CC BY
35
УДК 353.2:332.14(571.66)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПОДДЕРЖКИ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА В КАМЧАТСКОМ КРАЕ
Н.Д. Плазий
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003
e-mail: n.plaziy@mail.ru
В статье рассмотрены проблемы реализации государственной политики по сохранению и развитию коренных малочисленных народов Севера и предложен соответствующий проект мероприятий по совершенствованию этой деятельности.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы Севера, проблемы управления, программы.
Improvement of the process of developing and implementation of indigene North smaller peoples of
Kamchatka region support program. N.D. Plaziy (Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-
Kamchatsky, 683003)
In the article the we touch upon the problem of state policy implementation concerning preservation and development of indigene North smaller peoples. The project of measures for this activity improvement is offered.
Key words: Indigenous Peoples of the North, management problems, programs.
Российская Федерация является одним из крупнейших
многонациональных государств в мире, где проживают более 160
народов, каждый из которых
обладает особенностями и духовной Преобладающее народов страны веков сложились
уникальными материальной культуры. большинство на протяжении как этнические народами,
общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными сыгравшими историческую роль в формировании российского государства.
Современный мир переполнен проблемами: экономический и финансовый кризис,
экологические проблемы, связанные с потеплением климата, борьбой с отходами производства и потребления и т. д. В ряду этих серьезных и важных проблем особое и самостоятельное место занимают проблемы сохранения и развития территорий проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Россия, пожалуй, единственная страна, которая, несмотря на зигзаги истории, смогла сохранить малочисленные народы с их традиционным образом жизни и традиционными формами хозяйствования в их классическом виде. Но, с другой стороны, в силу именно этого образа жизни и традиционных форм хозяйствования эти народы оказались сегодня на грани исчезновения.
Их культура, язык, обычаи и традиционные виды хозяйствования составляют особую нишу современной цивилизации, которую последняя пытается адаптировать и интегрировать в рамки нынешней жизни различными способами и в различных вариантах. Иногда это в той или иной степени удается в некоторых странах, но в большинстве случаев «усилиями» промышленных компаний и политическими приоритетами судьба коренных малочисленных народов различных стран ставится под вопрос [1].
В Камчатском крае по состоянию на 01.01.2010 г. проживало 14 368 чел. из числа коренных малочисленных народов Севера, в том числе коряков 6640 чел., ительменов - 2394, камчадалов -
1551, эвенов - 1872, чукчей - 1496, других народов - 1911 чел. Результат анализа динамики численности населения представлен на рис. 1.
По сравнению с 2002 г. (по результатам Всероссийской переписи населения) общее количество представителей коренных малочисленных народов уменьшилось на 1189 чел., в том числе убыль коряков составила 688 чел., камчадалов - 742 чел., алеутов -
45 чел., в то же время наблюдается прирост численности отдельных национальных групп: ительменов - 98 чел., эвенов - 93 чел., чукчей - 84 чел., эскимосов - 11 чел. В связи с отменой Федеральной службой государственной статистики формы-НС учет национальной принадлежности с 01 января 2011 г. не осуществляется, поэтому отследить численность коренных малочисленных народов Севера невозможно.
До 2011 г. коренное население сельской местности отслеживалось в Камчатском крае по данным похозяйственного учета, а в городах и поселках городского типа отдельный учет этого населения не ведется. Традиционными местами проживания и традиционной хозяйственной деятельности являются: Олюторский, Тигильский, Алеутский, Быстринский, Пенжинский,
Карагинский муниципальные районы. Большая часть граждан из числа коренных малочисленных народов Севера, состоящих на учете на 01.01.2012 г., проживают в Тигильском и Олюторском районах.
Разобщенность и отдаленность населенных пунктов в северной части Камчатского края, отсутствие развитой транспортной и социально-культурной инфраструктуры - это факторы, которые оказывают особое влияние как на социальное и экономическое развитие, так и положение коренных народов. Существование малочисленных народов Севера в настоящее время осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Низкая конкурентоспособность традиционных видов хозяйственной деятельности обусловлена малыми объемами производства, высокими транспортными издержками, отсутствием современных предприятий и технологий по комплексной переработке сырья и биологических ресурсов.
Очень важно и то, что современная ситуация в развитии законодательства о коренных малочисленных народах характеризуется определенным отступлением от прежних позиций. Это связано с изъятием из законодательства ряда важных положений, касающихся статуса коренных народов, в частности устанавливающих предоставление лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, земельных участков в пожизненное наследуемое владение; полномочий субъектов Федерации по установлению квот представительства малочисленных народов в законодательных органах государственной власти субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления; использование субъектами Федерации части платежей за пользование недрами для социально-экономического развития малочисленных народов; возможность организации местного самоуправления, обусловленной компактным проживанием на территории муниципального образования коренных народов. Так, например, изъятие из Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (№ 166-ФЗ от 20 декабря
2004 г.) нормы, гарантирующей малочисленным народам право бесконкурсного предоставления рыболовных участков привело к тому, что родовые общины лишились права вылавливать рыбу на своих исконных участках, поскольку не смогли выиграть конкурсы у коммерческих предприятий, предложивших наиболее выгодные условия. Все это отрицательно влияет на сохранение и развитие традиционных форм хозяйствования, национальной культуры, уклада жизни, которые являются важнейшим условием сохранения этноса, ведь жизнь и национальная культура коренного населения связана с ведением оленеводства, охотничьим и рыболовным промыслами, сбором дикоросов. За счет этих отраслей коренными народами производятся и добываются жизненно необходимые традиционные продукты питания, изготавливаются национальная одежда и обувь, другие предметы быта.
Анализ численности родовых общин коренных малочисленных народов Севера в Камчатском крае показывает следующую тенденцию. Если в 2009 г. родовых общин было 245, то в 2011 г. - 355. По данным Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Камчатскому краю по состоянию на 01.01.2011 г. на территории округа зарегистрировано 542 родовых общин и других форм самоуправления коренных малочисленных народов Севера.
Это говорит о том, что все больше представителей общин коренных народов пользуются государственной поддержкой для ведения традиционного образа жизни и традиционной
хозяйственной деятельности. Описываемая тенденция представлена на рис. 2.
Рис. 2. Число родовых общин коренных малочисленных народов
в 2009-2011 гг.
Многие общины Камчатского края являются зарегистрированными, но не ведут никакую деятельность, и связаться с членами общин невозможно, так как зарегистрированных общин больше, чем действующих. Не все родовые общины оказались приспособленными к новым условиям хозяйствования. Основными видами деятельности родовых общин являются:
- рыболовство;
- народные художественные промыслы;
- морской зверобойный промысел;
- сбор и переработка дикоросов;
- ездовое и оленегонное собаководство;
- туристическая деятельность.
Дифференциация традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера в Камчатском крае выглядит как на рис 3.
2009 год
■ Родовые общины
2010 год
2011 год
п (1) Звероводство
□ (2) Ездовое и оленегонное
п (3)”Туристсквя деятельность п (4) Оленеводство
п (5) Рыболовство п (6) Охотничий промысел п (7) Морской
зверобойный промысел п (8) Лесозаготовки п (9) Сбор и переработка дикоросов
□ (10) Народные художественные промыслы
Рис. 3. Традиционная хозяйственная деятельность коренных малочисленных народов
Таким образом, в последнее трехлетие идет снижение промысла пушнины из-за истощения ресурсов угодий, несовершенства организации промысла. Кризис клеточного звероводства связан с нехваткой и резким подорожанием кормов и падением мировых цен на продукцию звероводства.
Использование дикоросов (грибов, ягод, лекарственных трав) сдерживается слабой изученностью возможностей сырьевых ресурсов, а также отсутствием технического оборудования и достаточной маркетинговой подготовки общин и предприятий коренных малочисленных народов в Камчатском крае.
Статистические данные о социально-экономическом положении, в том числе по родовым общинам, национальным предприятиям, проследить невозможно, так как в перечне статистических работ отсутствуют соответствующие формы, также неполно освещена занятость коренного населения в традиционных видах деятельности.
В сложившихся условиях наиболее простым и понятным способом получения дохода становится организация производства на основе полученных квот на вылов водных биоресурсов в целях поддержания традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера. Ряд существующих на западном побережье Камчатки родовых общин уже работают в так называемом «лососевом бизнесе». Однако в условиях развивающегося рынка и серьезной конкуренции со стороны крупных рыбодобывающих и рыбоперерабатывающих компаний, «рыбный» бизнес родовых общин не способен самостоятельно развиваться, без поддержки со стороны. Стремясь прокормить свои семьи, многие жители прибрежных территорий занимаются браконьерством рыбных ресурсов.
Попытки ряда родовых общин организованно подойти к вопросам участия в промысле водных биоресурсов на условиях их устойчивого использования встречают ряд преград законодательного, административного и рыночного характера. Кроме того, в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» были внесены изменения, которые дополнительно ослабили возможности реализации особых прав коренных малочисленных народов.
Сложившаяся официальная система квотирования предоставляет доступ к большей части водных биоресурсов крупным компаниям, а местное население оказывается отстраненным от возможности использования водных биоресурсов, и значит не заинтересованным в их рациональном использовании, сохранении и воспроизводстве. Между тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации земля и другие природные ресурсы должны использоваться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на этих территориях.
К этому необходимо добавить нерешенность проблемы подтверждения идентификации личности по национальной принадлежности. Действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает отметки о национальности в паспорте гражданина Российской Федерации, что затрудняет, а порой и вовсе ограничивает право не только отдельных лиц, но и отдельных народностей (камчадалы), на пользование определенными правами и преимуществами, в том числе и на вылов рыбы, получения земельных участков для ведения традиционного хозяйствования и т. д. В годы советской власти, во многих случаях не совсем обоснованно,
происходило изменение названий народностей, ранее проживавших на Камчатке, и создание новых,
что впоследствии и привело к такому положению вещей, когда гражданам в судебном порядке приходится подтверждать свою принадлежность к исконным коренным народам Севера [2].
В настоящий момент в Камчатском крае не сформированы благоприятные условия для вовлечения в коммерческое рыболовство населения, проживающего на прибрежных территориях. В современных условиях независимо от того, организовано коренное население в общины или нет, получение прибыли от использования рыбных ресурсов рассматривается в качестве самоцели, а не как способ выживания и развития родовых общин.
Сложившаяся ситуация требует вмешательства. Для того чтобы родовые общины и национальные предприятия могли реализовать свой потенциал и самостоятельно решать свои проблемы, необходимо создать условия, а не приучать к мысли, что все и всегда кто-то и когда-то сделает за них. Поддержка существования и развития сообществ населения прибрежных территорий должна происходить по правилам современных рыночных условий, но с повышенным вниманием и готовностью поддержать и сориентировать со стороны органов федеральной, региональной и местной власти, коммерческих структур и общественных организаций.
В то же время многим потенциальным предпринимателям, являющимся членами родовых общин, не достает предпринимательских навыков, знаний, интуиции, а отсутствие начального капитала и ограниченная доступность кредитов становятся для них дополнительными непреодолимыми препятствиями.
Несмотря на предпринимаемые государством меры, развитие традиционных отраслей хозяйствования и степень занятости, уровень, качество и условия жизни коренных народов находятся на недолжном уровне. Показатели по доходам на душу населения, обеспечению жилой площадью и различными видами обслуживания в Камчатском крае значительно ниже среднероссийских. Такое положение обусловлено тем, что хозяйственный комплекс и социальная инфраструктура разрушаются, экологическая обстановка становится крайне неблагоприятной для жизни этих народов. Поставленные на грань исчезновения, они находятся под угрозой утраты своих этнических, культурных, социальных традиций и языка. Получая лишь начальное или неполное среднее образование, большинство их представителей не имеют необходимой квалификации и не могут найти подходящей работы. В нынешних условиях исчезают самобытные виды традиционного народного творчества, серьезные недостатки существуют в организации подготовки национальных кадров, не хватает учебников и художественной литературы на родных языках [3].
Нехватка квалифицированных специалистов, неразвитость и нерегулируемость рынка сбыта продукции, а также слабое материально-техническое оснащение общин не позволяют обеспечить рост производства в традиционных отраслях. К важнейшим хозяйственным проблемам, требующим безотлагательного решения, относится, прежде всего, развитие традиционных отраслей хозяйствования (оленеводства, морского и зверобойного промыслов, рыболовства и др.), которые не выдерживают рыночной конкуренции и переживают глубокий кризис. Из-за отсутствия предприятий по комплексной переработке сырья и продукции традиционных отраслей хозяйства и роста тарифов на транспортные услуги значительная часть продукции традиционных отраслей и промыслов не доставляется в места потребления и не может быть реализована. Убыточной стала некогда рентабельная отрасль - оленеводство, рассматривавшаяся ранее как одна из самых доходных. Практически уничтожено племенное ядро оленьего стада, поголовье оленей во всех категориях хозяйств составило 30,9 тыс. голов, а по сравнению с 1990 г. поголовье сократилось более чем на 119,4 тыс. голов - вчетверо.
Перспективы развития оленеводства связаны с восстановлением поголовья, организацией повсеместной переработки и увеличением объема мясной продукции, а также с использованием пантового и ферментно-эндокринного сырья, которое после переработки будет использоваться в производстве фармакологии.
Отдельной проблемой в развитии традиционной хозяйственной деятельности коренного населения края можно назвать распределение органами государственной власти охотничьих угодий, расположенных в местах традиционного проживания коренного населения, и их закрепление на срок 49 лет за охотпользователями - коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями, без учета их интересов. В результате такого непродуманного закрепления охотничьих угодий были нарушены законные права охотников из числа коренных малочисленных народов Камчатки, которые охотились на данных территориях
изначально. Нынешнее положение требует проведения ревизии ранее распределенных охотничьих участков с целью учета интересов коренных малочисленных народов, родовых общин и национальных предприятий, проживающих на территории Камчатского края, в том числе и на территории Корякского округа [3].
В кризисной ситуации находится морской зверобойный промысел. При всей востребованности данного ресурса в настоящее время добыча морского зверя ведется в незначительных объемах. Причины такого положения также заключены в неразвитости материально-технической базы (плавсредства, ГСМ, береговая переработка и средства малой механизации процесса переработки), отсутствие законодательного регулирования данного направления традиционного хозяйствования и недостаток подготовленных и обученных кадров. Основной резерв повышения товарности морского зверобойного промысла составляет переработка первичного сырья для обеспечения коренных народов традиционным продовольствием, получение ценного жирового сырья для использования в медицинской и парфюмерной промышленности, а также организация глубокой переработки ферментноэндокринного сырья.
В местах компактного проживания коренных народов высоки уровень безработицы и ее продолжительность. Число стоящих на учете в центрах занятости по состоянию на 01.01.2011 г. составляет более 60% от общего количества безработных. Кроме этого, преобладает скрытая безработица.
В 2011 г. в органы государственной службы занятости населения Камчатского края обратилось 1400 граждан из числа коренных малочисленных народов Севера, в том числе:
- граждан в возрасте 14-29 лет - 608 чел.,
- относящихся к категории инвалидов - 14 чел.,
- относящихся к категории пенсионеров - 15 чел.,
- многодетных родителей - 60 чел.
Трудоустроено 357 чел. На учете в краевых государственных казенных учреждениях центрах занятости населения по состоянию на 01.01.2012 г. состояло 619 обратившихся граждан из числа коренных малочисленных народов Севера, из них 608 чел. - безработные.
Общепринятые меры по борьбе с этой проблемой недостаточно эффективны, так как большая часть безработных из числа северян получает доходы ниже прожиточного минимума и не имеет возможности выехать для переобучения или обустройства на другое место жительства. Нужно отметить и низкий уровень образования и квалификации безработных, что также отрицательно влияет на возможность их адаптации к современным условиям труда. Традиционные отрасли хозяйства в этой ситуации не решают проблем с трудоустройством. Так, на сегодняшний день в оленеводческих хозяйствах занято всего около 200 чел. Несколько большее число работников привлекается к добыче и переработке рыбы, однако и рыболовство, и сбор дикоросов носят сезонный характер и не могут служить постоянным источником дохода для северян. В районах со сложной социально-экономической обстановкой, к которым без преувеличения можно отнести и Корякский округ, помимо высокого уровня безработицы, как правило, происходит обострение других социальных проблем. Одной из самых тяжелых является алкоголизм, который приобретает семейственный характер. Из числа поставленных в 2010 г. на диспансерный учет более 80% составляют лица из числа коренных народов. Несмотря на усилия властей Камчатского края, проводящих мероприятия по кодированию больных в районах округа, растет число больных этим тяжелейшим недугом среди женщин и несовершеннолетних.
Для создания условий устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, проживающих в Камчатском крае, действует долгосрочная краевая целевая программа «Устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих в Камчатском крае, на 2010-2012 годы» (далее - Программа). Основными задачами программы являются:
- создание условий для устойчивого развития экономики традиционной хозяйственной деятельности общин коренных малочисленных народов Севера;
- развитие сферы образования, культуры и медицинского обслуживания коренных малочисленных народов Севера;
- модернизация инфраструктуры в районах проживания коренных малочисленных народов Севера [4].
Безусловно, принятие дополнительных мер по социальной и экономической защите
традиционного образа жизни и хозяйствования коренных малочисленных народов жизненно важно для их биологического и духовного существования. При этом особо следует отметить, что наши народы не только сохранили особую связь с территориями своего традиционного расселения, находящимися в районах с тяжелыми климатическими условиями, но и в дальнейшем связывают свое развитие с Россией. Поддержка коренных малочисленных народов Севера должна быть направлена не только на поддержку сложившегося уклада жизни и культурных ценностей, но и на гармоничное их включение в процессы экономического и социального развития северных регионов страны. Устранение неблагоприятных факторов и последствий интенсивного освоения природных ресурсов требует от общества все больших усилий и затрат. Стало очевидно, что продолжение этих процессов может сделать многие территории непригодными для жизнедеятельности, в первую очередь это касается земель традиционного природопользования в районах Севера - хрупких и трудно восстанавливающихся экосистем. Пути и инструменты решения проблем сохранения природной среды, обеспечение условий устойчивого развития различных форм традиционного природопользования находятся в руках федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, субъектов хозяйствования, осуществляющих свою деятельность в районах проживания коренных народов.
Решение социально-экономических проблем коренных народов, в том числе вопросы традиционной хозяйственной деятельности, должны осуществляться на принципах сохранения и развития исторически сложившегося производственного и бытового уклада жизни с использованием новой технической и технологической основ.
В целях смягчения социальной напряженности на региональном рынке труда среди коренных малочисленных народов Севера, вызванной неравномерным социально-экономическим развитием края, необходима выработка региональной адресной политики в сфере занятости, учитывающей особенности территориального развития.
В этой связи необходимо:
1. Разработать мероприятия для включения в целевые и отраслевые программы разделов, предусматривающих создание новых рабочих мест, содействие развитию традиционнохозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера и других мероприятий, оказывающих положительное влияние на ситуацию на региональном рынке труда.
2. Обеспечить содействие занятости коренных малочисленных народов, в том числе в рамках развития традиционных национальных художественных промыслов и ремесел.
3. Продолжить развитие системы непрерывного профессионального образования; повышение качества профессионального образования, его соответствие потребностям экономики и социального развития.
4. Обеспечить сбалансированность профессионально-квалификационной структуры спроса и предложения рабочей силы на региональном рынке труда, в том числе на основе анализа и прогноза потребности отраслей экономики в соответствующих категориях работников и корректировки структуры профессионального обучения с учетом перспектив социальноэкономического развития края.
5. Обеспечить организацию и проведение обучающих семинаров и выездных циклов специалистами органов государственного и муниципального управления Камчатского края по вопросам отраслевой направленности, экономики и управления родовыми общинами (национальными предприятиями).
6. Обеспечить создание стимулирующей налоговой и инвестиционной среды развития традиционных отраслей хозяйствования (родовых общин и национальных предприятий), обеспечив их дальнейшее эффективное становление при сохранении их организационно-правового статуса - некоммерческие организации.
7. На уровне органов государственной власти Камчатского края решить вопрос установления статуса национальности гражданина в Камчатском крае посредством принятия нормативного акта (закона, постановления). Принятие данного правового акта позволит без применения судебных процедур подтвердить (установить) право граждан из числа коренных народов на пользование определенными социальными льготами и преимуществами, установленными федеральным и краевым законодательством.
8. Создать правовые гарантии для коренных малочисленных народов Севера в части запрета на изъятие и передачу закрепленных за общинами и национальными предприятиями промысловых охотничьих и рыболовных участков под перераспределение на аукционы и конкурсы, не связанные с традиционной хозяйственной деятельностью (статус землепользования -
оленеводческие пастбища, запрет, изменения статуса и разрешенного использования).
9. Инициировать создание на уровне Российской Федерации (в структуре федеральных органов исполнительной власти) уполномоченного органа по вопросам коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации для выработки и реализации единой государственной политики по развитию северных территорий и народов, их населяющих (наличие одного уполномоченного государственного органа, а не множественных координаторов и исполнителей (министерства, ведомства и т. д. в данном вопросе).
10. Для эффективной согласованной работы необходимо организовать комитеты по работе с коренным населением (филиалы Министерства) в поселках, селах для выявления проблем, потребностей в труднодоступных местах проживания КМНС для дальнейшего принятия соответствующих мер, внесения изменений, дополнений в программно-целевые мероприятия. Наглядно примерная структура предлагаемых комитетов представлена на рис. 4.
Председатель Комитета
>-------------------------------->
Заместитель председателя
-і
> \
Группа по работе с КМНС
Группа по взаимодействию с территориями
- участвует в выработке единой региональной политики Камчатского края в сфере обеспечения прав и интересов коренных народов;
- участвует в подготовке соответствующей информации и материалов Правительству Камчатского края;
- проводит работу по обеспечению права граждан из числа коренных народов на получение информации на родном языке;
- оказывает консультативную, методическую и практическую помощь коренным народам, родовым общинам и другим формам самоуправления коренных народов, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности отдела;
- иные полномочия
- участвует в подготовке соответствующей информации и материалов Правительству Камчатского края;
- подготавливает предложения для включения в программно-целевые мероприятия;
- иные полномочия
Рис. 4. Организационная структура комитетов по работе с коренным населением
Для работы в состав комитетов должны войти представители местных органов власти, эксперты, представители Ассоциации. Создание представленных комитетов позволит более эффективно организовывать и проводить работу по поддержке коренных малочисленных народов и способствовать в решении следующих проблем:
— сохранение среды обитания и улучшение экологической ситуации;
— улучшение условий жизни: жилья, коммунального и бытового обслуживания, обеспечения топливом и энергией;
— обеспечение занятости, развитие традиционных отраслей, промыслов, переработка их продукции и товарообмен;
— развитие системы коммуникаций (грузопассажирских линий, автомобильных дорог, средств связи, радиовещания, телевидения).
Литература
1. Вахтин Н.Б. Коренное население Крайнего Севера Российской Федерации. - СПб.; Париж, 2005.
2. Харючи С.Н. Проблемы судебной защиты прав коренных малочисленных народов Севера России // Закон и Право. - 2008. - № 12. - С. 45-47.
3. Тынетегина Е.Г. О проблемах реализации региональной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера в Камчатской области. - Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ, 2006.
4. Официальный сайт Правительства Камчатского края [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.kamchatka.gov.ru.
