CC BY
30
Е. А. Сычев,
кандидат юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ РЕГИСТРАЦИОННО-ЭКЗАМЕНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ КАК УСЛОВИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИЦИИ
IMPROVEMENT OF NORMATIVE REGULATION OF REGISTRATION AND EXAMINATION ACTIVITIES OF THE
STATE TRAFFIC SAFETY INSPECTORATE, AS A CONDITION OF INCREASE OF EFFICIENCY OF PUBLIC CONTROL OVER POLICE ACTIVITIES
В статье на основе исследования научно-теоретических воззрений на правовую природу общественного контроля за деятельностью полиции рассматривается нормативное правовое регулирование регистрационно-экзаменационной деятельности Госавтоинспекции. На основании анализа структуры и содержания Административного регламента МВД России, определяющего порядок проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, выявляются пробелы и коллизии, затрудняющие эффективную реализацию общественного контроля за этой деятельностью. Предлагаются новеллы и коррективы, нивелирующие выявленные недостатки.
Based on a study of scientific and theoretical views on the legal nature ofpublic control over the activities of the police, the article examines the regulatory legal regulation of registration and examination activities of the State traffic inspectorate. Based on the analysis of the structure and content of the Administrative Regulation of the Ministry of Internal Affairs of Russia, which determines the procedure for examinations for the right to drive vehicles and the issuance of driver's licenses, gaps and conflicts are identified that impede the effective implementation of public control over this activity. Novels and corrections are proposed that level out the identified shortcomings.
Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России в значительной степени является монополистом в сфере правового охранения общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов
с использованием автомототранспорта и эксплуатации дорожной инфраструктуры. Система управления деятельностью ГИБДД МВД России предусматривает в качестве обязательного элемента контроль и надзор за законностью, целесообраз-
ностью и эффективностью осуществляемых ее должностными лицами государственно-властных полномочий. Данная деятельность, в свою очередь, осуществляется руководящим составом МВД России (внутриорганизационный контроль), «внешними» государственно-властными субъектами (например, прокурорский надзор), а также индивидуальными и коллективными представителями социума — гражданами, общественными объединениями и организациями.
Общественный контроль за деятельностью подразделений Госавтоинспекции является составной частью общественного контроля за деятельностью полиции в целом. В исторической ретроспективе данный вид контроля является наименее устоявшимся, так как полноценно был введен лишь в рамках административной реформы МВД России в 2011 году. Основу нормативного регулирования в данной сфере образуют положения Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1] и статья 50 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [2].
Как справедливо отметил В. И. Майоров, общественный контроль является одним из ключевых видов контроля, так как, «с одной стороны, способствует открытости и гласности деятельности органов внутренних дел, с другой стороны, помогает в борьбе с коррупцией, обеспечивает неукоснительное соблюдение прав граждан при их взаимодействии с сотрудниками полиции» [3. — С. 68]. Эффективная реализация общественного контроля за деятельностью полиции в целом и Госавтоинспекции в частности может создавать в тактической перспективе для сотрудников существенные неудобства, ставя под сомнение сложившиеся годами подходы к осуществлению правоприменительной деятельности, однако без него невозможно качественное совершенствование деятельности министерства в перспективе стратегической.
Т. М. Занина и М. С. Крицкая, проведя глубокое исследование административно-правового регулирования общественного контроля за деятельностью полиции, справедливо предлагают разделить его субъектов на две группы:
1) субъекты гражданского общественного контроля (граждане РФ, общественные объединения), которые обладают правом осуществления общественного контроля в формах, не связанных с вмешательством в штатный режим работы объекта контроля и получением информации ограниченного доступа;
2) субъекты квалифицированного общественного контроля (общественные палаты, об-
щественные советы, общественные наблюдательные комиссии), осуществляющие общественный контроль во всех не запрещённых законом формах» [4. — С. 16—17; 5].
Несмотря на то обстоятельство, что квалифицированные субъекты общественного контроля априори более объективны и сдержанны в оценке правомерности и эффективности деятельности сотрудников полиции, именно субъекты гражданского общественного контроля, на наш взгляд, оказывают наиболее существенное влияние на организационно-управленческий процесс любого государственно-властного субъекта, в том числе и ГИБДД МВД России. Это объясняется:
- множественностью контактов между сотрудниками Госавтоинспекции и гражданами, которые участвуют в дорожном движении в роли водителей, пассажиров, пешеходов, а также выступают услугополучателями, лицензиатами и субподрядчиками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
- глубиной проникновения граждан в осуществление сотрудниками Госавтоинспекции правоохранительных полномочий, которая обусловлена в том числе участием физических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере в качестве свидетелей, потерпевших и лиц, в отношении которых ведется административно-деликтное производство;
- скрытностью и повседневностью осуществляемого гражданского контроля — если в рамках общественного контроля, осуществляемого квалифицированным субъектом, сотрудник ГИБДД зачастую осознает факт наблюдения за ним и может на этот период избрать несвойственный для него в повседневной деятельности алгоритм поведения, то осуществление гражданского контроля в силу его повседневности не является очевидным для сотрудника.
Итак, гражданский общественный контроль за деятельностью ГИБДД организуется по инициативе физических лиц, выступающих общими субъектами административного права. Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», граждане России «вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций».
Обосновав выбор подлежащего исследованию субъекта общественного контроля, следует обратить внимание на сферу правоохранительной деятельности Госавтоинспекции, так как
охватить и контрольно-надзорную, и админи-стративно-юрисдикционную, и регистрационно-экзаменнационную деятельность ГИБДД в рамках одной научной статьи невозможно по причине ограниченности ее объема. С учетом этого в рамках настоящего исследования мы хотели бы обратить внимание на особенности нормативного регулирования лишь регистрационно-экзаменнационной деятельности ГИБДД МВД России. Данная деятельность является одним из видов административно-процессуальной деятельности и входит в компетенцию специализированных подразделений Госавтоинспекции, которые аккумулируют, фиксируют, систематизируют и используют значимую для выполнения поставленных перед ГИБДД задач информацию.
Нормативное регулирование в рассматриваемой сфере возможно разделить на два блока:
а) регистрация предметов (например, транспортных средств и государственных номерных знаков), объектов (например, элементов дорожно-транспортной инфраструктуры) и юридических фактов (получение и изменение права собственности на транспортное средство, дорожно-транспортных происшествий и т.д.);
б) экзаменнационно-разрешительная деятельность, связанная с наделением граждан и юридических лиц специальным правовым статусом.
Единая правовая природа регулируемой в рамках обоих указанных блоков деятельности обуславливает симметричный механизм изложения юридического материала в соответствующих административных регламентах МВД России. Это позволяет выделить общие проблемные моменты на примере одного из подобных нормативных актов. Изберем в качестве предмета исследования Административный регламент МВД России по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденный приказом МВД России от 20 октября 2015 г. № 995 [6] (далее — Регламент).
Исследование структуры этого документа позволяет предположить, что его предназначение заключается не только в определении для сотрудников Госавтоинспекции процедуры предоставления государственной услуги, но и в доведении до граждан сроков и порядка ее предоставления в наиболее доступной и понятной форме. Помимо вполне очевидного удобства использования регламентов гражданами, подобное положение вещей позволяет заявителю предельно четко оценить действия сотрудника ГИБДД с позиций законности, своевременности и полноты.
Основными категориями, которые должны быть оценены в рамках опроса мнения соискателей услуг, выступают эффективность, законность и этичность (корректность) поведения должностного лица. Эффективность связана с достижением заявителем желаемого статуса, законность — с оценкой правомерности деятельности сотрудника ГИБДД, а соблюдение норм профессиональной этики унифицированно можно свести к соблюдению требований Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.
Опираясь на высказанные идеи, следует согласиться с выделенными М. С. Крицкой модулями-критериями общественной оценки предоставляемых полицией государственных услуг:
1. Понятность, полнота, доступность и полезность информирования о предоставлении государственной услуги.
2. Законность при непосредственном оказании государственной услуги.
3. Оценка законности при приеме, рассмотрении и разрешении поданной гражданином во внесудебном порядке жалобы на действия сотрудника ГИБДД, уполномоченного предоставлять государственную услугу.
4. Соблюдение норм служебной этики и компетентность сотрудника [4].
Изучение правовых норм первого модуля исследуемого нами Регламента позволяет констатировать некоторую противоречивость требований, предъявляемых к уполномоченному должностному лицу полиции. Так, в соответствии с пунктом 3.4 Регламента, «информация по вопросам предоставления государственной услуги осуществляется» в том числе «с использованием средств телефонной и факсимильной связи», при этом, согласно пункту 11, «время разговора, как правило, не должно превышать 5 минут». В этом контексте формулировка «информация по вопросам предоставления государственной услуги», на наш взгляд, имеет чрезмерно широкую трактовку, а содержание этой категории при запросе гражданином наиболее широкого перечня информации не может быть изложено за 5 минут.
При размещении информации на стендах, сайтах и путем телефонного автоинформирования подобная проблема не возникает, так как регламентом не установлены временные либо иные ограничения. В этой связи считаем необходимым внести изменения в соответствующие нормы административного регламента, определив более конкретные виды сведений, предоставляемых при обращении по телефону к уполномоченному сотруднику полиции. Примени-
тельно к рассматриваемому регламенту предлагаем изложить пункт 3.2 в следующей редакции :
«3. Информация о нормативной правовой базе, порядке совершения административных процедур и режимах работы экзаменационных подразделений ГИБДД предоставляется посредством...».
Далее следует обратить внимание на нормативные требования к поведению сотрудника полиции при общении с гражданами. Морально-этические требования к поведению всех государственных служащих закреплены в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих [7], однако отсылочных норм на этот документ Регламент не содержит. Учитывая то обстоятельство, что административные регламенты МВД России должны быть ориентированы именно на граждан, которые желают воспользоваться соответствующими услугами, рассматриваемый нормативный документ должен быть дополнен соответствующей отсылкой. Нами предлагается включить в подраздел «Перечень нормативных актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги» указание на Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Очередность указания этого нормативного акта в подразделе определяется юридической силой и алфавитным порядком.
Помимо того, раздел I Регламента «Общие положения» следует дополнить однозначным указанием на необходимость соблюдения полицейским норм служебной этики при информировании и предоставлении государственной услуги. Предлагаем дополнить указанный раздел пунктом в следующей редакции:
«3.6. При организации информирования о предоставлении государственной услуги, а равно при ее непосредственном предоставлении уполномоченный на то сотрудник экзаменационного подразделения ГИБДД обязан соблюдать профессионально-этические правила поведения государственного служащего и исполнять требования, предъявляемые к культуре речи сотрудника полиции.».
Далее следует обратить внимание на способы информирования граждан о сроках и порядке предоставления государственной услуги. Согласно пункту 3 Регламента, соответствующая информация размещается в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», а также на официальном сайте МВД
России и информационных стендах в помещениях подразделений лицензионно-разрешительной работы территориальных органов МВД России. Вместе с тем конкретному потребителю государственной услуги было бы более удобно обращаться к официальному сайту территориального органа внутренних дел по субъекту РФ. Эти органы уже сейчас имеют техническую возможность размещать подобную информацию. Однако наиболее перспективной деятельностью в сфере развития системы информирования населения о предоставляемых МВД России государственных услугах следует признать инкорпорацию «рекламы государственных услуг» в так называемые «электронные социальные сети». В этой связи предлагается дополнить пункт 3.1 Регламента после слов «сайте МВД России» фразой в следующей редакции: «, официальных сайтах территориальных органов МВД России, иных информационных ресурсах информационно-телекоммуникационной сети Интернет».
Исследование второго модуля регламента также позволяет говорить о некоторых проблемах правового регулирования. Так, дискуссионным представляется закрепленное в пункте 16 Регламента мнение его разработчиков, в соответствии с которым «отказ в проведении экзаменов и (или) выдаче водительского удостоверения» признается результатом предоставления государственной услуги.
Исследование третьего модуля Регламента также позволяет высказать некоторые суждения, ориентированные на совершенствование системы общественного контроля за регистрационно-экзаменационной деятельностью полиции. Например, определяя порядок обжалования действий сотрудника ГИБДД, разработчики Регламента приводят лишь специальные административно-правовые нормы. Однако, учитывая цель регламентов — дать максимально полную информацию заявителю по вопросам использования государственных услуг, следовало бы сделать соответствующие ссылки на действующую в этой сфере нормативную правовую базу в полном объеме. В связи с этим считаем необходимым дополнить подраздел «Перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги» указанием на Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [8], приказ МВД России от 22 августа 2012 г. № 808 «О создании системы "горячей линии МВД России"» [9] и приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обра-
щений граждан в системе МВД России» [10]. Очередность указания нормативных актов в подразделе определяется юридической силой и алфавитным порядком.
Помимо того, следует понимать, что стадия обжалования первичного решения является качественно новой по сравнению со всеми предыдущими, которые охватываются единой целью и организационно едины. В рамках обжалования лицу требуется дополнительная информация, его требования апеллируют к иным нормативным правовым актам, и оно обращается к иным категориям должностных лиц органов власти. Эта особенность также требует учета при организации общественной оценки в изучаемой сфере.
Проведенное исследование не претендует на всеобъемлющий охват проблем общественного контроля за регистрационно-экзаменационной деятельности ГИБДД МВД России, однако выявленные недочеты и предложенные пути совершенствования нормативного правового регулирования этого направления правоохранительной работы полиции в случае их учета могут обеспечить большую вовлеченность населения в надзорно-оценочную деятельность полиции, а следовательно, положительно отразятся на всей системе государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
2. О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
3. Майоров В. И. Формирование механизма общественного контроля за деятельностью полиции // Государство и право в XXI веке. — 2016. — № 2. — С. 67—72.
4. Крицкая М. С. Общественный контроль административной деятельности полиции: правовые и организационные аспекты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2017. — 206 с.
5. Занина Т. М., Крицкая М. С. Общественный контроль за деятельностью полиции: понятие, задачи, принципы // Административное право и процесс. — 2016. — № 6. — С. 38—42.
6. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на
право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений : приказ МВД России от 20 октября 2015 г. № 995 // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
7. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
8. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
9. О создании системы «горячей линии МВД России» : приказ МВД России от 22 августа 2012 г. № 808 // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
10. Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе МВД России : приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2019.
REFERENCES
1. Ob osnovah obschestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii : federalnyiy zakon ot 21 iyulya 2014 g. # 212-FZ // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
2. O politsii : federalnyiy zakon ot 7 fevralya 2011 g. # 3-FZ // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
3. Mayorov V. I. Formirovanie mehanizma obschestvennogo kontrolya za deyatelnostyu politsii // Gosudarstvo i pravo v XXI veke. — 2016. — # 2. — S. 67—72.
4. Kritskaya M. S. Obschestvennyiy kontrol administrativnoy deyatelnosti politsii: pravovyie i organizatsionnyie aspektyi : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Voronezh, 2017. — 206 s.
5. Zanina T. M., Kritskaya M. S. Obschestvennyiy kontrol za deyatelnostyu politsii: ponyatie, zadachi, printsipyi // Administrativnoe pravo i protsess. — 2016. — # 6. — S. 38—42.
6. Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii po predostavleniyu gosudarstvennoy uslugi
po provedeniyu ekzamenov na pravo upravleniya transportnyimi sredstvami i vyidache voditelskih udostovereniy : prikaz MVD Rossii ot 20 oktyabrya 2015 g. # 995 // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
7. Tipovoy kodeks etiki i sluzhebnogo povedeniya gosudarstvennyih sluzhaschih Ros-siyskoy Federatsii i munitsipalnyih sluzhaschih (odobren resheniem prezidiuma Soveta pri Pre-zidente RF po protivodeystviyu korruptsii ot 23 dek-abrya 2010 g. (protokol # 21)) // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
8. O poryadke rassmotreniya obrascheniy gra-zhdan Rossiyskoy Federatsii : federalnyiy zakon ot 2
maya 2006 g. # 59-FZ // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
9. O sozdanii sistemyi «goryachey linii MVD Rossii» : prikaz MVD Rossii ot 22 avgusta 2012 g.
# 808 // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
10. Ob utverzhdenii Instruktsii ob organizatsii rassmotreniya obrascheniy grazhdan v sisteme MVD Rossii : prikaz MVD Rossii ot 12 sentyabrya 2013 g.
# 707 // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «Garant», 2019.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Сычев Евгений Анатольевич. Доцент кафедры административной деятельности ОВД. Кандидат юридических наук, доцент.
Краснодарский университет МВД России.
E-mail: kadovd@yandex.ru
Россия, 350005, Краснодар, улица Ярославская, 128. Тел. (861) 258-37-70.
Sychev Evgeny Anatolevich. Assistant professor of the chair of Administrative Activities of Interior Organs. Candidate of Law, Assistant Professor.
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
E-mail: kadovd@yandex.ru
Work address: Russia, 350005, Krasnodar, Yaroslavskaya Str., 128. Tel. (861) 258-37-70.
Ключевые слова: общественный контроль; полиция; Госавтоинспекция; регистрационно-экзаменационная деятельность; административный регламент.
Key words: public oversight; police; State traffic inspectorate; registration and examination activities; administrative regulations.
УДК 342.9
