CC BY
324
УДК 338:331.5
Т.Б. Иванова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Предложен подход к формированию единой системы документов стратегического планирования, обеспечивающих методологическую связь между основными блоками системы государственного стратегического управления территориальным развитием Российской Федерации.
Система государственного стратегического управления, концепция стратегического управления территориальным развитием, стратегия территориального развития, программа социально-экономического развития, бюджетные региональные целевые программы.
T.B. Ivanova THE STATE STRATEGITAL GOVERNING SYSTEM IMPROVEMENT BY THE TERRITORIAL DEVELOPMENT OF RUSSIAN FEDERATION
The approach to the forming of the common system of the documents for strategic planning is proposed. It provides the methodical connection between the main blocks of the system of the state strategic governing the territorial development in Russian Federation.
System of the state strategic governing, strategic governing the territorial development conception, territorial development strategy, the program of the social-economic development, budgetary regional program having a special purpose.
Переход российской экономики к инновационному социально-ориентированному типу развития предъявляет принципиально новые требования к содержанию государственного управления социально-экономическим развитием страны, в том числе и ее территориальным развитием. Основу формирующейся в настоящее время системы государственного управления социально-экономическим развитием страны составляют стратегическое планирование и соответствующие ему механизмы: прогнозирование социально-экономического развития; разработка и мониторинг реализации программ социально-экономического развития; реализация государственных приоритетов через механизмы федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных и ведомственных целевых программ; механизм управления по результатам в органах исполнительной власти [2].
Вместе с тем, одним из направлений совершенствования действующей системы государственного стратегического управления Правительство Российской Федерации рассматривает стратегическое планирование социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований. При этом «важная роль отводится созданию единой сис-
темы документов стратегического планирования развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые в совокупности призваны сформировать предсказуемую, благоприятную среду для планирования и реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса» [3].
Основные положения разработки единой системы стратегических документов государственного управления социально-экономическим развитием страны, в том числе и развитием субъектов Федерации, определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее - Закон) [5]. В Законе впервые в условиях перехода к рыночным механизмам регулирования экономики страны были определены и взаимоувязаны между собой такие функции государственного стратегического управления, как прогнозирование, стратегическое планирование и программирование социально-экономического развития страны. В соответствии с указанными функциями государства в области регулирования социальноэкономического развития страны были утверждены состав государственных стратегических документов и механизм их разработки. Система данных документов представлена на рис. 1.
Установлено, что Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. При этом предусматривается преемственность в разработках среднесрочных документов относительно долгосрочных, а краткосрочных - относительно среднесрочных.
Рис. 1. Основные документы системы государственного стратегического управления социально-экономическим развитием Российской Федерации
Закон установил также требование разработки прогнозов социально-экономического развития субъектами Российской Федерации. В настоящее время субъекты Федерации и их муниципальные образования при разработке прогнозов своего социально-экономического развития, кроме положений Закона, руководствуются также Методическими рекомендациями Министерства экономического развития РФ, определяющими порядок разработки прогнозов социально-экономического развития и методику расчета их показателей.
Говоря о значении данного документа для формирования системы стратегических документов управления региональным развитием страны, необходимо указать на следующее его положение: «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе общероссийских сценарных условий разрабатывают региональные прогнозные сценарии, определяющие стратегию развития на соответствующий период, исходя из необходимости решения существующих проблем и имеющихся ресурсов» [4, с. 7].
Таким образом, впервые после отмены системы государственного директивного планирования в правительственном документе было использовано понятие «стратегия развития субъекта Федерации». Как документ стратегического управления развитием субъекта Федерации стратегия представляет собой комплекс мер, осуществляемых органами власти субъекта Федерации в области:
- повышения жизненного уровня населения;
- развития реального сектора экономики региона;
- стимулирования инвестиционной деятельности;
- развития малого и среднего предпринимательства;
- разработки и реализации региональных бюджетов;
- реформирования системы финансирования и структуры управления жилищнокоммунальным хозяйством;
- реализации социальных программ.
В Методических рекомендациях также указывается на необходимость увязки стратегии развития региона с концепцией государственной социально-экономической политики на соответствующий период (целями, приоритетами и способами ее реализации), а также учета цели и задач федеральной региональной политики.
В 2001 г. по поручению Президента РФ Министерством экономического развития РФ при участии ученых был разработан документ, получивший название «Стратегия территориального развития России» (далее - Стратегия). Он вошел составной частью в «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу». В Стратегии определены главные цели территориального развития страны, государственные приоритеты реструктуризации экономики регионов, задачи федеральных органов власти по развитию национального экономического пространства, а также этапы их реализации.
Вместе с тем, как подчеркивает акад. РАН А. Гранберг (руководитель группы ученых, принимавших участие в разработке Стратегии), основная проблема реализации Стратегии состоит в том, что она ни законодательно, ни организационно не встроена в механизм государственного стратегического управления социально-экономическим развитием страны. «Осуществление Стратегии территориального развития требует серьезных изменений правовых, институциональных, экономических механизмов государственного регулирования и федеративных отношений» [1, с.27].
Следует отметить, что отсутствие в системе государственного стратегического управления методологически взаимосвязанных и законодательно утвержденных документов, регулирующих социально-экономическое развитие субъектов Федерации, существенно снижает эффективность стратегического планирования, осуществляемого как в самих регионах, так и на федеральном уровне.
Сегодня выстраивается своего рода пирамида территориального стратегического планирования, на вершине которой находится федеральный центр, а в основании - муниципальные образования. Вместе с тем, каждый из элементов этой пирамиды по-своему видит свои интересы и выстраивает приоритеты развития. Налицо несогласованность, отсутствие налаженных устойчивых коммуникаций между элементами пирамиды. В результате ситуация складывается таким образом, что субъекты Федерации пытаются предугадать действия федерального центра, а муниципальные образования, в свою очередь, пытаются предугадать действия и приоритеты развития, определяемые органами власти субъектов Федерации. Очевидно, что требуется определенная система действий всех участников территориального стратегического планирования.
Необходимость совершенствования системы государственного стратегического управления социально-экономическим развитием субъектов Федерации обусловлена также действиями Правительства РФ в области реформирования бюджетного процесса. В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-
2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, основным направлением реформирования бюджетного процесса является совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов.
Совершенствование программно-целевых методов предполагается осуществлять путем внедрения в практику бюджетного планирования на всех уровнях управления модели «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Расширение сферы применения программно-целевых методов в бюджетном планировании потребовало внедрения в практику государственного управления таких инструментов, как бюджетные целевые программы и доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
Как документы государственного стратегического управления, бюджетные целевые программы (федеральные и ведомственные) представляют собой комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Федеральные и ведомственные целевые программы рассматриваются в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ. Главное назначение федеральных целевых программ - быть инструментом реализации федеральной экономической и социальной политики, а ведомственных целевых программ - инструментом реализации бюджетного планирования и учета.
Таким образом, активное использование Правительством РФ в своей деятельности в сфере регулирования национального социально-экономического развития функций стратегического управления (прогнозирования, стратегического социально-
экономического планирования, программирования и среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты), а также острая потребность со стороны региональных органов власти в четком механизме взаимодействия с федеральным центром по стратегическим вопросам их развития, обусловливают необходимость совершенствования сложившейся на сегодняшний день системы государственного стратегического управления развитием субъектов Федерации.
Представляется, что основными элементами данной системы должны быть:
^ концепция стратегического управления территориальным развитием Российской Федерации;
^ стратегия территориального развития Российской Федерации;
^ программа социально-экономического развития Российской Федерации (региональный раздел);
^ бюджетные целевые программы территориального развития Российской Федерации (рис. 2).
Концепция стратегического управления территориальным развитием РФ - документ, содержащий основные принципы, формы и механизмы взаимодействия федерального центра и субъектов Федерации при решении социальных, экономических, финансовых, политических и других вопросов, связанных с территориальным развитием страны. Концепция - это, прежде всего, политика государства в области формирования и поддержания эффективных федеративных экономических отношений. В силу этого, содержание концепции
менее всего должно быть подвержено изменениям, это долгосрочная позиция федерального центра по отношению к субъектам Федерации.
Стратегия территориального развития РФ - документ, определяющий цели, приоритеты, задачи и параметры долгосрочного развития национального экономического пространства, а также размещение объектов капитального строительства разного уровня (в том числе, объектов федеральных энергетических систем, использования атомной энергетики, обороны и безопасности, транспорта, путей сообщения и др.), развитие и размещение зон различного назначения (природоохранных, с особыми условиями использования и др.), развитие территорий объектов культурного наследия и других территорий особого регулирования. В этой связи Стратегия территориального развития РФ представляет собой совокупность взаимоувязанных и взаимодополняющих документов: стратегий социально-экономического развития макрорегионов России (таковыми могут быть федеральные округа), схем территориального планирования федерального уровня. Если стратегии развития макрорегионов призваны дать ориентиры для субъектов Федерации и их муниципальных образований в экономическом и социальном развитии подведомственной им территории, то схемы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений при планировании мероприятий по социально-экономическому развитию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Рис. 2. Система государственного стратегического управления территориальным развитием Российской Федерации
Программа социально-экономического развития РФ (региональный раздел) - документ, содержащий комплекс мероприятий, инициируемых, разрабатываемых, утверждаемых и осуществляемых федеральными органами государственной власти на среднесрочный период. Поэтому данный документ целесообразно рассматривать как федеральную региональную политику, реализуемую Правительством РФ в рамках определенного временного периода.
Основным инструментом реализации программы социально-экономического развития РФ должны быть бюджетные целевые программы (федеральные и ведомственные), решающие проблемы территориального развития страны. Их миссия в системе государственного стратегического управления территориальным развитием состоит в обеспечении прямой взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии со стратегическими приоритетами и задачами территориального развития страны.
Предлагаемый подход к формированию системы государственного стратегического управления территориальным развитием РФ позволит создать механизм разработки и реализации соответствующих документов федерального уровня, без которых в настоящее время невозможно эффективно осуществлять стратегическое управление социальноэкономическим развитием субъектов РФ. Представляется, что данная модель стратегического управления при определенном корректировании содержания ее основных блоков может применяться и в системе регионального стратегического управления с целью обеспечения методологического единства в разработке основных документов стратегического планирования (стратегического плана, среднесрочной программы и бюджетных целевых программ) социально-экономического развития субъекта Федерации и его муниципальных образований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации / А.Г. Гранберг // Вопросы экономики. 2001. № 9. С. 15-27.
2. Итоги работы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации за 2006 г. и задачах на 2008-2010 годы: доклад Министра Правительству. http//www.economy.gov.ru
3. Козак Д.Н. Обращение к участникам VII Общероссийского форума лидеров
стратегического планирования / Д.Н. Козак. С-Петербург, 20-21 октября 2008 г.
http//www.forumstrategov.ru.
4. Методические рекомендации к разработке прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. М.: Министерство экономического развития и торговли РФ, 2003. 170 с.
5. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон. Принят Гос. Думой 23 июня 1995 г.: по состоянию на 01.01.2008 г. // Свод законодательства РФ. М., 1995. № 30. Ст. 2871.
Иванова Татьяна Борисовна - Ivanova Tatyana Borisovna -
кандидат экономических наук, старший Candidate of Sciences in Economics, Senior
научный сотрудник кафедры «Экономика» Research Officer of the Department of «Economics»
Поволжской академии государственной of Povolzhsky Region Academia of Civil Service
службы им. П. А. Столыпина, г. Саратов in the name of P.A. Stolypin, Saratov
Статья поступила в редакцию 23.05.09, принята к опубликованию 17.07.09
