CC BY
0
Кужельный Андрей Алексеевич
Совершенствование правовых механизмов
деятельности органов власти
по защите прав и законных интересов граждан
Обобщаются мнения исследователей по вопросам функционирования административно-правовых механизмов защиты законных прав и свобод граждан. Обосновывается необходимость выделения этого направления права в отдельную отрасль и формирования самостоятельного института административной юстиции. Доказывается, что принятие на законодательном уровне решения о преобразовании рассматриваемой отрасли права в отдельный институт позволит более четко систематизировать и эффективно применять административно-правовые механизмы защиты прав граждан. Предлагается разработать Концепцию развития административного права, в которой должна быть отражена специфичность административно-правовых отношений, проводится разграничение между административным, гражданско-правовым и арбитражным процессуальными производствами. В условиях дефицита федерального бюджета представляется целесообразным использовать менее затратную модель организации административного правосудия, успешно действующую в ряде стран, - формирование административных судов в системе существующих районных судов.
Ключевые слова: защита прав граждан, административное право, административный процесс, административная юстиция, административный спор, административное судопроизводство, административно-правовые механизмы.
Improving the legal mechanisms of the authorities' activities to protect the rights and legitimate interests of citizens
The article summarizes the opinions of researchers on the functioning of administrative and legal mechanisms for the protection of the legitimate rights and freedoms of citizens. The necessity of separating this area of law into a separate branch and forming an independent institute of administrative justice is substantiated. It is proved that the adoption at the legislative level of a decision on the transformation of the considered branch of law into a separate institution will allow for a more precise systematization and effective application of administrative and legal mechanisms for the protection of citizens' rights. It is proposed to develop a Concept for the development of administrative law, which should reflect the specificity of administrative and legal relations, and make a clear distinction between administrative, civil and arbitration procedural proceedings. In the context of the deficit of the federal budget of the Russian Federation, it seems advisable to use a less expensive model of the organization of administrative justice, which is successfully operating in a number of countries - the formation of administrative courts in the system of existing district courts.
Keywords: protection of citizens' rights, administrative law, administrative process, administrative justice, administrative dispute, administrative proceedings, administrative and legal mechanisms.
Механизмы административно-правового регулирования взаимоотношений органов государственной власти и социума должны соответствовать реалиям жизнедеятельности общества. Поскольку в современном мире под влиянием геополитических сдвигов, научно-технического прогресса, экономических преобразований эти условия динамично меняются, административно-правовые механизмы, чтобы им соответствовать, тоже должны совершенствоваться.
Особую актуальность исследованию по данной проблематике придают процессы деграда-
ции институтов права, в практике которых нередки случаи применения двойных стандартов, подмены норм законов порядками и правилами, устанавливаемыми одной из заинтересованных сторон и не отвечающими интересам других сторон. Четкой фиксации национальных норм в части прав и свобод граждан требует и набирающий силы процесс формирования более справедливого многополярного мира, базирующегося на реальном равноправии и учете интересов народов всех стран. Российская Федерация выступает в этом процессе своеобразным локомотивом, поэтому требования к
92
качеству национального законодательства и эффективности его применения, особенно в части прав и свобод граждан, существенно повышаются.
Этим определяется актуальность данного исследования, целью которого стало обобщение представлений ученых о функционировании административно-правовых механизмов защиты законных прав и свобод граждан, обоснование необходимости их преобразования в отдельную отрасль права и разработка предложений по проведению такой реорганизации. Для реализации цели исследования автор опирался на историю развития национальной правовой мысли по изучаемой проблематике, а также опыт практической деятельности в сфере защиты прав и свобод граждан.
Процесс обеспечения гарантий соблюдения свобод гражданина, по мнению ученых, должен базироваться на таких административно-правовых механизмах, которые функционируют исключительно в рамках норм права, регламентирующих именно данный процесс, и позволяют выстроить четкий последовательный алгоритм действий государства по защите прав и свобод граждан. В противном случае ошибки не исключены. Проблема эта возникла не вчера, о ней российские ученые писали еще в 1990-е гг.
Е.А. Лукашева в монографии, изданной в 1994 г. и раскрывающей политические, экономические, социально-психологические аспекты функционирования юридических механизмов защиты прав человека, говорит о необходимости четкого определения пределов административно-процессуального воздействия со стороны органов власти в процессе защиты прав и свобод граждан, соответствующих одному из важнейших принципов права - неприкосновенности личности [1].
А.С. Мордовец в исследовании, посвященном анализу социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина, подчеркивал, что содержание административно-правовых механизмов защиты прав и свобод граждан должно в полной мере учитывать права и свободы личности и предопределять деятельность органов государственной власти в отношении граждан. Когда эта деятельность имеет четкие рамки и строгую направленность, процесс административно-правового взаимодействия государства и социума становится более понятным и эффективным [2].
Однако решения по этому назревшему вопросу по сей день нет. Рассмотрением административных дел в нашей стране по-прежнему занимаются суды общей юрисдикции и арби-
тражные суды. А специалисты продолжают в своих трудах обосновывать необходимость реорганизации судебной власти в России путем формирования в ее структуре самостоятельного института административного права.
С.А. Скарлупин считает, что для выработки эффективных административно-правовых механизмов защиты законных прав и свобод граждан необходима совокупность системных и последовательных методов и средств, которые закладываются в основополагающих источниках права и обеспечивают полную реализацию законных прав и свобод человека и гражданина. Такой подход в силу четкой регламентации и организации административно-правовой деятельности усилит правовые позиции гражданина и практически исключит случаи нарушения прав и свобод граждан со стороны отдельных сотрудников органов государственной власти [3].
В дискуссии по обоснованию необходимости выделения административного процесса как самостоятельной отрасли административного права активно участвуют такие известные ученые, как Н.А. Громошина [4], А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов [5], А.В. Новиков [6], Н.Г. Салищева, Е.Б. Абросимова [7, 8], а также многие другие авторитетные правоведы, чьи труды внесли значимый вклад в развитие данной отрасли права и послужили теоретической основой для формирования доктрины развития административного процесса как эффективного механизма защиты прав и свобод граждан.
Обобщая представления названных и других ученых в области административного права, можно сделать такой вывод: административно-правовые механизмы защиты прав и свобод граждан обеспечивают необходимым набором средств и методов процесс, касающийся буквально каждого человека, который позволяет каждому гражданину иметь законную возможность реализации своих правовых свобод в процессе взаимодействия с органами государственной власти.
Эффективность данных механизмов определяется не только неукоснительным соблюдением всех установленных правовых требований, но и качеством последних. Многие авторитетные ученые, имеющие публикации по рассматриваемой теме, отмечают необходимость совершенствования самой правовой основы взаимодействия общества и государства [9, 10, 5].
По мнению авторов монографии, подготовленной под редакцией Т.Я. Хабриевой и Ю.А. Тихомирова, в которой раскрываются
93
представления о перспективах развития российского законодательства, в работе по совершенствованию административно-правовых механизмов защиты прав граждан сохраняется потребность в научно-теоретических изысканиях, правовой систематизации и формализации самого процесса защиты прав и свобод личности в системе взаимодействия с органами государственной власти [11].
Среди ученых нет единства во мнении относительно разграничения понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Наиболее точным представляется подход, предложенный Н.Г. Сали-щевой, которая рассматривает административную юстицию как комплексный правовой институт, а под административным судопроизводством понимает механизм, через который юстиция реализует свои полномочия [7].
На недостаточную теоретическую проработанность вопросов, связанных с регулированием процесса защиты законных прав и свобод личности, и назревшую необходимость выделения административного процесса как самостоятельной отрасли административного права указывает и Э.Г. Гамидова [9].
Говоря о понимании административного процесса, одни исследователи обозначают этот институт права как деятельность органов власти исполнительно-распорядительной направленности, регулируемую именно нормами административно-процессуального права, т.е. придерживаются управленческого подхода. Другие авторы рассматривают данное понятие как специфическое правовое направление в деятельности уполномоченных законом органов по вопросам разрешения возникающих споров между личностью и государственными структурами в системе реализации прав и свобод и применения принудительных мер в рамках данных правовых взаимоотношений [12].
Ученые-правоведы неоднократно предпринимали попытки систематизировать административно-процессуальные нормы. В 2001 г. был подготовлен законопроект «Об административном судопроизводстве», при разработке которого в состав авторского коллектива вошли такие известные административисты, как Н.Г. Салищева и Е.Б. Абросимова [8], однако данные нормы законодательно не были утверждены в то время, и только через 14 лет проект был принят за основу при разработке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее - КАС РФ), который был введен в действие 1 сентября 2015 г., что стало важней-
шим этапом в формировании правовых основ взаимодействия государства и гражданина.
Значимость принятия КАС РФ определяется тем, что ранее в ходе реализации процессов по административным делам возникали разногласия, связанные с сопоставлением процессуального и материального права. Это происходило по той причине, что административное право не имело процессуального правового подкрепления в указанной части. Вступление в силу КАС РФ позволило разрешить проблему, поскольку рассматриваемая отрасль права приобрела нормы материального и процессуального законодательного подкрепления.
Потребность в выделении административного процесса в самостоятельную отрасль права связана в первую очередь со специфической особенностью судопроизводства по административным делам: согласно нормам КоАП РФ при рассмотрении таких дел отсутствует процесс состязательности сторон, разбирательство в судебной инстанции проходит в формате властно-направленного характера, из чего следует, что такая особенность судопроизводства в административной сфере нарушает традиционные принципы ведения процесса.
Указанная особенность судопроизводства, присущая административным делам, побуждает законотворцев задуматься над проблемой создания института административной юстиции, что предусматривает формирование органов (например, административных судов), которые будут заниматься проблемами рассмотрения дел по административным правонарушениям в рамках норм административно-процессуального характера. Но пока практика судебного разбирательства по делам такой категории возлагается на судейский корпус по делам общей юрисдикции, что сильно увеличивает нагрузку на судей, значительно удлиняет сроки рассмотрения дел и не всегда приводит к справедливому результату, поскольку влияние фактора случайности и субъективизма при рассмотрении без четкой регламентации процессов взаимодействия сторон значительно возрастает.
Личный опыт участия автора статьи в судебных заседаниях по различным категориям исследуемых дел позволяет утверждать, что случаи, когда административные дела рассматриваются судьями, специализирующимися на гражданских делах, а дела по КоАП РФ - судьями, занимающимися уголовными делами, не редкость.
В некоторых районных судах г. Санкт-Петербурга дела по КоАП РФ рассматривают специально выделенные судьи, которые кроме
94
подобных дел не рассматривают ничего иного (такая практика сложилась, в частности, в Ленинском и Октябрьском судах г. Санкт-Петербурга). Но в период отпусков административные дела могут передаваться другим судьям, обычно работающим в других направлениях. В этом случае детали и нюансы, которые есть, как правило, в каждом деле, могут выпасть из поля зрения судьи, специализирующегося на делах другой категории. А значит, качество вынесенных решений зачастую оставляет желать лучшего.
Отмечая такую проблему и подчеркивая необходимость выделения административного процесса в самостоятельную отрасль права, А.А. Демин для ее решения предложил создать сеть административных судов, которые не будут входить в общую систему судебных органов, а будут представлять собой отдельную ветвь судебной власти. Автор обосновывает свое предложение тем, что ряд положений, закрепленных в кодексах процессуального производства, во многом сходится с нормами административно-правового судопроизводства [10].
Жизнеспособность предлагаемых мер доказывает и зарубежный опыт. В частности, многие годы в США функционируют так называемые административные трибуналы. Подобные структуры есть и в Великобритании. Эти органы не включены в реестр судебных органов общеюридической направленности, называются квазисудебными и занимаются рассмотрением только административных дел.
Известны и другие подходы к решению рассматриваемой проблемы. Некоторые правоведы предлагают создать подсистему судов административной направленности в составе общей системы судебных органов [9].
Так или иначе, но вопрос требует решения. Пока в нашей стране рассмотрением административных споров занимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды, что не исключает возможности ошибок. Некоторые авторы даже считают, что эта проблема может породить в дальнейшем правовой беспорядок, нечеткость и неопределенность в решениях по делам об административных правонарушениях [13], что диктует необходимость перехода от теоретических рассуждений к конкретному решению - формированию четкой концепции административного процесса в Российской Федерации и определению органов, в компетенцию которых войдет рассмотрение административных дел.
Ученые пока так и не смогли определиться и со структурой сферы административного пра-
ва. Н.Г. Салищева выделяет три вида административно-правовых производств, которые, по ее мнению, целесообразно включить в содержание такой концепции:
1) по вопросам деятельности структур власти и их представителей, реализующих свои властные полномочия в сфере лицензионно-разрешительной, регистрационной, уведомительной направленности;
2) по вопросам надзора со стороны вышестоящего органа государственной власти за действиями нижестоящего органа государственной власти в ситуациях нарушения норм права в отношении человека и гражданина;
3) по вопросам рассмотрения жалоб в отношении нарушения норм права со стороны органов власти и их представителей [14].
В процессе преобразования правовой системы в целях совершенствования административно-правовых механизмов защиты прав и свобод личности чрезвычайно важно опираться на имеющийся успешный опыт, который можно почерпнуть из практики административно-правовых взаимоотношений разных стран. Изучение и обобщение такого опыта необходимо для более успешного выстраивания четко регламентированных взаимоотношений государства и общества. Значительный интерес для нормотворчества может представлять, в частности, исследование А.В. Разгильдее-ва, анализирующего опыт административного правосудия в странах Европы и США именно с позиций возможности его применения в нашей стране [15].
В литературных источниках выделяются следующие основные модели административной юстиции, используемые в разных странах мира:
1) административная модель, предусматривающая, что органы административной юстиции не входят в систему судебной власти и являются самостоятельными органами власти;
2) общесудебная модель, при которой органами административной юстиции являются суды общей юрисдикции;
3) квазисудебная модель, предполагающая, что вопросами административного производства занимаются трибуналы, подчиняющиеся судебным органам;
4) административно-судебная модель, возлагающая функции административного производства на административные суды как самостоятельные органы системы судебной власти.
Интересным представляется опыт рассмотрения административных дел в Голландии. В этой стране в каждом районном суде существует административная коллегия, которая и
95
занимается решением административных споров [9]. Полезным может быть и опыт Великобритании, в которой функционирует институт административных трибуналов. Эти структуры не включены в общую систему судебных органов и работают по определенным направлениям. Решения таких органов можно обжаловать в Высоком суде [15].
Хотя большинство российских специалистов уверены в необходимости формирования самостоятельного института по рассмотрению административных споров, их мнения относительно формы организации такой деятельности различаются. Сложно спорить с теми авторами, которые выступают за создание специализированных судов по административным делам, обосновывая это необходимостью усиления контроля над действиями органов государственной власти и их служащих в сфере реализации законных прав и интересов человека и гражданина, что позволит минимизировать число административно-управленческих ошибок и повысить уровень законности в данной сфере социально-правового взаимодействия.
Ограничением для использования такой модели является отсутствие необходимого числа квалифицированных юристов, специализирующихся именно на ведении административных дел. Для того чтобы суды по административным делам заработали, надо сначала подготовить для этого кадры, иначе должного эффекта не будет, по крайней мере, на начальной стадии. Поэтому предлагается начать массовую подготовку специалистов в области административного права в образовательных организациях страны. Сегодня лишь некоторые из них готовят специалистов по направлению «Административная деятельность», еще меньше - по программе «Административное право и административный процесс». Такие специальности и программы есть даже не во всех филиалах РПА Минюста России.
Другое ограничение для решения вопроса повышения качества административного правосудия путем создания отдельной системы специализирующихся на этом судов - высокая стоимость такого проекта. В современных российских условиях, когда бюджет страны на несколько лет вперед будет оставаться дефицитным, это вряд ли возможно. Поэтому на современном этапе наиболее приемлемым вариантом решения этой проблемы видится выделение в существующей системе судов, специализирующихся на рассмотрении административных споров.
Итак, в Российской Федерации рассмотрением административных споров занимаются суды общей юрисдикции и арбитражные суды, что значительно увеличивает нагрузку на судей и не гарантирует высокого качества судебных решений в силу того, что судьи, принимающие решения по административным делам, специализируются на других направлениях права. В такой ситуации существенные особенности административных дел могут выпадать из их поля зрения. Большинство ученых, занимающихся изучением различных вопросов административного права, убедительно доказывают необходимость создания системы административной юстиции, выделяют специфический предмет этой отрасли, особые методы ведения административных дел, предлагают различные подходы к преобразованию существующей системы их рассмотрения.
Способствовать более быстрому решению назревшей проблемы могла бы разработка концепции по развитию административного процесса как административно-правового механизма по защите законных прав и интересов граждан, в которой должна быть отражена специфика административно-правовых отношений, проведено четкое разграничение между административным, гражданско-правовым и арбитражным процессуальными производствами.
Разработать эффективную модель административного правосудия помогло бы детальное изучение опыта функционирования институтов административной юстиции в зарубежных странах. Это позволит с учетом особенностей национальной системы правосудия оценить, в каком виде административная юстиция будет эффективнее функционировать в нашей стране.
Одним из важнейших ограничений в решении этого вопроса, особенно в условиях дефицита федерального бюджета Российской Федерации, остается значительная потребность в финансовых ресурсах для осуществления таких преобразований. Возможно, следует внимательнее изучить менее затратную модель организации административного правосудия, успешно действующую в ряде стран, - формирование административных судов в системе существующих районных судов.
Но что необходимо в первую очередь - это расширить масштабы подготовки кадров по административному праву. Без достаточного числа квалифицированных специалистов не заработает ни одна модель.
96
1. Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 5-37.
2. Мордовец A.C. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.
3. Скарлупин С. А. Понятие и структура административно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ // Вестник науки и образования. 2021. № 9(112), ч. 3. С. 64-68.
4. Громошина Н.А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права: продолжение дискуссий // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 42-46.
5. Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административный процесс как вид юридического процесса: Современные проблемы понимания и нормативно-правовая регламентация // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2018. Т. 9, № 4. С. 501-521.
6. Новиков А. В. Административно-процессуальная форма: научные и правовые реалии // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 70-80.
7. Салищева Н.Г. Проблемы развития административной юстиции в России // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. C. 712-719.
8. Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры [Электронный ресурс]. URL: https://www. elibrary.ru/item.asp?id=9159561 (дата обращения: 19.11.2023).
9. Гамидова Э.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2017. Т. 17, вып. 2. С. 230-237. DOI: 10.18500/1994-25402017-17-2-230-237.
10. Демин А. А. Административный процесс -самостоятельный вид процессуального права // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 732-740.
1. Lukasheva E.A. Effectiveness of legal mechanisms for the protection of human rights: political, economic, socio-psychological aspects // The Constitution of the Russian Federation and the improvement of mechanisms for the protection of human rights. Moscow, 1994. P. 5-37.
2. Mordovets A.S. Socio-legal mechanism for ensuring human and civil rights. Saratov, 1996.
3. Skarlupin S.A. The concept and structure of the administrative and legal mechanism for the protection and protection of human and civil rights and freedoms in the Russian Federation // Bulletin of science and education. 2021. No. 9(112), pt. 3. P. 64-68.
4. Gromoshina N.A. On the unity of the process and the place of administrative proceedings in the system of Russian law: continuation of discussions // Administrative law and process. 2018. No. 3. P. 42-46.
5. Zelentsov A.B., Kononov P.I., Stakhov A.I. Administrative process as a type of legal process: Modern problems of understanding and regulatory regulation // Bulletin of St. Petersburg University. Law. 2018. Vol. 9, no. 4. P. 501-521.
6. NovikovA.V. Administrative procedural form: scientific and legal realities // Administrative law and process. 2015. No. 11. P. 70-80.
7. Salishcheva N.G. Problems of the development of administrative justice in Russia // Administrative proceedings in the Russian Federation: development of theory and formation of administrative procedural legislation / resp. ed. Yu.N. Starilov. Voronezh, 2013. Iss. 7. P. 712-719.
8. Salishcheva N.G., Abrosimova E.B. On the problems of formation of the Institute of administrative procedure in the Russian Federation [Web resource]. URL: https://www.elibrary.ru/item. asp?id=9159561 (date of access: 19.11.2023).
9. Gamidova E.G. Administrative justice and administrative proceedings in the Russian Federation // Izvestiya of Saratov University. New series. Series: Economics. Management. Law. 2017. Vol. 17, iss. 2. P. 230-237. DOI: 10.18500/1994-2540-2017-17-2-230-237.
10. Demin A.A. Administrative process -an independent type of procedural law // Administrative proceedings in the Russian Federation: development of theory and formation of administrative procedural legislation / resp. ed. Yu.N. Starilov. Voronezh, 2013. Iss. 7. P. 732-740.
11. Scientific concepts of the development of Russian legislation. 7th ed., augm. and rev. / S.E. Naryshkin, T.Ya. Khabrieva, A.I. Abramova [et al.]; ed. by T.Ya. Khabrieva, Yu.A. Tikhomirov. Moscow, 2015.
97
11. Научные концепции развития российского законодательства. 7-е изд., доп. и перераб. / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева,
A. И. Абрамова [и др.]; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015.
12. Алехин А.Н. Административный процесс как разновидность юридического процесса // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 1. С. 113-121.
13. Концепции развития российского законодательства /Л. В. Андриченко, О. А. Акопян,
B. И. Васильев [и др.]; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014.
14. Овчарова Е.В. Концепция административного процесса и проблемы его правового регулирования: роль научных работ Н.Г. Сали-щевой в формировании концепции и решении проблем административного процесса [Электронный ресурс]. URL: http://www.istina.msu. ru/media/publications/article/5b1/89a/7601645 (дата обращения: 19.06.2023).
15. Разгильдеев А. В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и возможность его использования в России // Закон. 2013. № 11. С. 135-150.
12. Alyokhin A.N. Administrative process as a kind of legal process //Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2007. No. 1. P. 113-121.
13. Concepts of the development of Russian legislation / L.V. Andrichenko, O.A. Akopyan, V.I. Vasiliev [et al.]; resp. ed. T.Ya. Khabrieva, Yu.A. Tikhomirov. Moscow, 2014.
14. Ovcharova E.V. The concept of the administrative process and the problems of its legal regulation: the role of N.G. Salishcheva's scientific works in the formation of the concept and solving the problems of the administrative process [Web resource]. URL: http://www.istina.msu.ru/ media/publications/article/5b1/89a/7601645 (date of access: 19.06.2023).
15. Razgildeev A.V. Administrative justice: the experience of European countries, the USA and the possibility of its use in Russia // Law. 2013. No. 11. P. 135-150.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Кужельный Андрей Алексеевич, аспирант кафедры уголовного права и процесса Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики; e-mail: andrey.kuzhelnyy.80@ mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.A. Kuzhelny, Postgraduate Student of the Department of Criminal Law and Process, St. Petersburg University of Management Technologies and Economics; e-mail: andrey.kuzhelnyy.8G@mail.ru
98
