CC BY
121
Бюджетная политика
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СРЕДНЕСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ*
Е.В. ШИИКАРУХ, Финансовая академия при Правительстве РФ
В условиях ограниченности финансовых ресурсов вопросы использования бюджетных средств относятся к наиболее важным для бюджетной политики, а проблемы эффективности расходов бюджета являются актуальными как в России, так и в зарубежных странах.
Эффективное использование бюджетных средств невозможно без качественного бюджетного планирования, осуществление которого на среднесрочный период обеспечивает взаимосвязь между стратегическими приоритетами государственного развития и тактическими мероприятиями, реализуемыми органами власти в текущем финансовом году.
Необходимость среднесрочного бюджетного планирования (как правило, на период 3 — 5 лет) является общепризнанной в зарубежных странах. Так, в Австралии, Испании, Швеции среднесрочное бюджетное планирование охватывает три года, финансовый план в Новой Зеландии разрабатывается на два года, в США и Германии бюджетные проектировки рассчитываются на пятилетний период.
Внедрение в бюджетный процесс среднесрочного финансового планирования является одной из неотъемлемых составляющих бюджетной реформы и в России.
Реализация данного направления реформирования бюджетной сферы требует не только законодательного регулирования данного вопроса, но и реальных действий по развитию среднесрочного бюджетного планирования, без которых нормы законодательства останутся декларативными и не обеспечат реализации задач бюджетного планирования в бюджетном процессе.
Практика зарубежных стран показывает, что успешное развитие среднесрочного бюджетного планирования обеспечивается:
1) наличием системы приоритетных целей государственного развития, в соответствии с которыми строится деятельность соответствующих органов власти и распределяются бюджетные средства;
*По материалам журнала «Финансы и кредит», 2007. № 23.
2) надежной системой среднесрочного (долгосрочного) прогнозирования;
3) четким разграничением полномочий между ветвями, уровнями и отдельными органами государственной власти по выработке государственной политики и разработке бюджетных проектировок;
4) системным применением инструментов бюджетного планирования;
5) стабильным и комплексным нормативным правовым регулированием бюджетного планирования.
Переход к среднесрочному бюджетному планированию в первую очередь требует определения целевой задачи его организации.
Анализ международного опыта бюджетного планирования и отечественной практики советского периода по составлению финансовых планов, которая легла в основу методологии бюджетного планирования многих зарубежных стран, позволяет выделить следующие функции, выполняемые среднесрочными финансовыми планами:
1) прогноз последствий принятия в рамках государственной политики решений;
2) инструмент проведения среднесрочной фискальной стратегии;
3) средство усиления прозрачности и эффективности распределения бюджетных ресурсов;
4) инструмент обеспечения стабильности и преемственности бюджетной политики.
В качестве системы раннего обнаружения среднесрочные финансовые планы используются, например, в Германии и США. В Австрии и Новой Зеландии многолетние бюджетные проектировки играют роль стратегического финансового плана, задающего целевые ориентиры развития на среднесрочный период. Среднесрочные финансовые планы обеспечивают прозрачность бюджетных отношений и служат основой проведения стабильной бюджетной политики в Австралии, Канаде, Великобритании.
Таблица 1
Основные параметры федерального бюджета в 2004 — 2006 гг., млрд руб.
Показатель 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Закон о бюджете* Факт Откл. (млрд руб.) Откл. (%) Закон о бюджете* Факт Откл. (млрд руб.) Откл. (%) Закон о бюджете* Факт Откл. (млрд руб.) Откл. (%)
Доходы 2 743 3 429 686 25 3 326 5 127 1801 54 5 046 6 159 1230 24
Расходы 2 659 2 699 40 2 3 048 3 514 466 15 4 270 4 281 11 0,3
В том числе:
процентные расходы 288 205 -83 29 244 208 -36 15 198 169 29 15
непроцентные расходы 2 372 2 494 122 5 2 804 3 307 503 18 4 072 4 112 41 1
Профицит (+) / Дефицит (-) 83 730 647 780 278 1 613 1335 480 776 1 995 1219 157
Среднесрочное бюджетное планирование в России должно стать основой принятия управленческих решений. Статус соответствующего среднесрочного финансового плана должен обеспечивать преемственность и стабильность проводимой бюджетной политики. Это значит, что бюджетные проектировки, установленные на среднесрочный период, должны быть относительно постоянными, поскольку они служат ориентиром для органов власти при разработке ими программ и выработке мер, направленных на решение задач и целей государственной политики.
В развитых зарубежных странах среднесрочные финансовые планы обычно составляются по укрупненным показателям и представляются органами исполнительной власти в законодательные органы одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год в справочно-аналитических целях, как это предусмотрено в Германии, Канаде, Австрии, Испании и т. д.
В то же время следует отметить, что в отдельных странах параметры или часть показателей, относящихся к среднесрочному финансовому планированию, утверждаются законодательно. Например, ряд бюджетных проектировок в бюджете США приводится на каждый год пятилетнего периода (в бюджете на 2007 г. приведены показатели до 2011 г. включительно1). В первую очередь это показатели доходов, расходов и дефицита бюджета, в том числе в процентном отношении к ВВП, а также расходов, направляемых на оборону. В Швеции законом о фискальной политике при одновременном утверждении годового бюджета устанавливаются параметры среднесрочного финансового плана.
Однако, представляется, что обеспечение последовательности бюджетной политики и устойчивости бюджетов бюджетной системы (что относится к одной из важных задач среднесрочного бюджетного планирования) являются скорее не ре-
1 www. whitehouse. gov/omb/budget.
зультатом утверждения бюджетных проектировок на среднесрочный период законом, а стабильности макроэкономической ситуации и достоверных и реалистичных экономических прогнозов.
Принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью надежности прогнозировать параметры развития.
В связи с этим в России сегодня необходимо повысить достоверность и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование не позволяет с должной степенью достоверности осуществлять даже годовое бюджетное планирование: фактические показатели исполнения федерального бюджета существенно отклоняются от запланированных параметров (табл. 1), а изменения в законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год вследствие изменения основных бюджетных параметров вносятся, как правило, несколько раз в течение года (табл. 2).
К примеру, в 2004 г. фактические доходы федерального бюджета превысили параметры закона о федеральном бюджете на 25 %, а в 2005 г. — более чем в полтора раза. Отклонения расходов федерального бюджета от изначально утвержденных параметров в 2005 г. составило 15 %.
В 2005 г. поправки в Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 173-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год», существенно изменяющие его основные характеристики, вносились два раза: в июне 2005 г. доходы федерального бюджета были увеличены на 8 % (272 млрд руб.), а расходы — на 11,4 % (348 млрд руб.), профицит был сокращен на 27,7 % (77 млрд руб.); в ноябре доходы и расходы федерального бюджета увеличились соответственно на 38,4 % (1 382 млрд руб.) и 4,2 % (143 млрд руб.), а профицит возрос более чем в семь раз (на 1 239 млрд руб.).
Таблица 2
Изменение основных параметров федерального бюджета на 2005 г., млрд руб.
Показатель Закон о бюджете* Поправки от 5.07.2005 Поправки от 4.11.2005 Факт
Доходы 3 326 3 598 4 980 5 127
В том числе:
доходы без учета отчислений в Стабилизационный фонд 2 938 3 210 3 740 3 897
Расходы 3 048 3 396 3 539 3 514
В том числе:
непроцентные расходы 2 804 3 189 3 295 3 307
Профицит (+) /Дефицит (-) 278 201 1 440 1 613
* По данным на декабрь предшествующего года.
Однако необходимо отметить, что это во многом обусловлено не только качеством прогнозов, но и состоянием (нестабильностью) отечественной экономики и мировых рынков.
Решение задачи по повышению качества макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования требует создания системы мониторинга соответствия достигнутых в отчетном году параметров показателям, установленным на трехлетний период, и, что особенно важно, — анализа причин их отклонения от ранее утвержденных показателей; формирования информационной базы, позволяющей учесть максимально возможное количество факторов, влияющих на значение показателей экономического развития и параметров бюджетной системы; стабильного бюджетного и налогового законодательства; четкого определения приоритетов государственной политики; материально-технического и кадрового обеспечения разработки прогнозов.
Необходимы также ясная и прозрачная методология корректировки ранее одобренных проектировок среднесрочных планов, оценка устойчивости и стабильности рассчитанных показателей и рисков их изменения.
Следует принять меры для снижения зависимости российской экономики от конъюнктуры мирового рынка, в том числе посредством развития потенциала не только добывающих отраслей экономики.
Важным фактором успешного применения среднесрочного бюджетного планирования является выбор основы бюджетного планирования — исходного документа, на базе которого осуществляется расчет параметров финансовых планов и оценивается последовательность и стабильность проводимой политики. Наличие такого документа обеспечивает «встроенность» среднесрочного бюджетного планирования в процесс государственного управления.
Выбор документа, на основе которого формируются среднесрочные финансовые планы, предопределяется функциями, которые выполняет среднесрочное бюджетное планирование в процессе управления бюджетными средствами.
В Канаде основой формирования проекта федерального бюджета являются платформенные заявления канадской правящей партии, которые распространяются на многолетний период и устанавливают приоритеты государственного развития.
Расходная часть бюджета в Австралии принимается на основе прогноза развития страны на соответствующий период.
В Испании и Новой Зеландии финансовый план устанавливает цели бюджетной политики на плановый период, влияющие на планируемые показатели доходов, расходов и источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов.
Основой среднесрочного планирования должны быть документы, определяющие направления государственной политики, основанные на финансовой оценке возможностей государства по выполнению принятых решений и их влиянию на развитие экономики. В настоящее время в России создан разнообразный инструментарий бюджетного планирования и регламентации государственной политики, однако отсутствует целостность его применения. Сегодня требуется более тесная увязка документов, лежащих в основе государственной политики и среднесрочного бюджетного планирования. Порядок подготовки, методология составления и полномочия органов власти по разработке бюджетных проектировок, сводного финансового баланса Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, сводного доклада Правительства РФ и докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности требуют уточнения и корректировки в целях обеспечения их взаимосвязи и устранения дублирования.
Бюджетная политика является частью экономической политики. В связи с этим выработка бюджетной политики не должна ограничиваться исключительно полномочиями финансового органа. В противном случае бюджетный процесс будет в большой степени подвержен влиянию субъективных решений и ведомственных интересов и
не будет обеспечивать реализации приоритетных целей развития.
Выработку направлений государственной политики и определение возможностей использования бюджета как инструмента социально-экономического развития необходимо отнести к полномочиям органа, отвечающего за реализацию экономической политики, который совместно с отраслевыми ведомствами определяет потребности экономики и перспективы ее развития. В его функции должна входить оценка соответствия направлений использования бюджетных средств приоритетам государственной политики. Финансовый орган в данном случае отвечает за обоснованность бюджетных ассигнований, испрашиваемых субъектами бюджетного планирования на реализацию принятых программ, учет соответствующих расходов при формировании проекта бюджета, сбалансированность бюджета и стабильность финансирования утвержденных программ.
Как показывает зарубежный опыт организации бюджетного процесса, формирование бюджета находится в компетенции только одного органа исполнительной власти, если этот орган имеет сложную организационную структуру и отвечает за широкий спектр задач государственного развития, как, например, Министерство экономики, промышленности и финансов Франции.
Важным фактором развития среднесрочного бюджетного планирования является координация и повышение взаимосвязи в деятельности органов государственной власти. Такое взаимодействие должно предполагать обмен информацией, обеспечение соответствия программ и мероприятий, реализуемых ведомствами, целям государственной политики и решение тактических задач, не противоречащих задачам других органов власти.
В настоящее время существует потребность в расширении применяемых методов бюджетного планирования и разработке методологии расчета потребности органов государственной власти и бюджетных учреждений в бюджетных ассигнованиях, необходимых для реализации их функций и задач.
Заслуживающим внимания представляется опыт Швеции. Здесь порядок расчета бюджетных ассигнований, выделяемых органам власти в целях реализации ими своих полномочий, предусматривает раздельное планирование расходов на содержание соответствующего органа власти (текущие расходы) и расходов на программы, реализуемые им в рамках государственной политики2.
2 См.: Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / Под ред. Й. Юнгмана. Правительственная канцелярия Швеции, 2005 г.
В данном случае существует возможность сосредоточить внимание на планировании программных расходов, поскольку структура и направления текущих расходов остаются относительно неизменными3. Выбор методов расчета бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование мероприятий бюджетных программ, зависит от специфики сферы их реализации, законодательного регулирования обязательств государства по их выполнению, а также особенностей способа их исполнения.
Решение указанных задач в перспективе создаст возможность расширить горизонт бюджетного планирования, что позволит в еще большей степени обеспечить преемственность и стабильность бюджетной политики, а также повысить эффективность расходов бюджета.
Литература
1. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / Под ред. Й. Юнгмана. Правительственная канцелярия Швеции, 2005 г.
2. Владимирова Л. П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. М.: Дашков и Ко, 2004.
3. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год».
4. Федеральный закон от 15 апреля 2006 г. № 52-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2004 год».
5. Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».
6. Федеральный закон от 5 июля 2005 г. № 84-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год».
7. Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год».
8. Федеральный закон от 9 апреля 2007 г. № 41-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год».
9. Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».
10. Cook D. Reforming budget processes. Center for Policy Excellence: budget policy // www. worldbank. org - 1999.
11. Performance Budgeting. Executive Summary // www. worldbank. org — 1994.
12. www. oecd. org.
13. www. budget. gov. au.
14. www. whitehouse. gov/omb/budget.
3 При сохранении масштабов деятельности и функций органов власти.
