CC BY
74
Бизнес в законе
4’2014
5. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
5.1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Лянной Владимир Анатольевич, заместитель директора ФМС России, кандидат юридических наук, соискатель Академии управления МВД России
Место работы: ФМС России
Место учебы: Академия управления МВД России
Аннотация: В статье рассматриваются основные проблемы и направления развития российского законодательства в сфере обеспечения миграционной безопасности в Российской Федерации
Ключевые слова: миграция, безопасность, законодательство
IMPROVING RUSSIAN LEGISLATION IN SOFTWARE SECURITY MIGRATION
Lyannoy Vladimir A., deputy director of the Federal Migration Service of Russia, PhD, Academy of Management Competitor Russian Interior Ministry
Work place: the Federal Migration Service of Russia Study place: Academy of Management Competitor Russian Interior Ministry
Annotation: This article discusses the main issues and directions of development of Russian legislation in the sphere of migration in the Russian Federation security
Keywords: migration, security, legislation.
Интенсивность миграционных процессов в Российской Федерации, необходимость обеспечения миграционной безопасности в стране обусловливают необходимость совершенствования российского миграционного законодательства.
Так, в июле 2006 г. принят Федеральный закон № 109-ФЗ1 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства», вступивший в силу с 15 января 2007 года и направленный на противодействие нелегальной миграции путем систематизации и совершенствования миграционного учета, кардинально изменивший подход к вопросу регистрации иностранных граждан. Вместо существовавшего разрешительного порядка регистрации был введен уведомительный порядок регистрации. Ныне под миграционным учетом иностранных граждан и лиц без гражданства понимается деятельность по
1 Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 30.06.2006) // Собрание законодательства РФ. - 24.07.2006. - № 30. - Ст. 3285.
фиксации и обобщению предусмотренных данным законом сведений об иностранных гражданах и лицах без гражданства, информации об их перемещениях на территории Российской Федерации. Законом четко определен порядок регистрации иностранных граждан по месту жительства и по месту пребывания, процедурные вопросы существенно упрощены и продолжают уточняться (последние изменения были внесены в июле 2010 года в части снятия с учета).
Одновременно с этим Федеральным законом от 05.11.06 № 189-ФЗ2 внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, которые усиливают меры ответственности за незаконное привлечение иностранной рабочей силы. В главу 18 КоАП РФ введены три новых статьи (18.15-18.17), расширяющих список объектов и субъектов правонарушений в сфере миграционных правоотношений. Значительно увеличены размеры штрафных санкций за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Таким образом, принятие законов, параллельно упрощающих многие административные процедуры, которые представляли серьезные барьеры на пути легализации мигрантов, и ужесточающих административную ответственность за правонарушения в сфере миграции, позволяет говорить о введении нового более либерального и одновременно рационального режима управления миграцией.
В целом прогрессивный характер нового иммиграционного законодательства убедительно доказан правоприменительной практикой и результатами мониторинга его применения, проведенного Бюро MOM в Москве и Центром миграционных исследований совместно с ФМС России. Один из основных выводов о результатах введения новых миграционных правил - сокращение в три раза доли мигрантов, не зарегистрированных по месту пребывания3.
Департамент по международному миграционному праву и правовым вопросам штаб-квартиры MOM в Женеве отметил, что нововведения в российское миграционное законодательство «без преувеличения, могут считаться серьезным шагом на пути формирования сбалансированной и слаженной миграционной политики Российской Федерации»4.
В настоящее время российское миграционное законодательство претерпевает очередной период развития, суть которого обусловлена необходимостью перехода от количества нормативно-правовых актов к ка-
2 Федеральный закон от 05.11.2006 № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» (принят ГД ФС РФ 20.10.2006) // Собрание законодательства рФ. -06.11.2006. - № 45. - Ст. 4641.
3 И.В. Семенов «Миграционная политика современной России в отношении иностранных работников» // Бизнес в законе. № 1. 2014 г. Стр. 239-246.
4 Витковская Г., Платонова А., Школьникова В. Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика.- М.: ИТ «АдамантЪ», 2009.
46
Лянной В. А.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
честву законотворческой деятельности и обеспечению эффективности их реализации.
Свидетельством тому может служить Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда.
Кроме того, качественной подготовке материалов по делам об административных правонарушениях должен способствовать Федеральный закон от 03.06.2009 № 112-ФЗ «О внесении изменений в статью 28.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», позволяющий применять процедуру административного расследования при выявлении фактов нарушения миграционного законодательства5.
В тоже время современное миграционное законодательство России представляет довольно сложную, многоплановую, очень подвижную конструкцию, что обусловлено:
во-первых, необходимостью реагирования на быстро меняющуюся ситуацию в сфере миграции, постоянным поиском наиболее оптимальных правовых решений, адаптацией международных стандартов, попытками приспособить миграционное законодательство к потребностям бизнеса и др.;
во-вторых, его межотраслевым характером, оно дополняется нормами административного, трудового, семейного, жилищного, налогового и других отраслей права;
в-третьих, дополнением самостоятельных законодательных актов, непосредственно касающиеся регулирования миграционных процессов, большим количеством нормативных правовых актов различного уровня юрисдикции (источниками миграционного права, помимо федеральных законов и иных нормативных правовых актов, являются судебные решения, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права)6.
В итоге, крайне затруднены восприятие миграционного законодательства как целостной системы и возможность его комментирования в целях практического применения.
В целом, если оценивать соотношение нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы в Российской Федерации, с точки зрения их юридической силы, то можно прийти к выводу, что значительное их число имеет характер подзаконных актов, регламентирующих и уточняющих процедуры для участников правоотношений - государственных органов, иностранных граждан и лиц без гражданства, работодателей.
Такое положение создает существенные трудности для их практического использования ввиду сложности конструкции итоговой правовой нормы, содержание которой, в свою очередь, определяется множеством самостоятельных нормативных правовых документов.
5 URL:
http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=29440 (дата обращения: 17.10.2010).
6 В.А. Лянной «К вопросу об определении понятия «нелегальная миграция» // Пробелы в российском законодательстве. № 2. 2011 г. Стр. 64-66.
Как результат, у подавляющего большинства участников миграционных правоотношений - работодателей, иностранных граждан и лиц без гражданства, миграционное законодательство вызывает недопонимание, а практическое владение им вызывает определенные затруднения.
В целом можно сказать, что действующее российское законодательство не обеспечивает достаточной юридической базы для борьбы с незаконной миграцией. Поэтому следует внести изменения и дополнения в ряд законодательных актов Российской Федерации: в уголовном законодательстве предусмотреть ответственность за организацию незаконного привлечения и использования иностранных гражданин или лиц без гражданства к трудовой деятельности в Российской Федерации.
в административном законодательстве:
- предоставить право осуществления административного задержания должностными лицами органов ФМС России, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, при выявлении административных правонарушений, предусмотренных статьями 18.8, 18.11, 18.12, частью 3 статьи 19.3, частью 1 статьи 19.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- установить четкий порядок исполнения постановлений о назначении административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в формах, предусмотренных частью первой статьи 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закрепить механизм осуществления процедуры депортации иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
В целях повышения эффективности иммиграционного контроля:
- четко разделить полномочия между должностными лицами, осуществляющими проверочное мероприятие и уполномоченными принимать административные решения;
- ввести более совершенные механизмы взаимодействия между территориальными органами ФМС, а также с органами внутренних дел и ФСБ России для создания условий решения задач по выявлению и пересечению фактов противоправных деяний в сфере миграции в любых территориальных масштабах;
- предусмотреть в технических требованиях к изготовлению миграционных карт необходимую степень защиты данного документа от подделок;
- обеспечить техническое оснащение подразделений иммиграционного контроля специальной техникой, средствами связи и другим оборудованием, позволяющим в режиме online осуществлять соответствующие проверки транспортными средствами, в том числе высокой проходимости, для использования в трудных климатических и дорожных условиях.
Ускорить решение вопроса о расширении сети специализированных учреждений для содержания в соответствии с судебными решениями иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (принят ГД фС РФ 30.06.2006) // Собрание законодательства РФ. - 24.07.2006. - № 30. - Ст. 3285.
2. Федеральный закон от 05.11.2006 № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об администра-
47
Бизнес в законе
4’2014
тивных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» (принят ГД ФС РФ 20.10.2006) // Собрание законодательства РФ. - 06.11.2006. - № 45. - Ст. 4641.
3. Витковская Г., Платонова А., Школьникова В. Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика.- М.: ИТ «АдамантЪ», 2009.
4. В.А. Лянной «К вопросу об определении понятия «нелегальная миграция» // Пробелы в российском законодательстве. № 2. 2011 г.
5. И.В. Семенов «Миграционная политика современной России в отношении иностранных работников» // Бизнес в законе. № 1.2014 г.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью к.ю.н. В.А. Лянного «Совершенствование российского законодательства в сфере обеспечения миграционной безопасности»
Автор статьи справедливо отмечает, что именно интенсивность миграционных процессов в Российской Федерации, необходимость обеспечения миграционной безопасности в стране обусловливают необходимость совершенствования российского миграционного законодательства. При этом нельзя не согласиться с его мнением о том, что принятие законов, параллельно упрощающих многие административные процедуры, которые представляли серьезные барьеры на пути легализации мигрантов, и ужесточающих административную ответственность за правонарушения в сфере миграции, позволяет говорить о введении нового более либерального и одновременно рационального режима управления миграцией.
Интересными являются рассуждения автора относительно нового этапа развития российского миграционного законодательства, суть которого обусловлена необходимостью перехода от количества нормативно-правовых актов к качеству законотворческой деятельности и обеспечению эффективности их реализации. Свидетельством тому может служить Административный регламент по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда.
При этом автор небезосновательно считает, что действующее российское законодательство не обеспечивает достаточной юридической базы для борьбы с незаконной миграцией. Поэтому следует он вносит ряд предложений по изменению и дополнению ряда законодательных актов Российской Федерации.
Изложение материала в статье аргументировано, последовательно, логично.
Статья соответствует предъявляемым требованиям ктакого рода работам.
Рекомендую статью В.А. Лянного к опубликованию в открытой печати.
Начальник кафедры
теории и социологии управления ОВД
Академии управления МВД России
доктор социологических наук, профессор
В.Б. Коробов
48
