CC BY
71
ЗИНОВЬЕВА Елена Валентиновна
Аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
191023, РФ, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21 Контактный телефон: (812) 576-45-43 e-mail: [email protected]
МОРУНОВА Галина Владимировна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
191023, РФ, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, 21 Контактный телефон: (904) 637-38-84 e-mail: [email protected]
Совершенствование оценки эффективности контрольной деятельности в Росфиннадзоре
Проведен анализ предложений по совершенствованию оценки деятельности службы финансового-бюджетного надзора: сравнение показателей, применяемых на практике, и критериев оценки, рекомендуемых Счетной палатой, а также сравнение с показателями эффективности контрольно-надзорной деятельности, предлагаемыми в проекте закона о государственном и муниципальном контроле. Сравнение позволяет сделать вывод о том, что часть предложений уже реализуются, но полное внедрение показателей эффективности потребует дополнительной методической работы экспертного сообщества.
JEL classification: H77, A19, G18
Ключевые слова: финансово-бюджетный надзор; показатели эффективности; риск-ориентированный контроль; государственный финансовый контроль.
В условиях проведения реформы государственного и муниципального финансового контроля одним из важных дискуссионных вопросов является организация работы контрольно-ревизионных органов и оценка их деятельности. Так, при обсуждении проекта Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», состоявшемся на заседании Общест-§ венного совета при Минэкономразвития Российской Федерации, было предложено в «разграничить сферы применения контрольной и надзорной деятельности, утвердить ^ структуру и полномочия таких органов на всех уровнях (федеральном, региональном § и муниципальном), а также возможность перехода на риск-ориентированную модель Ц реализации контрольных функций»1. Кроме планируемых изменений многие авторы § связывают реализацию финансовой политики в области контроля, совершенствование ® системы финансово-бюджетного контроля с унификацией регламентов и стандартов
о 1 Общественный совет при Минэкономразвития обсудил вопрос о контроле и надзоре //
¿я Официальный сайт Минэкономразвития России. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/ © рге88/пеш8/2015021902.
60 ► Известия УоГЭУ
4 (60) 2015
деятельности контрольных органов [1; 2; 5]. Также в проекте обсуждаемого закона обозначены показатели эффективности контрольно-надзорной деятельности1:
1) количество случаев причинения вреда в поднадзорной сфере;
2) размер вреда в поднадзорной сфере в стоимостном выражении;
3) экономическая эффективность проведения проверок;
4) доля проверок, проведение которых было осуществлено при применении риск-ориентированного подхода;
5) объем ресурсов, выделенных на проведение профилактики и предоставление консультационной помощи;
6) оценка работы контрольного органа со стороны предпринимателей;
7) оценка издержек предпринимателей в связи с проведением контрольно-надзорных мероприятий.
Рассматривая существующую систему оценки работы контрольного органа на примере Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) в Ленинградской области2, следует отметить, что конкретных методических указаний по проверкам на данном этапе деятельности не установлено, однако административный регламент определяет ключевые моменты3. Определенным образом провести оценку практических результатов финансового контроля позволяют показатели оценки эффективности и результативности деятельности территориальных управлений Росфиннадзора в финансово-бюджетной сфере, применяемые в настоящее время.
1. Показатель результативности: количество проведенных ревизий и проверок; количество результативных ревизий и проверок;
доля результативных проверок от общего количества проведенных проверок.
2. Показатель выявляемости нарушений законодательства Российской Федерации: сумма средств, использование которых проверено при проведении проверок; сумма выявленных нарушений;
доля нарушений, выявленных результативными проверками, в объеме проверенных средств.
3. Показатель эффективности затрат на проведение контрольных мероприятий в сфере финансово-бюджетного надзора:
распределенные затраты на проведение контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере;
сумма выявленных нарушений;
сумма выявленных нарушений на рубль распределенных затрат. Необходимо отметить, что ранее применялись критерии, связанные с определением целевого использования средств, а также нормативы, отражающие соответствие полученных результатов ранее установленным критериям, т. е. концепция «управления ресурсами». Бюджет формировался в ходе индексации сложившихся расходов с разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. Сбалансированность бюджета, а также выполнение бюджетных проектировок являлись положительными эффектами концепции, но при этом не обосновывались ожидаемые результаты расходов бюджета,
1 Проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации».
2 Официальный сайт Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ленинградской области. Режим доступа: http://www.r47.rosfinnadzor.ru.
3 Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере (утв. приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н).
4 (60) 2015
Известия УрГЭУ < 61
а управление ими сводилось в основном к контролю соответствия фактических и плановых показателей [8]. С 2004 г. в Российской Федерации реализуется бюджетная реформа, ориентированная на внедрение в системе органов исполнительной власти бюджетирования, ориентированного на результат. Цель новой концепции «управления результатами» - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами. В связи с этим нововведением повышается ответственность участников бюджетного процесса, а также расширяется их самостоятельность1. Изменение действующей концепции приносит положительные результаты для существующей системы государственного управления, обеспечивая повышение эффективности проводимых мероприятий по контролю финансовой сферы и применяемых контрольными органами мер, а также их реализации объектами [3].
В настоящее время точная оценка итогов проводимых контрольными органами ревизий и принятых по ним мер связана с обнаружением и учетом показателей, которые характеризуют издержки, связанные с осуществлением контроля. Конкретные показатели, отражающие деятельность Росфиннадзора в сфере финансово-бюджетного надзора, сформулированы в нормативных актах, в ведомственной отчетности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора2: отчет по форме 500; приложения к форме 500; сведения о применении мер административного принуждения; отчет о результатах ревизий и проверок (ОРРП); аналитическая записка.
Проведя сравнительный анализ показателей ведомственной отчетности Росфиннадзора и рекомендуемых показателей в соответствии с бюллетенем Счетной палаты Российской Федерации3, можно сделать вывод, что большая часть показателей, предлагаемых в проекте Федерального закона, уже применяется в практической деятельности (см. таблицу). Однако полное внедрение таких показателей эффективности, как оценка работы контрольного органа со стороны проверяемых органов, оценка издержек проверяемых органов в связи с проведением контрольно-надзорных мероприятий, потребует дополнительного времени для рассмотрения методических разработок экспертным сообществом.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в соответствии с постановлением Правительства РФ «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере»4 в настоящее время утверждена ежеквартальная форма отчета о результатах осуществления полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере для ее территориальных управлений.
Стоит согласиться с мнением, что проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью специального федерального закона о государственном (муниципальном) финансовом контроле, отвечающего потребностям современного
1 Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (ред. от 23 октября 2004 г.).
2 Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»; приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 г. № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»; Отчет (форма 500 и приложение в форме 500) о деятельности Территориального управления Росфиннадзора за 2013 г.
3 Общественный совет при Минэкономразвития обсудил вопрос о контроле и надзоре // Официальный сайт Минэкономразвития России. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/ press/news/2015021902.
4 Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере».
62 ► Известия УрГЭУ
4 (60) 2015
Сравнительный анализ показателей оценки деятельности Росфиннадзора
Показатели в соответствии с бюллетенем Счетной палаты РФ [4] Показатели ведомственной отчетности*
Критерий результативности: • выявленный объем средств, использованных с нарушением законодательства; • объем неэффективно использованных средств; • сумма средств, использованных не по целевому назначению; • количество подготовленных представлений и предписаний. Критерий действенности: • количество исполненных представлений и предписаний; • объем средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета организаций; • количество структурных преобразований в экономике, министерствах и ведомствах, осуществленных по представлениям органа; • увеличение доходной или экономия расходной части бюджета, полученные по представлениям; • количество поправок в законодательство; • количество постановлений, решений органов исполнительной власти, принятых по представлениям; • количество уголовных дел, открытых по представлениям. Критерий экономичности: • уровень экономичности - отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений органа к затратам на его содержание; • объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля; • объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих. Критерий интенсивности деятельности: • количество контрольных мероприятий (на одного инспектора, инспекцию, аудиторское направление, орган контроля); • объем проверенных средств (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, органом контроля); • количество проверенных объектов (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, органом контроля). Сведения о проведенных ревизиях: • количество проведенных ревизий и проверок; • общая сумма проверенных средств. Сведения о выявленных ревизиями (проверками) нарушениях законодательства в финансово-бюджетной сфере: • количество ревизий и проверок, которыми выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере; • сумма финансовых нарушений, в том числе: нецелевое использование средств; неэффективное использование материальных ресурсов и денежных средств; недостача денежных средств и материальных ресурсов; недопоступление платежей в бюджет; неналоговые платежи; излишки материальных ценностей и денежных средств; неправомерное расходование денежных средств и материальных ресурсов; другие нарушения. Сведения о мерах, принятых по реализации материалов ревизий (проверок): • направлено уведомлений о сокращении лимитов бюджетных обязательств в Росфиннадзор по субъекту РФ (единиц); • принято уведомлений о сокращении лимитов бюджетных обязательств в Росфиннадзоре по субъекту РФ (единиц); • передано органам прокуратуры и правоохранительным органам материалов ревизий (проверок); • количество возбужденных уголовных дел; • количество отказов в возбуждении уголовных дел органами прокуратуры и правоохранительными органами; • количество исков контрольно-ревизионных управлений в субъектах РФ, удовлетворенных судами; • количество исков, предъявленных в суды органами прокуратуры и правоохранительными органами, на возмещение выявленных финансовых нарушений;
Окончание таблицы
Показатели в соответствии с бюллетенем Счетной палаты РФ [4] Показатели ведомственной отчетности*
Критерий динамичности деятельности: • уровень результативности контрольных мероприятий - отношение количества представлений и предписаний к числу контрольных мероприятий; • уровень эффективности контрольного мероприятия - отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему средств; • уровень жесткости контроля - отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению; • уровень действенности представлений и предписаний - отношение количества исполненных представлений и предписаний к общему количеству направленных представлений и предписаний; • уровень эффективности представлений и предписаний - отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на его счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; • отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам; • уровень макроэффективности контрольной деятельности - отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии бюджетных средств) к затратам на содержание контрольных служб • количество исков органов прокуратуры и правоохранительных органов, удовлетворенных судами; • количество исков, предъявленных в суды контрольно-ревизионными управлениями в субъектах РФ на возмещение выявленных финансовых нарушений; • принято постановлений и решений органов государственной власти и местного самоуправления по результатам ревизий; • число лиц, привлеченных к дисциплинарной, к материальной ответственности; • количество протоколов об административных правонарушениях, составленных работниками Управления; • количество протоколов об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых вынесены предупреждения; • количество протоколов об административных правонарушениях, по которым наложен административный штраф; • количество протоколов об административных правонарушениях, по которым дела об административных правонарушениях прекращены; • количество материалов ревизий и проверок, направленных в другие органы для наложения административного взыскания; • количество наложенных административных взысканий; • сумма возмещенных финансовых нарушений и взысканных штрафных санкций; • предотвращенные потери; • количество вынесенных предписаний и сумма нарушений законодательства; • количество вынесенных представлений и сумма нарушений законодательства; • количество исполненных предписаний; • количество исполненных представлений; • восстановлено средств в добровольном порядке; • получено средств на содержание территориального Управления
* Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»; приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 г. №89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»; Отчет (форма 500 и приложение к форме 500) о деятельности Территориального управления Росфиннадзора за 2013 г.
государственного управления в сфере публичных финансов. Существует солидная аргументация в пользу его принятия. Поскольку основные контрольные функции в области финансового контроля возложены на структурные подразделения Министерства финансов, необходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений необходимо четко определить порядок их взаимодействия. При этом необходимо решить следующие задачи организации финансового контроля в России: создать единую информационную базу, единый методологический подход к процессу осуществления финансового контроля; через количественные и качественные показатели определить критерии эффективности бюджетного устройства. Кроме того, необходимо разработать единые государственные методики оценки и управления рисками [6; 7; 8].
Представляется, что задача повышения эффективности финансового контроля непростая, но решаемая. В целом инструментарий создан. Нужно его использовать с одновременным повышением ответственности руководителей и активизацией общественного контроля в области расходования бюджетных средств и государственных инвестиций. В целях реализации реформы государственных и муниципальных финансов, внедрения положений предлагаемого проекта Федерального закона о государственном и муниципальном контроле (надзоре) Росфиннадзору и экспертному сообществу следует в первую очередь сосредоточиться на рассмотрении методики применения риск-ориентированного подхода в бюджетно-надзорной деятельности.
Источники
1. Иванова Н. Г. Оценка качества в системе управления региональными финансами // Россия и Санкт-Петербург: экономика и образование в XXI веке : научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР за 2010 год : сб. лучших докл. / отв. ред. А. Е. Карлик. СПб. : СПбГУЭФ, 2011.
2. Иванова Н. Г. Финансовая политика: вопросы методологии и современной российской практики // Вестник финансового университета. 2014. № 1.
3. Морунова Г. В. Оценка качества управления финансами и мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления на примере Ленинградской области // Экономика и предпринимательство. 2014. № 7.
4. Опенышев С. П., Жуков В. А. Теоретические и методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpala-ta/2001/bulletin/schpal1372001bull1-12.htm.
5. Подъяпольская А. В. Основные направления контроля в финансово-бюджетной сфере. Режим доступа: http://bujet.ru/article/3223.php.
6. Романовский М. В., Иванова Н. Г. Финансовая система и финансовая безопасность России // Балтийский экономический журнал. 2009. № 2.
7. Романовский М. В., Шкута Д. Д. Государственно-финансовое регулирование системы управления рисками национальной инновационной системы в России // Вестник УрФУ Сер.: Экономика и управление. 2014. № 1.
8. Сабитова Н. М. К вопросу о бюджетной эффективности // Вестник Казанского государственного финансово-экономического института. 2005. № 1.
4 (60) 2015
Известия УрГЭУ < 65
