия девяти новых островов и островков в Арктике выросла на площадь до 10 кв. км., а площадь континентального шельфа 370 кв. км.3
Поправки в Конституцию от 2020 г. ввели новое понятие «федеральные территории». Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные террито-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 49, ст. 4694.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3833.
3 URL: https://www.korabel.ru/news/comments/blagodarya_arkticheskoy_ekspedicii_v_rossii_ stalo_na_devyat_ostrovov_bolshe.html (дата обращения: 30.08.2021). 67
рии». 22 декабря 2020 г. был принят Федеральный закон № 437-Ф3, посвященный территории «Сириус»1. В условиях отсутствия базового закона о федеральных территориях, законодатель вероятно пойдет по пути принятия специальных федеральных законов, посвященных отдельным федеральным территориям. В частности, обсуждается вопрос о создании федеральных территорий в Арктике, в районе озера Байкал, Кавказских Минеральных Вод, особо охраняемых природных территорий и т.д.
Однако помимо указанного Федерального закона о федеральной территории Сириус, в российском правовом поле есть и иные нормативные акты, касающиеся особенностей экономической организации территорий. Например, образованы и функционируют территории опережающего социально-экономического развития2, зоны территориального развития3, особые экономические зоны4.
Территории опережающего развития определяются как часть территории субъекта Российской Федерации (в том числе ЗАТО, и (или) акватории водных объектов) в пределах которой устанавливается особый правовой режим предпринимательской, инвестиционной и иной деятельности в целях обеспечения социально-экономического развития субъекта (например, постановления Правительства РФ от 24 ноября 2020 г. № 1908 «О создании территории опережающего социально-экономического развития „Кувшиново"», от 23 ноября 2020 г. № 1901 «О создании территории опережающего социально-экономического развития „Инза"»)5.
Согласно Федеральному закону от 3 декабря 2011 г., зона территориального развития в Российской Федерации — часть территории субъекта Российской Федерации, на которой «в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки». Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2019 г. № 1770 «Об утверждении перечня субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития»6 утвержден перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Он охватывает 20 субъектов Федерации, входящих в различные федеральные округа. Регионы были включены в перечень на основании экономических показателей, их бюджетной обеспеченности и качества жизни населения на протяжении 10 лет. Статья 13 указанного Федерального закона предусматривает предоставление мер государственной поддержки юридическим лицам или
5 1 См.: Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории
¡5 «Сириус» (в ред. от 20 апреля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 52,
§ ч. I, ст. 8583.
" 2 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего
1 социально-экономического развития в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.) //
ё Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 1, ч. I, ст. 26.
3 См.: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 24 апреля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7070.
4 См.: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. II, ст. 3127.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 48, ст. 7758; 2020. № 48, ст. 7754. 68 6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 52, ч. II, ст. 8001.
индивидуальным предпринимателям, включенным в реестр резидентов зоны территориального развития.
Особая экономическая зона — часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может быть внедрена процедура свободной таможенной зоны. То есть основной целью их создания является привлечение прямых инвестиций в приоритетные виды экономической деятельности. В России функционирует 39 ОЭЗ (20 промышленно-производственных, 7 технико-внедренческих, 10 туристско-рекреационных и 2 портовые), где зарегистрировано более 900 резидентов, общий объем инвестиций составил более 1,17 трлн руб.1
Анализ перечисленных Федеральных законов, посвященных экономическим аспектам организации отдельных территорий свидетельствует о том, что если территория опережающего развития и зоны территориального развития определяются как часть территории субъекта Российской Федерации, то особая экономическая зона в законе обозначена как часть территории Российской Федерации, хотя также, как правило, это часть территории региона. Подобная терминологическая дифференциация препятствует адекватному пониманию принципиальных отличий правового режима указанных территорий.
Данный подход — создание экономических условий, «точек роста» на отдельных территориях страны, реализуется в духе Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., направленной на достижение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. Фронтальная стратегия социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. разрабатываемая Правительством РФ также сфокусирована на реализации национальных целей государственного развития, поддержке регионов, приоритетных отраслей экономики. В XXI в. наше государство отказалось от политики поддержки отдельных субъектов Федерации, ориентировалось на создание экономических условий развития отдельных территорий и пространств в пределах одного (нескольких) субъектов Федерации. Очевидна неравнозначность терминов «территориальное развитие», «пространственное развитие», «федеративное развитие». Пространственное развитие касается, в первую очередь, совершенствования системы расселения и территориальной организации экономики, и никак не связано с модернизацией существующей территориальной организации государства. Составной частью федеративного развития может являться территориальное развитие, но оно не сводится только к нему, поскольку круг федеративных отношений гораздо шире вопросов укрупнения субъектов Федерации и иных территориальных преобразований внутри нее.
Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г. не уделяют внимание вопросам совершенствования существующей территориальной организации России, созданию гарантий реализации конституционных принципов Российского Федерализма. Процессы укрупнения, интеграции субъектов замещаются процессами создания агломера-
1 URL: https://www.economy.gov.ru/material/directions/regionalnoe_razvitie/instrumenty_ razvitiya_territoriy/osobye_ekonomicheskie_zony/?sa=X&ved=2ahUKEwi9ofu5KToAhU Mg5IKHd7ABz8Q9QF6BAgCEAI#:~:text=В%20России%20функционирует%2038%20 ОЭЗ,иностранного%20капитала%20из%2041%20страны (дата обращения: 30.08.2021). 69
ций. Какая-либо официально утвержденная Концепция развития Российского федерализма, основанная на средне- и долгосрочных прогнозах функционирования федеративных отношений отсутствует. В то же время помимо упрочения социально-экономических основ федерализма, большое значение приобретает создание его организационных основ, внедрение конституционных принципов федерализма при условиях сохранения самостоятельности субъектов Федерации в пределах, обозначенных Конституцией РФ 1993 г., а также сохранения культурного, языкового и национального многообразия народов, проживающих на территориях субъектов Российской Федерации.
Библиографический список
1. Некрасов С.И. Территориальная организация государства в отечественном го-сударствоведении: вопросы преемственности и новаций // Российское право онлайн. 2020. № 2. С. 5-14.
2. Грачев Н.И. Государственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2009. 46 с.
3. Сысоева Е.А. Категория «территория» в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов на/Д, 2006. 22 с.
4. Конев Ф.Ф. Федерализм: теоретико-правовые аспекты и опыт России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 18 с.
5. Замышляев Д.В. Национальный фактор в государственном устройстве Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. 25 с.
6. Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Правоведение. 2001. № 1. С. 63-86.
7. Прохоров А.В. Федерализм как форма территориальной организации власти в правовом государстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 28 с.
References
1. Nekrasov S.I. Territorial Organization of the State in Domestic State Studies: Issues of Continuity and Innovations // Russian Law online. 2020. No. 2. Р. 5-14.
2. Grachev N.I. State Structure and Sovereignty in the Modern World: Questions of Theory and Practice. Extended abstract dis ... Doc. of law. Volgograd, 2009. 46 p.
3. Sysoeva E.A. The Category "Territory" in the Legal Theory and Practice of Legislative Regulation of the Federal Structure of Modern Russia. Extended abstract dis ... cand. of law. Rostov-on-Don, 2006. 22 р.
4. Konev F.F. Federalism: Theoretical and Legal Aspects and the Experience of Russia. Extended abstract dis ... cand. of law. M., 2004. 18 p.
5. Zamyshlyaev D.V. The National Factor in the State Structure of the Russian Federation. Extended abstract dis ... cand. of law. Nizhny Novgorod, 2004. 25 p.
6. Liverovsky A.A. Historical and Legal Features of the Subject Composition of the Russian Federation // Pravovedenie. 2001. No. 1. Р. 63-86.
8. Prokhorov A.V. Federalism as a Form of Territorial Organization of Power in a State Governed by the Rule of Law. Extended abstract dis ... cand. of law. M., 2008. 28 p.
