CC BY
24СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО РЫНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
Юрий ДАНИЛОВ
Ведущий научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, канд. экон. наук. E-mail: danilov-ya@ranepa.ru
В статье сформулированы предложения по совершенствованию системы стратегического планирования развития российского финансового рынка. Предложения подготовлены на основе анализа эффективности ранее разработанных документов стратегического планирования в области финансовых рынков и анализа иностранного опыта организации стратегического планирования развития финансовых рынков.
Ключевые слова: финансовый рынок, стратегическое планирование, стратегия, цели развития, целевые индикаторы, финансовый сектор, регулирование, функция развития.
Введение
Разработка стратегических документов в области финансового сектора началась в России в 2001 г. За период 2001-2016 гг. было разработано 13 стратегий, касающихся вопросов развития финансового рынка в целом (включая разделы в документах, посвященных более широким стратегиям социально-экономического развития) либо отдельных сегментов финансового сектора.
Достаточно очевидно, что эффективность процесса стратегического планирования развития финансового сектора в России остается невысокой. Это подтверждается как хроническим невыполнением большинства разработанных стратегий, так и формальным анализом, который мы был проведен в РАНХиГС в рамках выполнения госзадания. Результаты этого анализа подробно приведены в недавно опубликованной работе2. На основе выводов из этого анализа, а также на основе исследования лучших практик организации стратегического планирования финансового сектора в других странах мы в настоящей статье сформулировали предложения по совершенствованию стратегического планирования в области финансового сектора Российской Федерации.
Краткий очерк истории развития российского финансового рынка как поля применения регулятивных решений
Для целей анализа в истории развития российского финансового рынка мы выделили шесть периодов, в течение которых его развитие происходило принципиально по-разному. Также существенно отличались и действия регулирующих органов, осуществляющих государственную политику на финансовом рынке.
Первый период - с конца (или, по другим оценкам, с середины) 1990 г. до осени 1995 г. - это период «проторынка», когда сформировались отдельные элементы финансового рынка. Его можно назвать «доисторическим», или этапом зарождения финансового рынка современной России.
Второй период - с осени 1995 г. до лета 1997 г. - можно назвать «началом истории», или периодом начального развития. В этот период сформировались отдельные сегменты финансового рынка: произошло формирование фондового рынка как единой системы, пусть и недостаточно комплексной; начал функционировать рынок страховых услуг; активно развивался банковский сектор. В тече-
1 Статья написана по основе научно-исследовательской работы «Стратегическое планирование развития финансового рынка Российской Федерации», выполненной в РАНХиГС в рамках государственного задания.
2 Данилов Ю. Оценка качества стратегических документов развития финансового рынка и его сегментов // Управленческое консультирование. 2016. № 11. С. 75-80.
ние последующего развития основных сегментов финансового рынка постепенно возникало все больше отличий между ними - они стали развиваться как отдельные отрасли народного хозяйства, не имея тесной взаимосвязи между собой.
Третий период - с осени 1997 г. до 2000 г. -это время кризиса и его преодоления. В этот период произошло крушение неэффективных механизмов и институтов российского финансового рынка - своеобразное его очищение от норм поведения, не соответствующих классическим законам финансовых рынков.
Четвертый период - с 2001 г. по 2007 г. -отличался от всех предыдущих и последующих периодов не только количественными показателями быстрого роста. В это время произошло резкое ослабление зависимости российского финансового рынка от конъюнктуры мировых финансовых и сырьевых рынков, появились внутренние инвесторы, начался рост значимости финансового рынка как источника долгосрочных инвестиционных ресурсов. Успехи данного периода, равно как и новые вызовы ужесточающейся глобальной конкуренции, поставили в повестку дня вопрос о формировании в России Международного финансового центра (МФЦ).
Пятый период - с 2008 г. по июль 2011 г. -может быть охарактеризован как этап входа и выхода из состояния кризиса, а также как период попыток по превращению российского финансового рынка в МФЦ. Были реализованы лишь некоторые из намеченных мер, сформировавшие значительный потенциал российского рынка с точки зрения его готовности к приему масштабных глобальных инвестиций. Но в целом проект по формированию МФЦ в России остался нереализованным, в первую очередь вследствие низкого качества государственных институтов как институтов стратегического планирования.
Шестой период, начавшийся с падения российских финансовых рынков в августе 2011 г., которое никак не было связано с внешними факторами, может быть определен как пери-
од перманентного кризиса и постепенного разрушения отдельных сегментов российского финансового рынка.
Таким образом, в настоящее время мы фактически вернулись к ситуации, когда необходимо возрождение национального финансового рынка.
Все выделенные нами периоды отличаются определенным набором качественных характеристик, значения которых для всех периодов, кроме первого (в рамках которого сложно говорить о характеристиках собственно рынка), представлены в табл. 1.
Характерной отличительной чертой развития российского финансового рынка в течение всего времени его существования является постоянное возникновение и преодоление «узких» мест (основных ограничений развития), возникновение которых фундаментально обусловлено отсутствием необходимых стартовых уровней спроса и предложения на финансовом рынке.
Такая ситуация сформировала и требования к регулятивному воздействию на финансовый рынок, когда от регулятора требовалась адекватная реакция в первую очередь на такие состояния, являющиеся в основном тактическими проблемами. Эффективность решения данных проблем, в свою очередь, формировала в последующем регулятивном опыте приоритетность решения именно тактических проблем, так как, исходя из имеющегося предыдущего опыта, именно эффективное разрешение ситуаций «бутылочного горлышка», оперативная расшивка «узких» мест давали наиболее значимый импульс развитию финансового рынка. Стратегические проблемы в такой ситуации оставались на втором плане, и их решению выделялось намного меньше ресурсов.
Последовательность преодоления основных ограничений развития финансового рынка может быть условно представлена на примере фондового рынка. (См. табл. 2.)
Преодоление ограничений, связанных с дефицитностью одной из сторон финансово-
1Л
О) а
0
1
о
Таблица 1
Изменение характеристик российского финансового рынка в течение 1995-2016 гг.
п а О
>
ии
О п п
о
Наименование характеристик Периоды развития рынка
1995-1997 гг. 1997-2000 гг. 2001-2007 гг. 2008-2011 гг. 2012 г.-н.в.
Уровень капитализации (относительно крупных развивающихся рынков в среднем) Ниже среднего; в 1997 г. - высокий Очень низкий Высокий Ниже среднего Низкий; в 2014 г. -очень низкий
Динамика рынка акций (рост/снижение) Рост Снижение Рост Падение, затем рост Снижение
Волатильность рынка акций (относительно развивающихся рынков в среднем) Высокая Высокая Средняя Высокая Низкая
Зависимость от иностранных финансовых рынков Высокая Низкая Высокая в периоды роста иностранных рынков, низкая Крайне высокая Низкая
в периоды их сокращения
Зависимость от рынка нефти Нет зависимости Высокая Высокая Высокая С 2014 г. - высокая
Выполнение функции трансформации ++
сбережений в инвестиции*
Стоимость корпоративных облигаций
в обращении (относительно крупных Нет Практически нет Низкая Ниже средней Ниже средней
развивающихся рынков)
Ставка процента на вторичном рынке корпоративных облигаций Нет Нет Снижается Высокая Высокая
Возможность хеджирования рисков
на срочном рынке*
Роль банковского сектора Ведущая Ведущая Испытывает конкуренцию с небанковским сегментом Ведущая Ведущая, усиливается
Внутренние институциональные инвесторы Фактически отсутствуют Фактически отсутствуют Слаборазвиты Слаборазвиты Слаборазвиты
Модель финансового регулирования Прото-отраслевая Прото-отраслевая Отраслевая Частично интегрированная Переход к полностью интегрированной
«Узкие» места данного периода развития Внутренние инвесторы Посредники (с 1998 г.) Последовательно: инвесторы, посредники, инвесторы Эмитенты (в 2008 г.) Эмитенты (с 2013 г.), инвесторы (с 2014 г.)
* - Знак "++" означает, что данная функция выполняется как на рынке облигаций, так и на рынке акций; знак"+" - только на рынке облигаций;
знак "-" - функция не выполняется.
I
>
п о г о
п о
гп
<
гп
I—
о
< о
Таблица 2
Последовательность преодоления основных ограничений развития российского фондового рынка
Период Сторона рынка с наиболее жестким ограничением С чем было связано наиболее жесткое ограничение Форма разрешения наиболее жесткого ограничения (дефицита)
1992-1993 гг. Финансовые инструменты С отсутствием массовой категории эмитентов ценных бумаг Введение в обращение приватизационных чеков («ваучеров»); приватизация
1995-1996 гг. Внутренние инвесторы С недостаточностью финансовых ресурсов, поступающих на рынок, что, в условиях устойчивого потока внешних инвестиций, делало его неустойчивым Ограничение так и не было преодолено, замена недостаточности спроса другим ограничением произошла вследствие кризиса 1997-1998 гг.
1998-2000 гг. Профессиональные финансовые посредники С неэффективностью технологий и инфраструктуры, ненадежностью посредников Переход к новой бизнес-модели, основанной на интернет-технологиях, позволившей резко нарастить «пропускную способность»
2000-2001 гг. Инвесторы С недостаточностью финансовых ресурсов, поступающих на рынок Ликвидация «налоговой дискриминации» инвестиций домохозяйств
2001-2004 гг. Реципиенты инвестиций С отсутствием интереса к рынку и, соответственно, с нерыночным поведением эмитентов Улучшение инвестиционного климата, повысившее выгодность долгосрочного инвестирования на фоне роста экономики (расширение рынков сбыта, делающее недостаточными существующие мощности и финансовые ресурсы самих предприятий и их холдингов); снижение трансакционных издержек по выходу эмитентов на рынок (в том числе за счет совершенствования регулирования)
2006-2007 гг. Посредники (институты рыночной инфраструктуры -биржи, центральный депозитарий и т.д.) С возникновением «пузырей» на рынках финансовых инструментов Ограничение было разрешено кризисом 2008 г., ликвидировавшим возникшие «пузыри». Но впоследствии были приняты законы, устранившие данное ограничение на стороне инфраструктуры
2008 г. и 2013 г. -н.в. Реципиенты инвестиций, инвесторы С отсутствием интереса к привлечению инвестиций, с одной стороны, и с избыточностью рублевой ликвидности -с другой Ограничение не преодолено в настоящее время. Возможная форма разрешения - та же, что была применена в предыдущем случае возникновения аналогичного ограничения, - улучшение инвестиционного климата
>
П
>
1Л 1Л
го рынка, на примере периода 1998-2002 гг. было описано нами ранее3.
В 2005-2006 гг. существовало мнение, что наиболее жесткое ограничение находится на стороне посредников, точнее - на стороне институтов рыночной инфраструктуры; особое значение придавалось отсутствию центрального депозитария. Недостаток технологичности этих структур и отсутствие их законодательного регулирования, соответствовавшего требованиям крупнейших глобальных инвесторов, действительно были главными препятствиями для расширения притока консервативных иностранных инвестиций на российский финансовый рынок. Данное ограничение было разрешено путем принятия необходимых законов («О центральном депозитарии», «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте», «Об организованных торгах»), соответствующих им подзаконных актов и рядом организационных мероприятий (в том числе слиянием бирж ММВБ и РТС).
Существующее в настоящее время ограничение возникло на стороне реципиентов инвестиций, как и в 2002 г. Причины его возникновения также аналогичны тем факторам, которые традиционно вели к возникновению «узкого» места на стороне реципиентов инвестиций, - отсутствие интереса предпринимателей к привлечению инвестиций на финансовом рынке; кроме того, у значительной части предприятий потребность в привлечении ин-
вестиций отсутствует из-за наличия необходимых финансовых ресурсов на счетах самого предприятия. Но, в отличие от предыдущих случаев, сегодня имеет место специфическая особенность: если ранее дефицит спроса на услуги финансового рынка со стороны реального сектора возникал в основном из-за отсутствия экономического интереса к привлечению инвестиций, то сейчас наблюдается сложная структурная проблема. Часть предприятий имеют деньги, и поэтому финансовый рынок им объективно не нужен. Это означает, что преодоление данного ограничения лишь частично лежит в русле именно тех мер, которые были реализованы в 2002-2005 гг.: улучшение инвестиционного климата; снижение трансакционных издержек привлечения капитала на финансовом рынке.
Основные выводы из анализа эффективности стратегий развития финансового рынка и его сегментов
Анализ разработанных в 2001-2016 гг. в России 13 стратегий развития финансового рынка и его сегментов4, проведенный нами на основе 9 критериев эффективности (5 из которых взяты из Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»5 и 4 сформулированы на основе анализа опыта успешных реформ финансового сектора в странах-конкурентах России на мировом рынке капитала6), привел к следующим результатам. Из 13
3 Данилов Ю. Новая роль фондового рынка в России // Вопросы экономики. 2003. № 7. С. 51-55.
4 Раздел «Развитие финансового и банковского сектора» в Стратегии-2020; «Основные направления развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов»; Концепция создания международного финансового центра в Российской Федерации и План мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации; План мероприятий («дорожная карта») «Создание международного финансового центра и улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации»; Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 годы; Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года; Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2001 года; Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года; Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года; Концепция развития страхования в Российской Федерации; Стратегия развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу; Стратегия развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года; Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации.
5 В ст. 7 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» сформулированы 12 принципов стратегического планирования. Документы стратегического планирования в области финансового сектора оценивались с точки зрения соответствия 5 принципам из 12 (преемственности и непрерывности; ответственности участников; реалистичности; измеряемости целей; соответствия показателей целям), по которым такая оценка возможна.
6 Данилов Ю.А. Опыт реформ финансовых рынков в странах - конкурентах России на глобальном рынке капитала. - М.: Изд-во
документов соответствуют критериям: преемственности и непрерывности - 13 (100%); ответственности участников - 0 (0%); реалистичности - 10 (77%); измеряемости целей - 7 (54%); соответствия показателей целям - 5 (38%); обязательности выполнения - 0 (0%); последовательности и поступательности - 6 (46%); ситуационности формулировок целей - 8 (62%); тесноты взаимной увязки со стратегиями более высокой иерархии - 3 (23%).
На основе полученных результатов мы сделали следующие основные выводы.
Первое. Сильной стороной российских финансовых стратегий является прежде всего их преемственность по отношению к ранее проведенным реформам, обеспечивающая определенную непрерывность процесса реформ. В ряде документов четко формулировались наиболее принципиальные проблемы, мешающие развитию, и соответствующие им действительно стратегические цели и задачи, направленные на решение выявленных проблем. Большинство проанализированных документов соответствуют принципам реалистичности.
Второе. Вместе с тем бросается в глаза отсутствие обязательности выполнения стратегических документов. На наш взгляд, это обстоятельство самым тесным образом связано с отсутствием ответственности за выполнение стратегий, что коренным образом отличает российское стратегическое планирование в области финансового сектора от иностранных аналогов.
От иностранных аналогов российские стратегии отличают также: отсутствие взаимосвязи между стратегиями развития финансового сектора (или его сегментов) и стратегиями социально-экономического развития страны; отсутствие взаимосвязи между различными «отраслевыми» стратегиями развития сегмен-
тов финансового рынка; приоритет тактических мер в ущерб мерам, направленным на решение стратегических задач и проблем (решения по развитию финансового рынка принимаются исходя из относительно краткосрочных проблем, в значительной мере связанных с возникновением «узких» мест); формулирование предельно неамбициозных целей, абсолютно реалистичных с точки зрения их достижимости, но не позволяющих реально продвинуться в развитии сегмента финансового рынка (характерно в основном для страховых стратегий); несоответствие целей и задач российских стратегий развития финансового рынка теоретически обоснованным и рекомендуемым международными финансовыми организациями целям и задачам финансового регулирования.
Третье. Обращает на себя внимание также значительное число несоответствий между целевыми индикаторами и формулировками целей. Отсюда возникает, в частности, неполное соответствие между целями и задачами развития, с одной стороны, и направлениями мер их реализации - с другой. Последующая некорректная оценка выполнения стратегий по факту выполнения перечня мер усиливает неверные сигналы и отдаляет достижение поставленных целей, т.е. снижает вероятность выполнения стратегий по факту достижения целей и целевых индикаторов.
В этой части недостатки российских стратегий финансового сектора принципиально не отличаются от иностранных аналогов. В исследовании, проведенным по 78 странам (из которых 29 имели национальные стратегии развития финансового сектора в качестве отдельного документа), были получены следующие результаты: только 65% стран имеют стратегии финансового сектора с четко определенными целями; только 27% стран имеют коли-
Ин-та Гайдара, 2016. (Научные труды № 171Р). Нами были использованы следующие критерии, выявленные в данной работе: обязательность выполнения стратегии или программы (с точки зрения целей); последовательность, постоянно идущий процесс реформ; формулирование целей и задач как перечня ситуаций (условий функционирования рынка), которые должны быть достигнуты (созданы) к определенному моменту; тесная взаимная увязка с планами и стратегиями социально-экономического развития страны в целом.
чественные выражения целей (целевые индикаторы); только 56% стратегий предусматривают описания инструментов политики для достижения поставленных целей, в то время как остальные 44% не имеют каких-либо достоверных описаний, соответствующих целям инструментов7.
Переход к мегарегулированию: усложнение ситуации
Состоявшаяся передача функций регулирования и надзора за всеми сегментами финансового рынка, а также функции развития финансового сектора Банку России, с одной стороны, позволила решить ряд проблем стратегического планирования в области финансового сектора, но, с другой стороны, обострила иные проблемы.
В 2016 г. Банк России утвердил Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов8. Этот документ с трехлетним горизонтом планирования впервые в российской практике стратегического планирования развития финансового сектора исходит из взаи-моувязанности развития всех секторов финансового рынка, а также рассматривает это развитие в глобальном контексте. С появлением этого документа преодолевается отмеченный выше недостаток стратегического пла-нирова ния, заключа ющийся в раздел ьном планировании развития различных сегментов финансового рынка, а также, частично, недостаток, связанный с неполным учетом тенденций мирового финансового рынка и ограничений, налагаемых глобальными конкурентными условиями.
Однако, в отсутствие долгосрочной национальной стратегии развития финансового рын-
ка и соответствующих реальности разделов концепции долгосрочного социально-экономического развития, названный документ, по своему стилю и статусу являющийся стратегическим планом регулятора (Regulator's Strategic Plan), оказывается «подвешенным в воздухе». В документе отсутствует анализ нынешнего состояния и перспектив развития российской экономики, тогда как совершенствование деятельности финансового сектора должно являться составной частью решения задач развития социально-экономической системы России в целом. Именно на основе указанной системной стратегии финансовый регулятор должен формировать план действий по ее реализации. В противном случае этот план оказывается малореалистичным и возникает риск того, что регулятор будет стремиться преобразовывать финансовый сектор в наиболее комфортном для себя и/или для регулируемых структур направлении.
Последующие проекты стратегических документов Банка России подтвердили это опасение. В докладе для общественных консультаций, посвященном проблеме защиты прав инвесторов9, Банк России фактически уклоняется от выполнения функции защиты прав инвесторов, вводя запрет для значительной части розничных инвесторов (ограниченных не только с точки зрения их финансовой грамотности, но и с точки зрения располагаемого богатства) осуществлять инвестиции в финансовые активы, традиционно доступные для неквалифицированных инвесторов. Такая позиция, безусловно, комфортна для Банка России как для мегарегулятора, однако она одновременно блокирует возможности задействования сбережений домохозяйств, в настоящее время являющихся наиболее крупным ресур-
7 Samuel Munzele Maimbo, Martin Melecky. Financial Sector Policy in Practice. Benchmarking Financial Sector Strategies around the World // Policy Research Working Paper 6746. The World Bank, January 2014. P. 15.
8 Банк России. Основные направления развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов: http://www.cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf
9 Банк России. Совершенствование системы защиты инвесторов на финансовом рынке посредством введения регулирования категорий инвесторов и определения их инвестиционного профиля. Доклад для общественных консультаций. - М., июнь 2016.
сом увеличения долгосрочных инвестиций10 с целью обеспечения инвестиционного подъема. В условиях, когда преодоление инвестиционной паузы играет роль ключевого фактора восстановления экономического роста11, такая позиция объективно препятствует решению важнейшей социально-экономической проблемы ускорения экономического роста.
Мировая практика также свидетельствует о том, что центральные банки, как правило, вообще не отличаются эффективностью поведенческого надзора, в том числе в части защиты интересов инвесторов12. Соответственно, в российских условиях, в отсутствие национальной стратегии развития финансового рынка, увязанной с целями социально-экономического развития, центральный банк в роли ме-гарегулятора не может содействовать стимулированию инвестирования средств населения в финансовые инструменты.
Таким образом, опыт первого стратегического документа, разработанного Банком России в роли мегарегулятора, показывает, что, частично преодолев отраслевую разобщенность планов развития сегментов финансового рынка, создание мегарегулятора не преодолело ведомственного подхода. Этот документ по своему стилю в гораздо большей степени похож на стратегический план регулятора, чем на национальную стратегию развития финансового рынка. Соотношение стратегических и тактических задач, сформулированных в документе, остается таким же, как и в предыду-
щих отраслевых стратегиях, т.е. сохраняется приоритет средне- и краткосрочных тактических проблем над долгосрочными стратегическими.
Иностранный опыт
Органы государственной власти, особенно в развивающихся странах, в последние 20 лет проявляют все большую степень заинтересованности в разработке и осуществлении национальных стратегий в области финансового сектора13. На наш взгляд, усиление роли стратегического планирования в развитии финансового сектора в значительной мере обусловлено его активной глобализацией, которая начиная с 1970-х годов опережала глобализацию экономической системы в целом14. В ходе процессов глобализации, в частности, развернулась трансграничная конкуренция регулятивных режимов.
Реакция многих государств на новую реальность (в том числе в Германии в начале 1990-х годов, Гонконге, Китае, Корее, Индии, России, Казахстане) заключалась в разработке и реализации программ формирования международных финансовых центров, повышения конкурентоспособности национальных финансовых рынков, а несколько позднее - и национальных стратегий их развития15. Следует отметить, что разработка национальных стратегий развития финансового сектора характерна прежде всего для стран с развивающимися финансовыми рынками16, что объяс-
10 Ведев А., Данилов Ю., Масленников Н., Моисеев С. Структурная модернизация финансовой системы России // Вопросы экономики. 2010. № 5. С. 26-42. Ведев А., Данилов Ю. Прогноз развития финансовых рынков РФ до 2020 года.- М.: Изд-во Ин-та Гайдара. 2012. (Научные труды 160Р).
11 Буклемишев O. Преодоление инвестиционной паузы в российской экономке // Журнал новой экономической ассоциации. 2016. № 1 (29). С. 160-167.
12 Balls Ed, James Howat and Anna Stansbury. Central Bank Independence Revisited: After the Financial Crisis, What Should a Model Central Bank Look Like? Harward-Kennedy School, Mossavar-Rahmani Center for the Business and Government // Working paper, November 2016.
13 Samuel Munzele Maimbo, Martin Melecky. Financial Sector Policy in Practice. Benchmarking Financial Sector Strategies around the World // Policy Research Working Paper 6746. The World Bank, January 2014. P. 5.
14 Pankaj Ghemawat, Steven A. Altman. DHL Global Connectedness Index 2014. Pр. 45-46, 48-50.
15 Данилов Ю. Реформирование финансовых рынков: факторы успеха // Мировая экономика и международные отношения. 2016. Т. 60. № 10. С. 52-61.
16 Samuel Munzele Maimbo, Martin Melecky. Financial Sector Policy in Practice. Benchmarking Financial Sector Strategies around the World // Policy Research Working Paper 6746. The World Bank, January 2014. P. 14.
няется необходимостью обеспечивать «догоняющее» развитие финансового сектора одновременно с использованием его возможностей (функций) для достижения целей социально-экономического развития.
Отсюда проистекает необходимость одновременного сосуществования как разделов (или отдельных пунктов) плана социально-экономического развития, посвященных тем или иным аспектам функционирования финансового сектора, так и национальной стратегии развития финансового сектора, в которой должны быть сконцентрированы принципиальные стратегические меры для развития собственно финансового сектора.
В качестве примера успешной организации подготовки документов стратегического планирования можно привести Индию, где в настоящее время действует 12-й пятилетний план социально-экономического развития17, в котором установлены 25 интегральных целевых индикаторов. Одним из таких индикаторов является целевой индикатор повышения финансовой доступности: к концу пятилетия (в 2017 г.) 90% индийских домохозяйств должны иметь доступ к банковским услугам. Кроме того, в этом документе в отношении финансовых рынков устанавливаются различные цели и задачи, ориентированные на решение главной цели плана -выхода на 8%-ный среднегодовой прирост валового национального продукта. Вместе с тем существует программа модернизации финансового сектора Индии «A Hundred Small Steps»18, нацеленная на решение долгосрочных стратегических проблем собственно национального финансового сектора. Как представляется, такое разделение стратегических документов позволяет в рамках стратегии развития финансового сектора сконцентрироваться на наиболее болевых проблемах самого сектора, а в рамках
пятилетнего плана - выстраивать четкую иерархическую систему задач социально-экономического развития.
В результате формируется рациональная структура документов стратегического планирования в области финансового сектора, которая позволяет различным ведомствам не только эффективно развивать финансовый сектор Индии, повышая его глобальную конкурентоспособность, но и использовать его в качестве механизма достижения целей социально-экономического развития. (См. рисунок.)
Постоянное возникновение ситуаций «бутылочного горлышка» и их успешное (с точки зрения последующего развития рынка) разрешение регуляторами, законодателями и профессиональным сообществом выработали устоявшуюся практику предоставления приоритета именно тактическим решениям, направленным на преодоление наиболее жестких текущих ограничений. Постоянное воспроизведение таких ситуаций своей исходной точкой имеет, по-видимому, высокую динамику процессов, свойственных развивающемуся «с нуля» рынку. Появление любого нового элемента создаваемой финансовой системы неизбежно порождало структурные диспропорции. Например, когда в России появился крупный выпуск финансового инструмента - приватизационных чеков - сразу возникли структурные проблемы, связанные с отсутствием полноценных организаторов торговли, институтов хранения и учета прав собственности, а также эффективных технологичных посредников.
Постоянство воспроизведения ситуации «бутылочного горлышка», на наш взгляд, обусловлено низким качеством государственных институтов, опирающимся на «национальные традиции» необязательности исполнения, в данном случае, стратегических задач. Для того чтобы вырваться из замкнутого круга посто-
17 Twelfth Five Year Plan (2012—2017): Faster, More Inclusive and Sustainable Growth. Vol. I. New Delhi. Government of India Planning Commission, 2013.
18 A Hundred Small Steps. Report of the Committee on Financial Sector Reforms. New Delhi. Government of India Planning Commission, 2009.
янного решения тактических проблем, необходимо обеспечить обязательную реализацию разработанных стратегий.
Кроме того, следует привести систему документов стратегического планирования финансового сектора в соответствие с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон установил перечень документов стратегического планирования (ст. 11). Для того чтобы соответствовать закону в этой части, а также ликвидировать отмеченные выше недостатки, свойственные стратегическому планированию развития финансового рынка в России, представляется целесообразным:
1. В обязательном порядке включать раздел по развитию финансового рынка (финансового сектора) Российской Федерации в документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания (предусмотренные подп. 1 п. 3 ст. 11 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»), и в документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках
прогнозирования (предусмотренные подп. 3 п. 3 ст. 11 того же закона).
2. В качестве отраслевой стратегии (предусмотренной подп. 2а п. 3 ст.11 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») разрабатывать Национальную стратегию развития финансового рынка (финансового сектора), соответствующую требованиям п. 4 ст. 19 того же закона.
3. В качестве аналога плана деятельности федеральных органов исполнительной власти (предусмотренного подп. 4д п. 3 ст. 11 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации») для Банка России как для мегарегулятора финансового рынка разрабатывать Стратегический план мегарегулятора, который являлся бы максимально полным аналогом стратегических планов регуляторов в странах с развитыми финансовыми рынками.
Горизонт планирования для Национальной стратегии развития финансового рынка (финансового сектора), с учетом положений ст. 19 и 24 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», должен составлять 6 и 12 лет. Стратегический план мегарегулято-
Предложения по совершенствованию системы стратегических документов по развитию финансового рынка
ра, в целях соответствия требованиям, предъявляемым ст. 31 указанного закона к планам деятельности федерального органа исполнительной власти, должен быть рассчитан на 6 лет. Существующий формат стратегического документа, который начал разрабатываться Банком России в настоящее время (Основные направления развития финансового рынка), может быть вполне успешно вписан (учитывая его трехлетний горизонт) в предлагаемую структуру документов стратегического планирования развития финансового сектора как вспомогательный элемент для Стратегического плана и Национальной стратегии, разрабатываемый на два подпериода шестилетнего периода.
Таким образом, оптимальной структурой документов стратегического планирования развития финансового сектора в России видится структура, принципиально соответствующая лучшим зарубежным аналогам (в том числе индийскому варианту организации стратегического планирования, который является одним из лучших в мире).
Национальная стратегия развития финансового сектора в России, на наш взгляд, долж-
на разрабатываться Правительством Российской Федерации, так же как это делается в подавляющем большинстве стран мира. Это обусловлено, во-первых, необходимостью выстраивать развитие финансовых рынков с учетом целей и задач социально-экономического развития и, во-вторых, неэффективностью ситуации, в которой за реализацию функций развития финансового рынка, его регулирования и надзора за его деятельностью отвечает один и тот же орган19.
Имеющиеся на сегодня данные позволяют утверждать, что лишь один раз в истории программу модернизации национального финансового рынка разрабатывал национальный банк (программа «Финансовая площадка Германии», 1992 г.), однако функции регулирования и надзора на этапе реализации этой программы были переданы другому органу. По данным Банка международных расчетов, если и можно говорить об участии центральных банков в какой-либо период в содействии развитию в рамках финансового сектора тех или иных структур, то лишь в отношении денежного рынка и некоторых долговых рынков20. ■
19 Balls Ed, James Howat and Anna Stansbury. Central Bank Independence Revisited: After the Financial Crisis, What Should a Model Central Bank Look Like? Harward-Kennedy School, Mossavar-Rahmani Center for the Business and Government // Working paper, November 2016.
20 BIS. Issues in the Governance of Central Banks. A report from the Central Bank Governance Group. May 2009.
