CC BY
83
О.Ю. ТИМОФЕЕВА
аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОРЯДКА ВЗЫСКАНИЯ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ И САНКЦИЙ
Рассматриваются вопросы применения норм налогового законодательства при взыскании с налогоплательщиков обязательных платежей и санкций, а также вопросы взаимоотношения арбитражных судов с Федеральной службой судебных приставов. Предлагаются пути совершенствования процедуры принудительного взыскания обязательных платежей за счет упрощения судопроизводства.
Ключевые слова: обязательные платежи и санкции, внесудебное разрешение споров, бесспорный порядок взыскания, нагрузка на арбитражную судебную систему.
УДК 346.9 ББК 67
O.YU. TIMOPHEEVA
post-graduate student, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected]
IMPROVEMENT OF COLLECTION OF COMPULSORY PAYMENTS AND SANCTIONS
The article deals with the issues of administration of the norms of the tax law when collecting compulsory payments and sanctions from taxpayers. It also studies the issues of interrelations of arbitration courts with the Federal Service of Officers of Justice. The author suggests how to improve the procedure of compulsory payments enforcement by simplifying judicial proceedings.
Keywords: compulsory payments and sanctions, non-judicial conflict resolution, uncontested sanction, loading on arbitration system.
Федеральным законом РФ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» от 4 ноября 2005 г. № 137-Ф3, вступившим в силу с 1 января 2006 г., введен бесспорный порядок взыскания недоимок, пени и налоговых санкций с юридических лиц и с индивидуальных предпринимателей [3]. Цель внесения изменений — снижение нагрузки на арбитражную судебную систему. Однако, как показывает практика, значительного улучшения положения судебной системы достичь не удалось.
Более 20 докладов, посвященных налоговой тематике, были представлены на Пер-
вом Всероссийском налоговом конгрессе в Москве в ноябре 2008 г. В мероприятии участвовали как представители профильных ведомств, так и налоговые специалисты — консультанты, юристы. Говорили о предполагаемых изменениях в налоговом законодательстве, тенденциях развития арбитража, стратегическом налоговом планировании, а также о том, как организовать налоговое подразделение.
Как отметил в 2010 г. председатель Высшего арбитражного суда (ВАС) РФ А. Иванов, по статистике ВАС, на одного судью в среднем по стране приходится 40 дел в месяц, в крупных промышленных регионах — до 100 дел [1].
Научно обосновано, что один судья арбитражного суда в нашей стране должен рассматривать в среднем 15,6 дела в месяц. Но
© О.Ю. Тимофеева, 2011
в реальности положение значительно хуже: уже в первом полугодии 2009 г. в системе арбитражных судов эта нагрузка возросла на 22% по отношению к показателю 2008 г. и составила 45 дел на одного судью в месяц. В 2009 г., например, в арбитражном суде г. Москвы на одного судью приходилось около 100 дел в месяц.
По данным статистики, в 24 из 81 суда субъектов РФ нагрузка судей по рассмотрению дел и заявлений была еще выше: от 60 почти до 100 дел в месяц на одного судью. То есть в среднем по стране наши судьи рассматривают в три с лишним раза дел больше, чем это должно быть, а в некоторых регионах — и в четыре с лишним раза.
Если в 1992 г. доля административных споров в общем объеме рассмотренных дел составляла менее 2%, то в 2006 г. — 60%. И это с учетом значительного снижения количества административных дел, которое произошло вследствие принятия законопроекта «Об административном порядке взыскания штрафов». Причем на начальном этапе большую часть административных дел составляли дела о признании недействительными ненормативных актов. Сейчас в основном это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за 15 лет увеличилось в 22 раза.
Согласно статистическим данным, за 2004-2006 гг. Арбитражным судом Иркутской области разрешено более 46 тыс. дел по спорам, связанным с применением налогового законодательства. В 2004 г. разрешено 29,4 тыс. дел, из них
12,1 тыс. дел — по спорам, связанным с применением налогового законодательства; в 2005 г. — 43,1 и 19,7 тыс. дел соответственно. В 2006 г. из разрешенных 28,6 тыс. дел 15,0 тыс. составляли дела по спорам, связанным с применением налогового законодательства (52,4%). Так, по заявлениям о взыскании обязательных платежей и санкций разрешено 12,5 тыс. дел; о признании недействительными актов налоговых органов — 2,3 тыс. дел [4].
Замена единого социального налога взносами в Пенсионный фонд РФ и фонды обязательного медицинского и социального страхования с 2011 г., а также введение внесудебного порядка взыскания обязательных платежей в фонды с юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей с начала 2010 г. также не принесли судам облегчения.
По данным статистического отчета Арбитражного суда Иркутской области, за
2009 г. рассмотрено 11,8 тыс. исков по обязательным платежам (из них 1 иск о взыскании таможенных платежей, 5,2 тыс. исков о взыскании налоговых платежей (на сумму
310,1 млн р.), 6,6 тыс. исков о взыскании платежей в Пенсионный фонд РФ (на сумму 425,6 тыс. р.)); за 2010 г. рассмотрено 9,8 тыс. исков по обязательным платежам (из них 5 исков по таможенным платежам, 6,7 тыс. исков о взыскании налоговых платежей (на сумму 716,7 млн р.), 3,1 тыс. исков
о взыскании платежей в Пенсионный фонд РФ (на сумму 638,3 тыс. р.). Как видим, количество исков о взыскании взносов в Пенсионный фонд РФ уменьшилось примерно в 2 раза, но количество исков о взыскании налоговых платежей увеличилось почти на 29%, при этом общее количество исков снизилось лишь на 16%, что вряд ли значительно повлияло на уровень нагрузки на суды, так как целью вносимых изменений было снижение нагрузки на судебную систему в разы, а не на какие-то 16%.
Кроме того, говоря об уменьшении количества исков за счет некоторого снижения числа судебных споров, следует отметить, что взыскание данных видов платежей просто перешло к службе судебных приставов. По данным статистического отчета Управления Федеральной службы судебных приставов по Иркутской области, в 2009 г. на исполнении в ней находилось 114,4 тыс. исполнительных производств о взыскании налогов и сборов (на сумму 6,2 млрд р.) и 66,3 тыс. исполнительных производств о взыскании платежей в Пенсионный фонд РФ (на сумму 472 млн р.); в 2010 г. — 120,3 тыс. исполнительных производств о взыскании налогов и сборов (на сумму 7,6 млрд р.) и 69,8 тыс. исполнительных производств о взыскании платежей в Пенсионный фонд РФ (на сумму 768,5 млн р.). При этом нагрузка на судебных приставов при неизменной численности служащих значительно возросла в
2010 г. за счет внесенных в законодательство изменений.
Д. Медведев в послании Федеральному собранию в конце 2010 г. отметил, что если не удастся достаточно быстро изменить сло-
жившееся в судебной системе положение, то уже в ближайшие месяцы мы столкнемся с целым комплексом самых тяжелых проблем, и прежде всего — с массовым нарушением судами установленных законом процессуальных сроков рассмотрения дел, снижением качества рассмотрения дел по причине высокой загруженности судей и, как следствие, уменьшением эффективности работы всей арбитражной судебной системы Российской Федерации [2].
Чтобы разгрузить суды, ВАС РФ и правительство предлагают принять комплекс мер, в числе которых выделяется необходимость совершенствования процедуры взимания задолженности по искам до 100 тыс. р. «Речь идет о взимании незначительных денежных недоимок и пеней. Такой подход сократит финансовые затраты на взыскание и время», — пояснил А. Иванов, но эта мера может привести и к негативным последствиям. Вопрос о значительности суммы иска достаточно субъективный: для кого-то 100 тыс. р. — это мелочь, для кого-то — цена половины стоимости бизнеса. Практика рассмотрения исков на суммы определенного размера в особом порядке может нарушить конституционное право граждан и юридических лиц на судебную защиту и поставить его в зависимость от величины бизнеса. От этих новаций пострадает прежде всего малый бизнес.
Данную идею трудно воплотить в жизнь, поскольку потребуется внести поправки в Конституцию РФ, в которой закреплено, что никто не может быть лишен своей собственности кроме как по решению суда. Любые взыскания, налагаемые на компанию или граждан, вне зависимости от размера суммы — это попытка лишить их собственности. Поэтому для внесудебного разбирательства таких дел необходимы разъяснения Конституционного суда РФ относительно трактовки главного документа страны.
По мнению А. Иванова, в период кризиса лучше ввести упрощенное судопроизводство, которое широко распространено в зарубежной практике. Бывают ситуации, когда должник не оспаривает сумму налога, однако не может уплатить его, так как денег нет. Подобные споры можно рассматривать в упрощенном порядке.
Для совершенствования процедуры рассмотрения налоговых споров ВАС РФ гото-
вит специальную концепцию. Как пояснили в ВАС, одна из главных ее идей — оптимизация процесса рассмотрения налоговых споров в судах. Предлагается установить единый порядок взыскания налога налоговым органом для всех налогоплательщиков — как для организаций и индивидуальных предпринимателей, так и для физических лиц, предусмотрев комплекс гарантий для налогоплательщиков. В суде должны рассматриваться только дела об оспаривании актов налоговых и иных уполномоченных органов о взыскании данных платежей за счет денежных средств или иного имущества плательщика. Поэтому необходимо полностью отказаться от судебного механизма взыскания недоимок, штрафов и пеней за нарушение обязанностей по уплате налогов, сборов и иных обязательных платежей. Очевидно, что это потребует комплексного изменения налогового законодательства, касающегося досудебных процедур рассмотрения налоговых споров.
Вторая идея — создание в рамках арбитражной судебной системы судов или постоянных судебных присутствий, специализирующихся на рассмотрении споров, возникающих из налоговых правоотношений.
Третья — передача в компетенцию арбитражных судов всех споров, возникающих из налоговых правоотношений.
Реализация всех этих идей позволит ВАС обобщить и проанализировать судебную практику теперь уже по всем видам налоговых споров. По итогам этой работы за два-три года ВАС подготовит комплексные рекомендации — своего рода инструкции по применению налогового законодательства.
Необходимо создать стимулы для внесудебного разрешения споров. Постоянный рост количества дел — не только внутри-российское явление, он характерен для всех стран мира. Использование альтернативных процедур разрешения споров в целом признается самым эффективным средством борьбы с ростом количества судебных дел. К их числу относится активное внедрение примирительных внесудебных процедур, осуществляемых при помощи посредников (медиаторов). Широкое распространение медиации на Западе — это результат общей дороговизны ведения судебного процесса для его участников, результат понимания
того, что проиграть дело в суде здесь дороже, чем прибегнуть к внесудебному примирению. Дороже как с финансовой точки зрения, так и с точки зрения сохранения репутации. В России в настоящее время отсутствуют стимулы для использования процедуры внесудебного примирения, так как ведение судебного процесса относительно недорого. Для развития медиации в стране нужны соответствующие стимулы. Судебное сообщество активно вносит в Государственную думу законодательные проекты о введении в судебную систему примирительных процедур.
Отдельный очень важный вопрос — создание специализированных судов, рассматривающих налоговые споры. Разрешение налоговых споров — одна из самых сложных, масштабных и проблемных сфер в современной судебной системе. Причина этого — колоссальное количество таких споров (миллионы) и удручающее несовершенство соответствующего законодательства. ВАС много лет работает над корректировкой данного законодательства, и опыт его работы показывает, что косметическим «ремонтом» больше не обойтись.
Автор статьи полагает, что проблемы и противоречия, имеющие место в Налоговом кодексе РФ (далее — НК РФ), не только не устранены законодателем в Федеральном законе РФ от 4 ноября 2005 г. № 137-Ф3, но и привели к появлению новых проблем.
Введение бесспорного порядка взыскания налоговых санкций обусловлено прежде всего тем, что взимание в судебном порядке штрафов на небольшие суммы — 50, 100,
1 000 р. — требует значительных бюджетных затрат (затраты на отправку судебной корреспонденции, на оплату труда судьи, помощника судьи и т.д.).
Автор полагает, что изменения следует внести не в порядок взыскания штрафов, а в ставки штрафов и порядок производства по налоговому правонарушению. Например, следует исключить из НК РФ взыскание штрафов в размере менее 5 тыс. р., так как в условиях современной инфляции эта мера не достигает необходимых целей привлечения к налоговой ответственности (карательная, восстановительная, воспитательная, превентивная цели). Сумма штрафа должна быть такой, чтобы лицо опасалось в дальнейшем
привлечения к ответственности, а бюджет имел возможность восполнить свои потери от налогового правонарушения.
Можно было бы ввести в НК РФ такие понятия, как «прекращение дела по налоговому правонарушению за незначительностью правонарушения» и «наказание в виде предупреждения».
Эффективно было бы введение наказания в виде штрафа с отсрочкой исполнения либо «условного» наказания. Лицу устанавливается испытательный срок, например один год, в течение которого наказание считается условным, а уплата штрафа отсрочивается. Если лицо не совершает в течение испытательного срока правонарушений, наказание снимается, а лицо считается не подвергнутым наказанию. Если же оно вновь совершает налоговое правонарушение в течение испытательного срока, то с него взыскиваются и первоначальный штраф, и штраф за новое правонарушение, при этом «условное» наказание и отсрочка штрафа не допускаются, а срок, в течение которого лицо считается подвергнутым наказанию, увеличивается.
Автор полагает, что Налоговый кодекс РФ, а также законы, регулирующие уплату взносов во внебюджетные фонды, должны быть дополнены разделом «Издержки, связанные со взысканием налогов (или взносов), пеней и штрафов» по аналогии с Арбитражно-процессуальным кодексом РФ и законом «Об исполнительном производстве». Так, в случае неуплаты платежей в установленные законом сроки все издержки государства по их взысканию (в том числе связанные с производством по делу о налоговом правонарушении до момента передачи задолженности на взыскание в суд или судебному приставу) должны взыскиваться с должника.
Целесообразно внести изменение в ст. 69 НК РФ следующего характера: требование об уплате налога (пени) на сумму менее 10 тыс. р. должно иметь силу исполнительного листа и сразу направляться должнику и судебному приставу (или в банк, если в нем есть расчетный счет должника). По истечении срока на добровольное исполнение данное требование (исполнительный лист) вступает в законную силу. Дополнительные процессуальные документы (решения о взыскании налога за счет денежных средств в порядке
ст. 46 НК РФ и о взыскании налога за счет имущества в порядке ст. 47 НК РФ) в этом случае не нужны.
Аналогично, силой исполнительного листа должно обладать решение о привлечении к налоговой ответственности, если сумма штрафа составляет менее 10 тыс. р., для чего необходимо внесение изменений в ст. 100 и 101 НК РФ.
В случае обжалования требований и (или) решений налогового (пенсионного) органа плательщиком необходимо законодательно предусмотреть, что исполнительное произ-
водство должно быть приостановлено в обязательном порядке, дополнительные ходатайства плательщика о его приостановлении не требуются. Это создаст дополнительную гарантию защиты конституционных прав плательщика от незаконных требований со стороны государственных органов в случае принятия незаконных актов.
Законодателю следует более серьезно подойти к доработке изменений в ч. 1 НК РФ, так как ее редакция на сегодняшний день не отвечает потребностям ни государства, ни общества.
Список использованной литературы
1. Батанова К. Арбитражные суды захлебнулись в исках [Электронный ресурс]. URL: http://www.arbitr.ru.
2. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: бюдж. послание Президента РФ Федер. собр. от 25 мая 2009 г. // Парламентская газета. 2009. 29 мая.
3. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров: федер. закон РФ от 4 нояб. 2005 г. № 137-Ф3 // Российская газета. 2005. 8 нояб.
4. Обзор отдельных вопросов судебной практики по применению норм Налогового кодекса Российской Федерации о некоторых составах налоговых правонарушений / / Архив Арбитражного суда Иркутской области.
Referenses
1. Batanova K. Arbitrazhnye sudy zakhlebnulis' v iskakh [Elektronnyi resurs]. URL: http://www.arbitr.ru.
2. O byudzhetnoi politike v 2010—2012 godakh: byudzh. poslanie Prezidenta RF Feder. sobr. ot 25 maya 2009 g. // Parlamentskaya gazeta. 2009. 29 maya.
3. O vnesenii izmenenii v nekotorye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii i priznanii utrativshimi silu nekotorykh polozhenii zakonodatel'nykh aktov Rossiiskoi Federatsii v svyazi s osushchestvleniem mer po sovershenstvovaniyu administrativnykh protsedur uregulirovaniya sporov: feder. zakon RF ot 4 noyab. 2005 g. № 137-FZ // Rossiiskaya gazeta. 2005. 8 noyab.
4. Obzor otdel'nykh voprosov sudebnoi praktiki po primeneniyu norm Nalogovogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii o nekotorykh sostavakh nalogovykh pravonarushenii // Arkhiv Arbitrazhnogo suda Irkutskoi oblasti.
