CC BY
38
совершенствование технологии стратегического программирования развития южного макрорегиона'
и. в. Митрофанова,
кандидат экономических наук, заведующая лабораторией стратегических экономических исследований Южного научного центра РАН,
доцент Волгоградского государственного университета
Возможности решения стратегических задач развития Южного макрорегиона (ЮМР) России лежат в области точного определения макрореги-ональной общности, в отношении которой требуется найти правильный смысл, выраженный на языке, понятном большей его части. Так, например, в качестве центральной инвестиционной идеи необходимо предложить свою оригинальную идею (свою уникальность). По мнению ряда исследователей, основания для выдвижения таких идей находятся, прежде всего, в культурологической области. Если таковая культурная самоидентификация ЮМР не осуществляется, отсутствуют собственные культурные контексты, следовательно, отсутствуют и свои взаимосвязанные проекты. Таким образом, правильно сформулированная заявленная генеральная проблема — цель (сугубо абстрактная и далекая от реалий) фактически определяет в долгосрочной перспективе успешность управления социально-экономическими процессами и достижения стратегических целей в ЮМР и его субъектах.
Культурные контексты, по нашему мнению, всегда шире конкретной территории. Следовательно, именно они, а не исторически или политически сложившиеся административные границы опреде-
* Статья подготовлена в рамках проекта «Возрождение аграрного производства и социальное развитие села на Юге России» Подпрограммы фундаментальных исследований президиума РАН «Проблемы социально-экономического и этнополитического развития южного макрорегиона» Программы «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез» на 2009—2011 гг.
ляют на самом деле масштаб управления. И без такого смыслового расширения объекта управления до «культурных границ» территориальные власти и сообщества не могут стать субъектом эффективного стратегического управления и планирования в смысле конкурентной стратегии развития макроре-гиональной социоприродохозяйственной системы (СПХС).
В качестве контекста стратегического развития необходимо принимать системное взаимодействие как внутренних, так и внешних природных и общественных условий, освоенных макрорегиональным сообществом ресурсов и присвоенных хозяйственными субъектами факторов производства, используемых в процессе реализации совокупного воспроизводственного потенциала ЮМР [1, с. 16].
В любом случае процесс стратегического управления территориальным развитием, как и его отдельные элементы, требует формирования определенной институциональной среды, предусматривающей договорные отношения с целью установления частного порядка в дополнение к правовому порядку. Действующее законодательство, регулирующее деятельность экономических субъектов, содержит значительное число диспозитивных норм, позволяющих разработать и внедрить такие действенные (институциональные) соглашения. Следовательно, новая система управления, помимо итеративности, должна обладать качеством или свойством интерактивности — с целью нахождения коллективных решений, максимально удовлетворяющих групповые интересы.
- 51
Главным интегральным критерием и специфической императивной системой координат успешного продвижения ЮМР по стратегической траектории целесообразно принять единство повышения его конкурентоспособности, устойчивости и безопасности (КУБ), что достаточно целостно на всех уровнях и во всех аспектах отражает повышение качества жизни территориального сообщества, его отдельных хозяйственных субъектов и граждан. Именно в этом показателе необходимо учитывать внешние угрозы, внутреннюю напряженность и предельно допустимое снижение самостоятельной жизнедеятельности сообщества ЮМР. Поскольку же, считает О. В. Иншаков, реально производящие факторы возникают из ресурсов и условий ЮМР, это предопределяет центральное место в стратегии развития механизма их эффективной трансформации в продукт производства (Валовой макрорегиональный продукт) для обеспечения принципа КУБ в воспроизводстве территории интеграционного типа.
Стратегия развития ЮМР должна быть направлена на развязку «узла противоречий», который формируется между чрезмерно многообразными и неустойчивыми условиями, ограниченными и неравномерно распределенными ресурсами, диспропорционально развитыми и неэффективно используемыми факторами воспроизводства на Юге России.
В основе методологии измерения, стратегического программирования и контроля уровня развития СПХС ЮМР должен лежать факторный подход. Его применение возможно в двух аспектах: а) оценки состояния ЮМР для сравнения значений системы индикаторов между этапами процесса (во времени) и б) между регионами, другими макрорегионами и страной (в пространстве). Это позволит наглядно отразить внутренние тенденции экономической динамики наблюдаемого объекта и сопоставить их со статистическими показателями других регионов по группе с соответствующим (низким, низким средним, высоким средним или высоким) уровнем жизни, национального богатства, ВВП [6, с. 21—22].
Новый формат стратегического видения ЮМР не должен закреплять строгих конечных целей трансформации его экономического пространства. В его основе лежит механизм постоянного тактического контроля за потоком стратегических изменений и периодическая коррекция проводимой политики, соответствующая выявленным отклонениям от цели или ее изменениям. В разработке стратегии развития ЮМР следует учитывать позитивный накопленный опыт, складывающиеся рамочные условия, а также направления социаль-
52 -
но-экономической политики России, изложенные в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию [6, с. 10].
Ученые МЦСЭИ «Леонтьевский центр» во главе с Б. С. Жихаревичем указывают на целесообразность выделения 4 видов деятельности, необходимых для успеха стратегического управления и планирования как важного вида управленческой деятельности — это координация (К), разработка (Р), экспертиза (Э) и продвижение (П). Это позволило дать данной технологии (условное название — КРЭП-технология), успешно апробированной на муниципальном и региональном уровнях. Главный ее принцип — широкое вовлечение общественности, эффективная организация и полная прозрачность всего процесса стратегического программирования территориального развития.
По нашему мнению, КРЭП-технология настолько универсальна, что вполне может быть адаптирована к мезоуровню стратегического управления.
Координация. Этим термином обозначена деятельность по управлению процессом стратегиро-вания, включая функции организации и финансирования. Кроме того, в рамках координации происходят фиксация и архивация результатов, а также нормативно-правовое обеспечение — легитимизация результатов каждого этапа и процесса в целом путем оформления документов соответствующего уровня — от протоколов заседаний до нормативных актов. В рамках координации соединяются процессы политического уровня — утверждение документов, методического — обучение и методическое обеспечение работы экспертов и координаторов и рабочего уровня — фиксация результатов. Субъектом данной деятельности становится координационный центр, создаваемый либо внутри администрации территории (округа, региона, МО), либо с ее участием на базе агентства развития или исследовательской организации.
Разработка. Стратегия, стратегический план, целевые программы разрабатываются стейкхолдерами, научным сообществом и органами исполнительной власти (ОИВ) при поддержке экспертов, что требует специальных усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и выработки согласованных решений самими стейкхолдера-ми. Для этого создаются тематические комиссии, объединяющие стейкхолдеров, представляющих власть, бизнес и общество, в которых и происходит разработка стратегических документов.
Эспертиза. Задача экспертизы — обеспечить условия для продуктивной деятельности разработ-
чиков, предоставить необходимый исходный фактический и статистический материал, создать творческую атмосферу в процессе заседаний, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать оценку выдвигаемым проектам, формализовать процедуры выбора из имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов стратегического плана. Субъектом экспертизы являются отдельные эксперты, закрепленные за тематическими комиссиями, и экспертные группы, образуемые для оценки проектов. Работа по линиям «Разработка» и «Экспертиза» тесно переплетена и является центральной для определения содержания стратегии.
Продвижение. Этим термином объединяется работа по информированию и вовлечению стейк-холдеров и общественности в процесс разработки и реализации стратегии и стратегического плана, а также по маркетингу и презентации стратегического плана и стратегических проектов. Без этой деятельности не может быть реализован потенциал стратегического территориального управления и планирования как инструмента формирования гражданского общества и местного патриотизма. Без маркетинга и презентации стратегия останется известной лишь небольшой группе людей и не станет ориентирующим документом для инвесторов. Поэтому необходимо определить субъекта, который будет специализирован на данной деятельности. Это может быть группа специалистов, называемая, например, группой PR-сопровождения [3].
Соответственно, документ «Стратегия развития ЮФО» должен включать в себя несколько обязательных разделов:
1) преамбула (формулирование побудительных причин к разработке стратегического плана, определение целей — для кого и чего разрабатывается стратегический план);
2) стратегический анализ (анализ внутренней и внешней среды, конкурентный анализ, сравнение с аналогами, ресурсы и т. д.);
3) формирование института гражданского участия;
4) сценарии развития и выбор из них наиболее предпочтительного;
5) видение будущего, миссия и цели развития;
6) стратегические направления, объединяющие в себе мероприятия, направленные на достижение поставленных целей;
7) стратегии действий (способы достижения поставленных целей);
8) механизм управления реализацией стратегии и его проектов, система мониторинга и корректировки стратегических документов;
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
9) план действий по реализации стратегии на ближайшую перспективу (1—2 года).
Работа над созданием стратегии развития ЮМР должна быть осознана как особый проект, требующий ресурсов, менеджмента, фиксации целей и методов измерения результатов. Итогом реализации такого проекта должен стать перевод стратегического управления и планирования в регулярный стационарный режим. Для этого необходим стартовый период, в ходе которого создаются организационные структуры, формируются и фиксируются основные принципы работы над стратегией и проходит первый цикл стратегического планирования. В рамках этого первого цикла необходимо:
1) определить орган, ответственный за разработку стратегии, и сформировать работоспособные организационные структуры, включающие максимально возможное количество стейкхолдеров;
2) определить процедуры разработки, статус и порядок утверждения стратегии;
3) создать институциональные основы для реализации стратегии, определить порядок и разработать план действий администраций — перечень мероприятий, заданий, увязанных с имеющимися материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами;
4) разработать методику и организовать мониторинг реализации и процедуры обновления стратегии.
На этапе проектирования процесса необходимо определить позиции как минимум по первым двум пунктам.
Эффективное управление процессом разработки стратегии развития макрорегиона требует соблюдения следующих принципов:
• нацеленность и мотивация процесса страте-гирования; определенность целей разработки стратегии, понимание, для чего она разрабатывается, определенность целевых групп, на которые она ориентирована;
• наличие сформулированной, зафиксированной и одобренной методики работы над стратегией;
• четкость и последовательность этапов разработки стратегии развития макрорегиона; наличие и соблюдение графика выполнения работ по разработке стратегии;
• вовлеченность стейкхолдеров; представленность стейкхолдеров, научной общественности в организационных структурах системы управления (СУ) и активность их участия в работе тематических комиссий;
• профессионализм; представительность состава тематических комиссий и рабочих групп, их спо-
-«- 53
приоритеты и безопасность
собность принимать обоснованные решения и реализовывать их на практике; участие профессиональных консультантов по стратегическому управлению и планированию; использование современных технологий групповой работы;
• вовлеченность местного сообщества; учет и изучение общественного мнения при разработке стратегии, а затем и программ, информированность общественности, вовлечение различных социальных групп в обсуждение видения будущего ЮМР, его миссии, собственно стратегии и программ;
• устойчивость; закрепление организационных структур СУ и регулярность их заседаний, наличие графика таких заседаний; наличие нормативно-правового акта окружного уровня «О стратегическом управлении в Южном макрорегионе»; участие первых лиц ЮМР в составе организационных структур стратегического управления и планирования и их работе;
• воспроизводимость и нацеленность на реализацию; наличие методики мониторинга, организационных структур, ответственных за реализацию отдельных мер, программ, проектов стратегии (институциональная база); наличие процедур, обеспечивающих регулярность работы над обновлением и реализацией плана работы [3].
Следует учитывать, что процесс стратегического программирования требует умения находить компромиссы, жесткости в соблюдении графика работы при больших масштабах вовлеченности разнородных участников, эффективного организационного механизма и системы стратегического контроллинга.
В то же время автор совершенно согласен с мнением О. В. Иншакова, что необходимо отказаться от государственной монополии стратегического программирования территориального развития
со схемой реализации директивного типа «сверху вниз», который не соответствует основным идеям построения в России и в ее макрорегионах системы хозяйства демократического типа, основанной на инициативе ее участников, выполняющих самые различные активно созидательные роли, не позволит достичь желаемого уровня консолидации акторов и эффективности стратегического управления и планирования, дезориентирует его и превратит в форму «навязанной» деятельности. Процесс выработки целей связывает высший и низший уровни формирования стратегии и должен идти в режиме их прямой и обратной связи: сначала «снизу вверх», от частных к общим, создается «корневая система»
54 -
стратегии, а затем — «сверху вниз», от общих целей к частным, создается «крона дерева целей», конкретизирующая их по направлениям, сферам, отраслям, секторам, сегментам и субъектам [6, с. 31].
В методологическом аспекте целесообразно отойти от ставшего традиционным понимания стратегии как программы долгосрочного, перспективного развития. Ведь целевая программа служит средством воплощения стратегии и может осуществляться как в среднесрочном, так и в краткосрочном периодах, отражая способ достижения цели. Важно понимание стратегии как процесса направляемого, допустимого и приемлемого движения СПХС макрорегиона по определенным ориентирам среди действующих императивов с учетом выявленных приоритетов. В такой трактовке меняется и смысл понятия «тактика», которое обычно рассматривается применительно к действиям повседневного (рутинного) характера или в узком временном периоде. Целесообразно рассматривать тактику как форму реализации выбранной стратегии в каждый момент времени и ее функцию. Это, считает О. В. Иншаков, имеет практическое значение для коррекции траектории и движения в коридоре миссии в оперативном режиме и при преодолении промежуточных горизонтов стратегического развития ЮМР [6, с. 27—28].
России и ее округам необходима принципиально новая стратегия целевых программ, поскольку она остается «страной диспропорций» — экономических, демографических, инфраструктурных.
Защита единства страны, упрочение Федерации — это задачи не только для политиков, но и для государственных инвест-менеджеров. Федеральные целевые программы (ФЦП) должны ставить своей задачей не просто «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов», но, прежде всего, формирование единой замкнутой системы национальных инфраструктур и коммуникаций, геополитически связывающих всю страну. И хотя доля инфраструктурных программ в перечне ФЦП растет год от года, но все же она пока явно недостаточна.
Среди действующих ФЦП недопустимо мало крупных программ территориального развития, которые могли бы содействовать формированию в регионах и округах полюсов инновационного роста, территориально-производственных комплексов (кластеров), соединяющих воедино очаги инновационного роста, индустриальные зоны и инфраструктурные цепочки. Разработка и реализация ФЦП нового поколения — задача уже сегодняшнего дня [18].
Нами неоднократно подчеркивалось, что самым, пожалуй, «уязвимым местом» процесса стратегического программирования территориального развития остается отсутствие эффективного организационного механизма и, соответственно, организационных структур, особенно среднего уровня, по управлению крупными программами развития территорий.
Как отмечают эксперты ООН, для осуществления любой программы необходимо задействовать соответствующие учреждения, институты и другие административные структуры. Причем, если в случае реализации локальных, региональных территориальных целевых программ достаточно воспользоваться уже имеющимися, то в случае реализации крупных ФЦП межрегионального статуса «нужно создавать специальные подразделения или даже самостоятельные учреждения». А поскольку это требует значительных средств из бюджета программы, «необходим сбалансированный подход: затраты на административные структуры должны быть целесообразными и оправданными» [1, с. 34].
По мнению ученых ИЭиОПП СО РАН (Р.И. Шнипер, А. С. Маршалова и др.), свою политику в области разработки и реализации крупных территориальных программ Министерство регионального развития РФ должно осуществлять через соответствующую организационную структуру, причем по каждой программе в отдельности. Очевидно, отмечают ученые, что «...такие оргструктуры не должны строиться по единому шаблону. Они должны быть индивидуализированы с учетом масштабности каждой программы, ее специфики, связанной с конкретными социально-экономическими, природно-климатическими, национальными и другими особенностями. Необходимо принимать во внимание исходный уровень зоны реализации программы» [8, с. 93].
По мнению автора, организационный механизм формирования и реализации окружной ФЦП «Юг России» требует, в первую очередь, укрепления среднего звена управления. Так, сотрудниками экономического отдела Южного научного центра РАН неоднократно на протяжении последних лет вносились предложения по совершенствованию организационной структуры управления окружными ФЦП. В ЮФО предлагалось создать:
1) Дирекцию ФЦП при Представительстве Президента РФ в ЮФО, которая будет постоянно заниматься стратегическими программно-целевыми исследованиями и обоснованием практических мер в данном направлении.
Разработка стратегических программ развития округов — новая, сложная и перспективная задача.
Ее успешное решение возможно лишь на основе творческой кооперации в рамках комплексной, достаточной по численности и квалификации группы специалистов, которую следует создать под научно-методическом руководством СОПС Минэкономразвития и РАН при ЮНЦ РАН с привлечением ученых ведущих вузов Юга России. Опору такого коллектива и должна составить Дирекция ФЦП [5];
2) Стратегический совет ЮФО (ССЮФО) — как постоянный орган для формирования пакета и экспертизы приоритетных программных проектов, проведения конструктивной оценки осуществляемых действий и достигнутых результатов с целью поэтапной ежегодной их корректировки на основе согласованности интересов представителей всех уровней власти, бизнеса и общественности. Стратегический совет и аппарат Правительства ЮФО, опираясь на ресурс легитимности, делегированный Президентом РФ федеральным округам, и используя региональный научно-образовательный комплекс, должны разработать основные концептуальные направления развития Юга России в виде документа, затем довести его содержание до региональных властей в качестве рамочной постановки дальнейших разработок и проектов по ФЦП «Юг России». И только получение ответных стратегий развития каждого субъекта ЮФО в границах рамочных условий позволит скорректировать исходную постановку и затем утвердить и согласованный вариант модернизированной ФЦП, обеспечивая тем самым упорядоченную демократическую процедуру принятия решений, соблюдая баланс интересов центра, округа, регионов, внутрихозяйственных звеньев;
3) Централизованный стратегический финансовый фонд (ЦСФФ). В ФЦП «Юг России» не описан механизм целевой концентрации и эффективной канализации потоков финансовых средств на реализацию программных мероприятий, что приводит во многих случаях к невозможности контроля за их использованием и ведет к распылению средств и их нецелевому использованию. А потому создание на уровне макрорегиона, при Правительстве ЮФО ЦСФФ реализации ФЦП позволило бы аккумулировать финансовые средства, формирование и использование которых должны осуществляться на корпоративных началах, отражая горизонтальную и вертикальную интеграцию хозяйственного комплекса Юга России [4, с. 35—36].
Кроме того, в качестве необходимой меры предлагалось повысить уровень взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, включая использование территориальных подразделений федеральных министерств и
55
ведомств. Существенную помощь могли бы оказать ассоциации экономического взаимодействия (например, ассоциация «Северный Кавказ»), а также региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти.
Как предлагает Н. И. Ларина, для решения разных по целям задач территориальной политики должны использоваться разные фонды. Такая практика характерна для многих стран. Например, в странах ЕС действуют несколько структурных фондов: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и др.
Для финансирования мероприятий ФЦП региональной привязки предлагается образовать Федеральный фонд развития региональной экономики (ФФРРЭ). Образованный в 2000 г. Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) получил достаточно узкую направленность. И если до 2006 г. его средства использовались для финансирования региональных ФЦП, то уже в бюджете 2006 г. они были распределены между 55 субъектами РФ как субсидии на развитие инженерной и социальной инфраструктур регионов.
Для финансирования программных мероприятий ФЦП межрегионального статуса (окружных), таких как ФЦП «Юг России», Н. И. Ларина предлагает создавать окружные фонды развития региональной экономики [7, с. 47].
При условии, если доля финансирования мероприятий окружной ФЦП (в статусе мегапроекта) из федерального бюджета составляет 50 % и более, то может быть предложен вариант создания управляющей государственной корпорации «Развитие».
Кроме того, в последнее время в Правительстве РФ обсуждается вопрос о привлечении к управлению некоторыми программами частных управляющих компаний [14].
При формировании окружных ФЦП при ранжировании объектов (проектов) следовало бы предусмотреть следующие их статусы: макро-региональные, региональные, муниципальные и локальные, — которые и должны определять соотношение выделяемых на их реализацию финансовых источников. В долевом соотношении финансирование за счет средств федерального бюджета и за счет других, предусмотренных программой, источников с учетом статуса объекта (проекта) целесообразно осуществлять по дифференцированной схеме, например, 1: 0 — для стратегических объектов общенационального значения, имеющих статус «естественной монополии»; 1: 1 — для стратегических макрорегиональных объектов, имеющих перспективное значение в развитии всех или
56 -
нескольких регионов и т. д., 0: 1 — для локальных инициативных объектов, вводимых хозяйственными субъектами за свой счет либо с помощью средств муниципальных или региональных бюджетов развития [15].
Как отмечалось ранее, финансирование как одиночных инвестиционных проектов разного масштаба, статуса и значимости, так и проектов, включенных в различные целевые программы, осуществляется как за счет внебюджетных, так и за счет бюджетных источников. Инвестиционный фонд РФ (на средства которого во многом рассчитывали и разработчики «Стратегии...» — прим. автора, далее — ИФ) задумывался как принципиально новый инструмент активной государственной инвестиционной политики, цель его создания в 2006 г. декларировалась как стимулирование реализации крупных инфраструктурных и инновационных проектов с помощью активного внедрения механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) [15].
Источниками формирования ИФ планировались: расчетная разница между доходами федерального бюджета, формирующими Стабилизационный фонд при базовой цене на сырую нефть марки Urals и при базовой цене на сырую нефть марки Urals, уменьшенной на 1 долл. за баррель; прогнозируемое сокращение расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ при досрочном погашении этого долга [23]. Однако следует сразу заметить, что с 2007 г. система формирования Стабилизационного фонда РФ была изменена, а экономия от обслуживания внешнего долга к настоящему времени несущественна [9]. Кроме того, финансовый кризис осенью 2008 г. не мог негативно не сказаться на инвестиционных возможностях подобных структур.
Проекты, претендующие на получение средства из ИФ, должны были соответствовать целому ряду качественных критериев и количественных критериев. В числе последних: минимальная сметная стоимость проекта должна была быть не менее 5 млрд руб., при этом частный инвестор должен был вложить в проект не менее 25 % средств, а рентабельность проекта должна составлять не менее 4 % и не более 11 %.
Процедура рассмотрения проектов многостадийна и включает три основных этапа:
1) одобрение инвестиционной комиссией;
2) одобрение правительственной комиссией;
3) утверждение на заседании Правительства РФ.
В результате к реализации с использованием
средств ИФ Правительства РФ в 2006—2007 гг.
было одобрено 24 инвестиционных проекта, из них 45 % направлены на развитие транспортной инфраструктуры, 30 % — на развитие промышленных отраслей, 10 % — на реализацию проектов в области ЖКХ, 5 % — на создание инновационной инфраструктуры, 10 % — на модернизацию других отраслей [17].
В реальности же к концу 2007 г. ни один из одобренных проектов не продвинулся дальше стадии проведения конкурса на выбор генерального проектировщика и оформления отношений с ним. За 2007 г. из 265 млрд руб., аккумулированных в ИФ, было израсходовано лишь 28,3 млрд, из которых 25 млрд руб. ушло на формирование уставного капитала Российской венчурной компании. Общая стоимость отобранных проектов составляет около 2,5 трлн руб., из них 800 млрд руб. должен профинансировать ИФ, работа которого фактически заморожена. На собственно финансирование проектов, причем преимущественно речь шла об этапе подготовки проектно-сметной документации, было выделено в 2007 г. порядка 1,8 млрд руб. По одобренным проектам дело не дошло и до стадии подготовки котлованов. Понятно, что в дальнейшем инициаторы этих проектов будут претендовать на получение государственной поддержки из ИФ уже на капитальное строительство.
Федеральные проекты стоимостью порядка 10 % ВВП, а также ряд региональных проектов сегодня попросту «зависли» в ИФ: они одобрены, но не финансируются из-за отсутствия полноценной законодательной базы ГЧП, хотя они наиболее качественно структурированы, имеют сложную динамику финансирования, соответствуют государственным приоритетам. Кроме того, хотя теперь предусматривается возможность получения бюджетных средств для региональных инвестпроектов стоимостью от 500 млн руб. [16], регионы не спешат подавать заявки.
Анализ причин сложившейся ситуации показал, что, во-первых, подготовка документации, необходимой для подачи заявки в МЭР РФ, может обойтись соинвестору в 5—10 % общей стоимости проекта. То есть ему необходимо потратить порядка личных до 1 млн 200тыс. евро только лишь на разработку бизнес-проекта, заплатить инвестиционному консультанту и государственной экспертизе. Это — колоссальные трансакционные издержки, которые может понести частный соинвестор, причем при отсутствии какой бы то ни было уверенности, что проект будет одобрен и получит государственную поддержку.
Во-вторых, создается ГЧП с долей государства 75 % в будущем, соответственно и прибыль почти
всю получит именно государство, а между тем расходы на первоначальном этапе несет исключительно частный бизнес.
В-третьих, институт ГЧП так, как это прописано в «Положении об ИФ», конфликтует с Бюджетным, Градостроительным, Налоговым кодексами, с земельным законодательством, что попросту блокирует возможность реализации большинства одобренных проектов уже с самого начала. Например, в качестве одной из форм финансирования объектов из ИФ в «Положении.» значилось софи-нансирование со стороны федерального бюджета и частного инвестора, а с точки зрения бюджетного законодательства это — прямое нарушение закона, поскольку в Бюджетном кодексе такой формы работы не предусмотрено.
Как известно, исполнение бюджета подвержено фактору сезонности и, если в начале года денежные лимиты, как правило, не осваиваются, то к концу года, наоборот, затраты резко возрастают, что может привести к приостановке работ по проектам, срывам их сроков, и, понятно, к возникновению претензий со стороны подрядчиков. И хотя частный бизнес в принципе может материально прикрыть бюджетные провалы начала года, однако сам режим государственных инвестиций не позволяет частным партнерам проектов применять схемы взаимных зачетов либо авансирования работ. В итоге все риски, связанные с неравномерностью бюджетного процесса, ложатся на плечи частных инвесторов.
В свою очередь, неадаптированность ГЧП к земельному законодательству порождает один из самых серьезных инвестиционных рисков, обусловленных сложностями процесса оформления земли под строительство объектов, аналогичных тем, которые возникли в процессе олимпийской стройки в г. Сочи. Процедура выкупа земли для государственных нужд занимает 2—2,5 года, а для частных нужд изъятие земли и вовсе запрещено. Проблемы оформления участков инвесторам приходится решать самостоятельно на уровне региональных властей, причем любые соглашения на этот счет оказываются далеко не бесспорными с точки зрения закона. Однако соответствующие риски пока не поддаются государственному гарантированию.
Кроме того, что механизм ГЧП не проработан в части экономического законодательства, он еще и опутан бюрократическими волокитами, всевозможными согласованиями. Причем трудно определить, какие входные барьеры выше — хозяйственные или административные. Так, проект по строительству и реконструкции объектов водоснабжения
- 57
в г. Ростове-на-Дону инвестиционной комиссией был одобрен в августе 2006 г., а правительственной комиссией — только в марте 2007 г. Следствием такой запутанности бюрократической процедуры становится удорожание проекта. Например, если общая стоимость названного проекта в ценах 2006 г. составляла 22,1 млрд руб., то в текущих ценах — уже 41,4 млрд руб. При этом объем государственных инвестиций (5,13 млрд руб.) не был скорректирован, а значит, все дополнительные расходы придется нести частному инвестору.
Хуже всего урегулированы концессионные проблемы, между тем значительная часть одобренных проектов, особенно связанных с дорожным строительством, предусматривают использование именно этого инструмента. И хотя Закон РФ «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 г., он до сих пор носит скорее рамочный характер, соответствующей институционально-правовой среды нет, а потому пока концессии фактически не работают. Это приводит к тому, что концессионеру приходится решать те же проблемы, что и обычному соинвестору государства, связанные с невозможностью софинансирования объекта, земельными и налоговыми неопределенностями [24].
Сама целесообразность государственного финансирования ряда проектов уже сейчас вызывает сомнение у специалистов. Так, изначально декларировалось, что на поддержку ИФ могут претендовать лишь проекты общефедерального масштаба, однако отсутствие четкого регламента может привести к определенному волюнтаризму в отборе проектов. На практике выясняется, что получить одобрение ведомств и комиссий по силам лишь «обладателям крепких ног, нервов и связей». Соответственно применить на практике механизм ГЧП практически невозможно. Чтобы он заработал, считают эксперты, требуется внести поправки в 124 законодательно-правовых акта.
Методика рейтингования претендентов, разработанная МЭРТ (МЭР) РФ, касается лишь критериев отбора, механизма же формализации регламента согласительных внутри- и межведомственных процедур пока не создано. Есть разные мнения на этот счет. Одни полагают, что нужна одна комиссия, работающая по принципу «одного окна». По мнению же других, скорее приемлем менее кардинальный вариант, связанный с созданием экспертно-совещательного органа по ГЧП, а единый координирующий орган лишь усложнит ситуацию, поскольку нарушит логику административной системы и создаст проблему дублирования компетенций.
58 -
Предлагаются два варианта решения проблемы. Первый связывают с переводом алгоритма бюджетного инвестирования в режим инвестирования корпоративного. В этом случае государство создает государственную корпорацию, выделяет ей средства и, по корпоративным правилам, минуя все риски ГЧП-инвестирования, начинает строить (решение, аналогичное «Олимпстрою»). Второй вариант — выставить средства по всем закрепленным за ИФ проектам на конкурсы частных инжиниринговых и финансовых консорциумов. В любом случае получается, что нивелировать возникающие институциональные ловушки ИФ можно, только «забыв» об институте ГЧП. Или же существенно пересматривать и совершенствовать законодательство, выстраивая соответствующие институты финансирования крупных и значимых проектов за счет такого источника.
Практически все проекты предполагают привлечение банковских кредитов, займов. Но после разразившегося финансового кризиса осенью 2008 г. трудно с уверенностью говорить о доступности этих источников. Настороженность инвесторов возросла и после того, как Госдума РФ приняла поправки в проект федерального бюджета, предусматривающие, в том числе, возможное увеличение доходов казны за счет неиспользованных средств ИФ в размере 114,3 млрд руб. В разряд неиспользованных средств может попасть и существенная часть суммы, изначально предусмотренной на со-финансирование региональных инвестпроектов в 2008 г., а это порядка 80 млрд руб. [20].
Однако и выжидательная позиция — не выход из сложившейся ситуации. Регионам ЮФО надо заявить о своих долгосрочных перспективах, если у них в активе уже есть долгосрочные проекты стратегического характера. Проявляя инвестиционную активность сегодня, регионы тем самым увеличивают шансы получить средства из ИФ через год-два. С большой же вероятностью можно предположить, что из-за финансового кризиса финансирование еще не начатых федеральных проектов будет приостановлено [10, 13].
В России, ее округах и регионах до сих пор отсутствует должное правовое обеспечение экспертного прогнозирования: не обоснован сам статус эксперта, что требует разработки «Положения об экспертном прогнозировании», «Положения о стимулировании лиц, участвующих в экспертном прогнозировании, и об их ответственности». Не развита институциональная система применения данного метода. По нашему мнению, она должна в себя включать следующие институты: центр по
разработке методологии, методики и программного обеспечения в области экспертного прогнозирования, а также действующие на постоянной основе институты, занимающиеся как проведением экспертиз, так и организующие подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров прогнозистов и экспертов [21].
Автор согласен с И. Василенко, что к разработке и экспертизе программ «необходимо привлекать, помимо специалистов, крупнейших ученых-обществоведов — носителей системного знания, объединяющего разные отрасли науки» [1, с. 32]. Важным моментом является и уже высказанный ранее тезис: территориальное сообщество «должно знать имена ведущих экспертов и разработчиков программы; и в случае успеха программы, и в случае ее провала эти люди несут личную ответственность» [1, с. 33].
Заслуживает внимания мнение экспертов ООН по поводу того, что любая крупная программа, в том числе и такого уровня, как ФЦП «Юг России», должна быть «.разумно дистанцирована от политической конъюнктуры». Вместе с тем процесс разработки крупных территориальных программ «.невозможен без глубокого понимания и реалистического учета политических факторов». Поэтому в состав разработчиков программы должны быть включены и «эксперты-политологи — носители научного знания о политическом процессе» [1, с. 34].
Названные меры, наряду с совершенствованием программного инструментария стратегического управления территориальным развитием [11, 12, 14], позволяют крупным ФЦП окружного статуса полнее реализовать заложенный в них антиинерционный потенциал и маневренные свойства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Василенко И. Новые подходы к разработке государственных программ: рекомендации экспертов ООН. // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 6.
2. Жихаревич Б. С. Организационные структуры стратегического планирования. // По материалам семинара «Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия» //URL: http://www:citystrategy. leontief. ru
3. Жихаревич Б. С., Лимонов Л. Э. и др. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. /Под общ. ред. С. А. Васильева. — СПб: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр». 2003.
4. Иншаков О. В. О модернизации Федеральной целевой программы «Юг России». Доклад на Меж-
дународной научно-практической конференции «Вековой поиск модели хозяйственного развития России». VII годичное заседание «Региональное экономическое пространство: интеграционные процессы», г. Волжский, 23—25 сентября 2004 г. — Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2004.
5. Иншаков О. В. О направлениях модернизации Федеральной целевой программы «Юг России». // Философия хозяйства. Альманах Центра общественных наук и экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. 2004. № 6.
6. Иншаков О. В. О стратегии развития Южного макрорегиона России: (Методологические и методические проблемы формирования). Научный доклад. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.
7. Ларина Н. И. Региональная политика в условиях унитарного федерализма//Регион: экономика и социология. 2007. С. 47.
8. Методологические положения подготовки региональных программ различного уровня. / Науч. рук. Р. И. Шнипер. — Новосибирск: ИЭиОПП СО АН СССР. 1989. С. 93.
9. Минрегион внесло в Правительство РФ проект постановления об утверждении новой редакции положения об Инвестиционном фонде. // URL: http://www. prime-tass. ru/news/show. asp?id=755489&ct=news.
10. Митрофанова И. В. Мифы и рифы Инвес-тфонда. // Российская газета. Спецвыпуск «Регионы. Инвестиционные проекты. Рабочий портфель». — 23 декабря 2008 г. № 261 (4818). С. 9.
11. Митрофанова И. В. Программно-целевой подход в системе стратегического управления территориальным развитием: критическое осмысление современного отечественного и зарубежного опыта. // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. № 10.
12. Митрофанова И. В. ФЦП межрегионального класса как инструмент управления макрорегионом: реалии и перспективы модернизации. // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 3.
13. Митрофанова И. В., Сизов Ю. И. Институциональные ловушки Инвестиционного фонда РФ. // Финансы и кредит. 2009. № 3. С. 35—39.
14. Митрофанова И. В. Стратегическое программно-целевое управление территориальным развитием: дилемма актуальной методологии и неэффективного механизма ее реализации. // Экономика развития региона: проблемы, поиски, перспективы. Вып. 9. — Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2008.
15. Об Инвестиционном фонде Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2005 № 694 (с изм., согл. поста- 59
новлению Правительства РФ от 25.04.2006 № 239; с изм., внесенными постановлениями Правительства РФ от 09.08.2006 № 476, от 24.08.2006 № 16).
16. Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.2008 № 134 (с изм., согл. постановлению Правительства РФ от 23.06.2008 № 468).
17. Первый год работы Инвестиционного фонда — первые проекты. — URL: http://www. bujet. ru/news/detail. php?ID=8501.
18. Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным (из интервью министра регионального развития РФ Владимира Яковлева). // «Rbcdaily. ru». 30/03/2006. //URL: http://www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id news=1398.
19. Президиум Правительства 16 июня может обсудить вопросы о привлечении частных управ-
ляющих компаний для реализации федеральных целевых программ. // АЭИ «ПРАЙМ-ТАСС». — 16/06/2008. // URL: http://fcp. vpk. ru/cgi-bin/cis/ fcp. cgi/Fcp/News/View/2008/2131.
20. Седлак al. Инвестиционный ступор. // URL: http://www. expert. ru/printissues/south/2008/26/ stupor.
21. Сидельников Ю. В. Теория и организация экспертного прогнозирования. — М.: ИМЭМО. 1990.
22. Совет Федерации требует эффективнее использовать средства Инвестиционного фонда РФ. // Новости. 08.12.2006. // URL: http://wWw. 2tw. ru/ news/Sovet-Feder9/.
23. Создание Инвестиционного фонда — отклик Правительства РФ на предложения ТПП РФ. // URL: http://www. informprom. ru/news full. html?id=7278.
24. Тальская М. Забыть ГЧП. / Эксперт от 07.07.2008. // URL: http://www. regionalistika. ru/ content/590//.
