CC BY
106
инструменты финансового регулирования
УДК 351.72+336
совершенствование правового регулирования финансового контроля над использованием средств местных бюджетов в российской федерации
Кудимова Елена Юрьевна,
студентка Института заочного образования, Финансовый университет, Москва, Россия lena-kudimova@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена совершенствованию правового регулирования финансового контроля над расходованием бюджетных средств муниципальных образований, анализу организации деятельности органов муниципального финансового контроля, что обуславливает необходимость разработки новых подходов к созданию действенного законодательного механизма финансового контроля над целевым, эффективным и результативным расходованием средств бюджетов муниципальных образований.
Ключевые слова: финансовый контроль; бюджетный контроль; эффективность бюджетных расходов
improvement of legal regulation of financial control over the use of funds of local budgets in the Russian federation
Kudimova Elena Yurievna,
student,
Institute of distance education, Financial University, Moscow, Russia lena-kudimova@mail.ru
Abstract. The article is devoted to improving the legal regulation of financial control over the expenditure of budget funds of municipalities, the study of the organization of activities of municipal financial control bodies, which necessitates the development of new approaches to creating an effective legislative mechanism of financial control over targeted, effective and efficient spending of municipal budgets.
Keywords: financial control; budgetary control; the budget of municipalities; the efficiency of budgetary expenditures; financial audit; performance audit; control and accounting authorities
Научный руководитель: Попова Н.Ф., доктор юридических наук, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет, Москва, Россия.
В современных условиях институт финансового контроля со стороны государства характеризуется тем, что отсутствует единое понимание самого понятия - осуществление государственного финансового контроля. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ1 (далее - Бюджетный кодекс РФ) не содержит определенного понятия государственного и бюджетного контроля, отсутствуют задачи по данному контролю. Фактически можно говорить о дублировании функций бюджетного и финансового контроля по причине отсутствия четкого законодательного разграничения данных видов деятельности.
Кроме того, как отмечают Е. Н. Хромов и Д. А. Чирков, «организация финансового контроля в муниципальных образованиях - одна из первоочередных задач для органов власти, так как именно на местном уровне решаются важнейшие проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: медицинские, образования, жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания, дорожного строительства» [1].
В силу независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, контрольная деятельность за расходованием бюджетных средств на местном уровне не может быть заменена государственным финансовым контролем. Вместе с тем муниципальный финансовый контроль также не может существовать автономно от аналогичного контроля, осуществляемого государством, поскольку финансовый аудит в обоих случаях имеет одну «природу», единую цель и задачи, механизмы, методы и способы осуществления.
Следует отметить, что различные проблемы, связанные с осуществлением финансового контроля, в том числе за использованием средств местных бюджетов, постоянно находятся в центре внимания отечественных ученых, о чем свидетельствует, прежде всего, периодическая защита диссертационных исследований в обозначенном направлении.
В частности, теоретическую и методологическую базу моего исследования составили диссертации В. В. Литвинцева [2], Н. В. Степановой [3], Т. Ф. Табунщиковой [4], Е. В. Шулико [5] и других. Кроме этого, стоит выделить отдельные пуб-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
ликации в периодических научных изданиях, монографии и учебные пособия по рассматриваемой тематике таких ученых, как В. А. Артамонов, Е. В. Бегаль, А. В. Валеев, Э. С. Карпов, Ж. А. Кеворкова, А. Н. Саунин и других.
В научных исследованиях перечисленных авторов среди прочего осуществлялись попытки решения различных проблем осуществления финансового контроля над местными бюджетами, поиск путей и способов совершенствования его законодательного регулирования, рассмотрение которых будет продолжено в рамках данной публикации.
На современном этапе развития в качестве важнейшего направления реализации Программы повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 г.2, утвержденной Правительством Российской Федерации, выступает совершенствование финансового контроля на государственном и муниципальном уровне, так как переход к программному бюджету и внедрению совершенно новых форм финансового обеспечения государственных услуг, а также появление новых объектов контроля требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля.
Вместе с тем необходимость законодательного, организационного и методического обеспечения реформирования системы финансового контроля над использованием средств местных бюджетов порождает научную проблему разработки путей, направлений и конкретных способов такого реформирования. В частности, возникает необходимость в создании самой концепции реформирования и дальнейшего развития финансового контроля.
В первую очередь необходимо рассмотреть нормативно-правовую базу финансового контроля, куда относятся Конституция Российской Федерации3, Бюджетный кодекс РФ, Указ Президен-
2 См.: распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». СПС «Консультант Плюс».
3 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). СПС «Консультант Плюс».
та Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов»).
В главе 26 Бюджетного кодекса РФ установлено, что в Российской Федерации осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль над государственными и муниципальными ресурсами.
Отметим, что одним из основных нормативно-правовых актов по рассматриваемой проблематике в сфере финансового контроля над местными бюджетами, кроме собственно Бюджетного кодекса РФ, является ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов»4.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов» установлена иерархия нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере, согласно которой наивысшим из них является Бюджетный кодекс РФ и указанный закон. Также в качестве источников правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов указан и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5, однако изучением последнего установлено, что он предметно не регулирует рассматриваемые отношения.
Также изучением ФЗ «Об общих принципах деятельности контрольно-счетных органов» установлены следующие принципиальные особенности построения и деятельности системы контрольно-счетных органов муниципальных образований: являются постоянно действующими органами внешнего муниципального финансового контроля и образуются представительными органами муниципальных образований (ч. 3 ст. 3); подотчетны представительным органам муниципальных образований (ч. 4 ст. 3); самостоятельны в своей деятельности, само-
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 201. № 7. Ст. 93.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
стоятельны организационно и функционально (ч. 5 ст. 3); деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (ст. 4); незаконное и противоправное вмешательство в деятельность контрольно-счетных органов влечет ответственность, предусмотренную законом (ч. 2 ст. 8); внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (ч. 1 ст. 10) и прочие.
На сегодняшний день анализ финансового контроля на муниципальном и государственном уровне охватывает все направления бюджетной системы страны. Также стоит отметить, что в целом правовое обеспечение финансового контроля на муниципальном уровне развито достаточно хорошо, однако в силу регионального фактора и «автономности» нормотворческой деятельности каждого муниципального образования систематизировать правовое регулирование, приведя его к единому «общему знаменателю», затруднительно. Например, на территории Ростовской области действует Областной закон Ростовской области от 14.09.2011 № 667-ЗС6 «О Контрольно-счетной палате Ростовской области». К компетенции Контрольно-счетной палаты Ростовской области среди прочего входит контроль над исполнением местных бюджетов, объектом внешнего контроля также являются муниципальные образования.
В качестве примера можно привести принятые законы «О государственном финансовом контроле» в таких субъектах Российской Федерации, как Мурманская, Нижегородская области. Также необходимо выделить активную работу исполнительной власти: практически в каждом регионе Российской Федерации приняты положения «О финансовом контроле», которые реализуются органами исполнительной власти согласно утвержденным стандартам финансового контроля исполнительной власти, под наблюдением координационных советов. Все это говорит об активном развитии финансового контроля как на государственном, так и на региональном
6 См.: Областной закон Ростовской области «О Контрольно-счетной палате Ростовской области» от 14.09.2011 № 667-ЗС: принят Законодательным Собранием 02.09.2011. URL: http://www.ksp61.ru/law/ (дата обращения: 08.11.2018).
уровне. Во многих муниципальных образованиях действуют контрольно-счетные органы. Например, в муниципальных образованиях Московской области созданы и функционируют 77 таких органов7. На данный момент контрольно-счетные палаты созданы во всех регионах РФ, в том числе в Ростовской области8.
Тем не менее, как отмечает Е. В. Бергаль, нельзя говорить, что проблема осуществления финансового контроля решена полностью. Остается еще много актуальных и нерешенных проблем в области организации муниципального финансового контроля. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет полномочия органам власти муниципального образования по проведению финансового контроля на региональном уровне. Но закон не разъясняет, что такое муниципальный финансовый контроль, кто имеет право на его организацию и проведение [6].
На основании представленной законодательной базы по исследуемому вопросу можно говорить о том, что финансовый контроль в муниципальных образованиях выступает в качестве самостоятельного звена общегосударственного финансового контроля и имеет свои методы организации, цели и задачи. Это связано с тем, что органы местного самоуправления в РФ избираются гражданами и являются представительным органом муниципального образования.
Органы местного самоуправления наделены полномочиями в отношении решения вопросов местного значения. Но в законодательстве нет четкого разъяснения о том, что же такое формы и методы проведения финансового контроля.
Кроме того, в результате проведенного анализа научной литературы по рассматриваемой теме были выявлены следующие проблемы правового регулирования финансового контроля, требующие, в целях построения единой концепции совершенствования системы финансо-
7 См.: Контрольно-счетные органы муниципальных образований Московской области. URL: http://ksp.mosreg. ru/content/kontrolno-schetnye-organy-municipalnyh-obrazovaniy-moskovskoy-oblasti (дата обращения: 08.11.2018).
8 См. сайт Контрольно-счетной палаты Ростовской области. URL: http://www.ksp61.ru/about/.
вого контроля в муниципальных образованиях, скорейшего разрешения:
• отсутствие в РФ упорядоченной, внутренне непротиворечивой системы правового регулирования муниципального финансового контроля [1];
• внедрение аудита эффективности в контексте государственных и муниципальных финансов тормозится и в силу фрагментарности методической базы;
• проблема определения целесообразности сохранения внешнего государственного контроля в сфере государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям [1].
На сегодняшний день действует законодательная база, которая разграничивает полномочия органов как государственного, так и муниципального финансового контроля; см. таблицу.
На основании приведенных выше данных можно говорить о том, что тех нормативно-правовых актов, которые указаны, недостаточно для того, чтобы не было факта дублирования в деятельности органов как внешнего, так и внутреннего контроля.
А. Р. Валеев отмечает, что на местном уровне до сих пор не разрешен вопрос, касающийся разделения муниципального финансового контроля на внешний и внутренний. В связи с этим необходимо проведение целого ряда мероприятий в сфере совершенствования финансового контроля, в том числе и на муниципальном уровне, адаптирующих существующую систему к новым социально-экономическим условиям [8, с. 20].
В первую очередь необходимо приведение в соответствие действующих норм в бюджетном законодательстве путем введения понятия муниципального контроля над формированием, распределением и эффективным использованием финансовых ресурсов муниципалитета. Все это требует разграничения полномочий органов власти, которые осуществляют финансовый контроль на муниципальном уровне, а также пересмотра объектов, форм и методов осуществления финансового контроля.
В целях формирования надлежащей и эффективной системы финансового контроля за использованием средств местных бюджетов представляется необходимым введение относительно новых форм и методов финансового
Таблица
Законодательная база разграничения полномочий органов государственной власти
Вид контроля Внешний финансовый контроль Внутренний финансовый контроль
Для всех видов контроля Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. Бюджетный кодекс РФ
Федеральный контроль ФЗ «О Счетной палате РФ» Положение о Росфиннадзоре, его территориальных органах
Региональный контроль ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов». Законы субъектов РФ Правовые акты органов исполнительной власти субъектов, устанавливающие порядок осуществления финансового контроля
Местный контроль ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов». Решения органов местного самоуправления (ОМС) о контрольно-счетном органе. Правовые акты органов местного самоуправления, устанавливающие порядок осуществления финансового контроля Правовые акты органов исполнительной власти субъектов, устанавливающие порядок осуществления финансового контроля
Источник: А. Н. Саунин. Аудит эффективности использования государственных средств [7].
контроля, среди которых аудит законности, аудит эффективности и аудит бюджетной отчетности.
Представляется необходимым дальнейшее совершенствование таких методов финансового контроля, как проверка, обследование, мониторинг, оценка эффективности, проверка бюджетной отчетности и годового отчета об исполнении бюджета, санкционирование операций, контроль бюджетных операций, а также ревизия.
В области бюджетного контроля:
• предварительный бюджетный контроль;
• последующий бюджетный контроль.
Организация финансового контроля на муниципальном уровне является первоочередной задачей для органов власти, так как именно на муниципальном уровне осуществляется решение проблем обеспечения в медицинской, образовательной, жилищно-коммунальной и социально-бытовой сфере.
Так как государственный финансовый контроль будет неэффективен в муниципалитетах, осуществление муниципального контроля явля-
ется обязательным элементом повышения эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне. Это позволит сбалансировать местный бюджет, усилить ответственность и расширить самостоятельность участников бюджетного процесса на муниципальном уровне.
Разработка стратегий развития системы финансового контроля на муниципальном уровне необходима. В первую очередь в связи с тем, что при переходе на среднесрочное бюджетное планирование и реализацию национальных проектов необходим обоснованный финансовый план, который должен находиться под постоянным контролем.
Для того чтобы реализовать стратегию, а также скоординировать действия финансовых контрольных органов, необходимо введение стандартов муниципального финансового контроля, также система стандартов должна учитывать положительный международный и российский опыт и включать в себя ряд следующих стандартов:
• описывающих принципы финансово-контрольной деятельности на уровне муниципалитета;
• систематизирующих и упорядочивающих действия сотрудников органов финансового контроля в разрезе планирования, надзора, доказательств и документации;
• отчетности, устанавливающих требования к формам и содержанию отчетов;
• управления и контроля качеством. Устанавливающих требования к осуществлению руководства деятельностью контрольно-счетных органов на уровне муниципалитета.
В то же время следует отметить определение эффективности и экономности использования бюджетных средств в Бюджетном кодексе РФ как основного принципа бюджетной системы с установлением обязанности получателей бюджетных средств эффективно их использовать согласно назначению.
При этом отметим, что само по себе указание достоверных сведений в отчетности об использовании бюджетных средств не может свидетельствовать о том, что они были использованы эффективно. В результате изучения отчетов отдельных региональных судебных палат установлено, что подконтрольными муниципалитетами часто допускается неэффективное использование бюджетных средств. Так, согласно отчету Счетной палаты Ростовской области за 2017 г. «объем нарушений, связанных с осуществлением расходов с затратами сверх необходимого на получение требуемого результата, осуществлением расходов без достижения требуемого результата, составил 971,6 млн руб. При этом около 70,0% от общей суммы неэффективного использования было выявлено Палатой в муниципальных образованиях»9. Таким образом, даже целевое расходование бюджетных средств не означает эффективность их использования. В результате достоверные сведения в отчетности сами по себе будут свидетельствовать об эффективности их использования.
Если обратиться к международной практике, то аудит эффективности использования бюджетных средств в первую очередь направлен на то,
9 См.: Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Ростовской области в 2017 году. URL: http://www.ksp61.ru/ downloading/Otchet_2017.pdf (дата обращения: 08.11.2018).
чтобы проверить исполнение, экономичность и продуктивность, результативность управления финансовыми ресурсами на уровне муниципалитета. В этом случае охватывается не только специфическая финансовая деятельность, но и все сферы деятельности органов местного самоуправления, включая организационные и административные области.
Основным отличием аудита эффективности от финансового контроля является то, что в данном случае преследуется цель не выявить нарушения финансового законодательства в деятельности должностных лиц муниципального образования, а в комплексном порядке оценить эффективность структурных подразделений муниципалитета и подведомственных учреждений в отношении рационального использования ими средств.
Эффективность системы бюджетного контроля и аудита в современных условиях, зависит от:
• внутреннего контроля;
• внутреннего аудита;
• внешнего аудита.
Очевидно, что в результате внедрения аудита эффективности неизбежно возникнут сложности и проблемы, которые в первую очередь обусловлены современной российской практикой управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами.
В качестве основной проблемы здесь следует выделить незавершенность проводимых реформ в бюджетной сфере, в частности в сфере внедрения бюджета, который был бы ориентирован на результат практически на каждом уровне бюджетной системы. И, как следствие, во многих случаях при проведении аудита недостает необходимой информационной базы, куда входят отчетность о результатах деятельности, сведения о качестве предоставляемых услуг и многое другое.
Зарубежный опыт показывает, что аудит эффективности может выступить в качестве реального инструмента только в том случае, когда система бюджетирования действующая и имеются программы с заданным результатом использования бюджетных ресурсов.
Другая проблема - это отсутствие упорядоченной системы правового регулирования финансового контроля на муниципальном уровне.
При внедрении аудита эффективности в государственном и муниципальном использовании
финансовых ресурсов наблюдается фрагментарность методической базы, что ведет к естественному торможению.
Для того чтобы аудит эффективности занял положенное ему место в системе государственного и муниципального финансового контроля, необходимо соблюдение целого ряда условий для его дальнейшего развития, в том числе и в отношении модернизации бюджетного процесса и повышения качества государственного управления [9].
Прежде всего, необходимо создание адекватной нормативно-методологической основы для проведения аудиторской работы, в частности разработка концепции развития государственного и муниципального финансового контроля с утверждением ее на федеральном уровне.
Затем необходимо внесение изменений и дополнений в действующую законодательную базу, главным образом, в Бюджетный кодекс РФ. Кроме того, необходимо внедрение международной практики благодаря общим стандартам профессиональной этики аудиторов и контролеров в сфере государственного и муниципального финансирования.
Главнейшей проблемой в данном случае является необходимость сохранения внешнего государственного контроля в сфере государственных полномочий, которые передаются муниципалитетам.
В результате проведенного анализа вопросов текущего состояния и перспектив развития законодательного регулирования осуществления финансового контроля можно сделать вывод о том, что в настоящий момент в стране осуществляется попытка изменить систему финансового контроля, повысить ее эффективность. Данный факт, а именно стремление государства и других институтов власти совершенствовать свою деятельность, уже заслуживает положительной оценки.
В целях дальнейшего законодательного совершенствования осуществления и организации финансового контроля над использованием средств местных бюджетов представляется необходимым предпринять следующие меры:
• внести изменения в ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов» в части обязательного предоставления контрольно-счетному органу
муниципального образования статуса юридического лица. Предлагаемое нововведение является одной из существенных законодательных гарантий независимости контрольно-счетного органа от должностных лиц соответствующего муниципального образования;
• внести изменения в ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов» в части закрепления принципа методической подконтрольности и подотчетности органов муниципальных образований, осуществляющих контрольно-счетные функции Счетной палате РФ. Данный фактор должен обеспечить необходимую гарантию в части недопущения всевозможных злоупотреблений должностных лиц контрольно-счетных органов местного уровня, в том числе возможный коррупционный фактор. В дальнейшем необходимо активизировать научную разработку организационного механизма контроля Счетной палаты РФ за деятельностью контрольно-счетных органов местного уровня (как регионов РФ, так и муниципальных образований).
Кроме вышеперечисленных предложений по внесению изменений в действующее законодательство, в целях повышения эффективности осуществления финансового контроля представляется необходимым принять следующие меры:
• постоянно проводить методические обобщения, семинары и активизировать научную деятельность в исследуемом направлении;
• разработать концепцию законодательных гарантий независимости финансового аудита муниципальных образований, в первую очередь в части реализации полномочий по проверкам расходования средств местных бюджетов. Разработка в этих целях законодательных механизмов реальной независимости и беспристрастности органов, осуществляющих контрольно-счетную деятельность;
• выстроить систему конструктивного взаимодействия между контрольно-счетными органами муниципальных образований,с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой;
• постоянно совершенствовать и повышать эффективность существующих программ контрольно-аналитической и методической деятельности органов, осуществляющих контроль-
но-счетную деятельность. В этих целях также необходимо организовать постоянное взаимодействие и обмен опытом, текущими и перспективными наработками в области осуществления финансового аудита;
• осуществить модернизацию технического оснащения, информационно-аналитического обеспечения деятельности органов, осуществляющих финансово-контрольные мероприятия. В этих целях среди прочего представляется необходимым создание единых интегрированных информационно-аналитических баз, возможно, с внедренными алгоритмами риск-ориентировочного характера, позволяющих выявить ве-
роятные риски неэффективного или нецелевого расходования бюджетных средств. В данном направлении возможно заимствование и апробирование для целей деятельности финансового аудита последнего опыта деятельности Федеральной налоговой службы РФ (применение риск-ориентировочного подхода в планировании проведения проверочных мероприятий, активное внедрение и совершенствование информационно-аналитического обеспечения в 2015-2017 гг. позволили существенно увеличить эффективность налогового администрирования, в том числе среднюю результативность проведения выездных налоговых проверок).
Описок источников
1. Хромов Е. Н., Чирков Д. А. Муниципальный финансовый контроль: проблемы реализации и перспек тивы развития. Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2015;370(10):25-29. URL: https://cyberLeninka.ru/articLe/n/munitsipaLnyy-finansovyy-kontroL-probLemy-reaLizatsii-i-perspektivy-razvitiya (дата обращения: 07.11.2018).
2. Литвинцев В. В. Совершенствование системы финансового контроля местных бюджетов: на примере города Москвы. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.; 2011. 25 с.
3. Степанова Н. В. Финансовый контроль в системе управления расходованием средств бюджетов субъектов Федерации: на примере Ивановской области. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Иваново; 2004. 18 с.
4. Табунщикова Т. Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля. Автореф. дис. .. канд. экон. наук. Тюмень; 2006. 22 с.
5. Шулико Е. В. Муниципальный бюджетный контроль в Российской Федерации: На примере муниципального образования г. Новороссийска. Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.; 2004. 25 с.
6. Бергаль Е. В. Внешний и внутренний финансовый контроль в системе государственного контроля: региональный аспект. Государственный аудит. Право. Экономика. 2016;(3):7-14.
7. Саунин А. Н. Аудит эффективности использования государственных средств. Учеб. пособие. М.: Изд-во Московского университета; 2015. 336 с.
8. Валеев А. Р. Контроль эффективности бюджетных расходов: вопросы теории и практики. Казань: Изд-во Казан. ун-та; 2014. 208 с.
9. Артамонов В. А. Государственный и муниципальный финансовый контроль: старт реформы. Бюджет. 2011;(1):28-31.
