CC BY
37
УДК 622:34:332.68
Н.В. Пальянова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ
ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ УГОЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ
Рассмотрены задачи совершенствования горного законодательства в соответствие с изменившимися условиями развития общества в аспекте рационального использования и охраны недр. Особенное внимание при разработке мероприятий по достижению целевой функции отрасли должно быть уделено формированию регламентной базы для внедрения передовых разработок и выпуска перспективного для условий рынка оборудования. Нормативно-правовая база должна соответствовать критериям наилучших доступных технологий по меркам экологической чистоты технологических процессов. Увеличение объемов добычи и использования угольного ресурса предопределяет необходимость технико-тактических новаций и технологических разработок для обеспечения эффективности углепромышленного законодательства на долгосрочную перспективу перехода на модель безопасного устойчивого эколого-экономического развития. В соответствие с указанными критериями должны быть разработаны нормативно-регламентные документы для комплексной оценки состояния природной среды с учетом воздействий на окружающую среду.
Ключевые слова: рациональное природопользование, горное законодательство, экологические последствия, безопасность, реструктуризация, устойчивое развитие.
Утвержденная Правительством Российской Федерации в 2003 г. «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года» [5] стала первым официаль-
DOI: 10.25018/0236-1493-2018-3-0-168-175
ным стратегическим документом национального масштаба в новом столетии. «Энергетическая стратегия России на период до 2030 года» [6] формирует но-
Прогнозный топливно-энергетический баланс России на период до 2030 г.
2005 г. (факт) 2008 г. (факт) 1 этап 2008-2012 2 этап 2013-2020 3 этап 2021-2030
Природный газ, млрд куб. м 495 526 528-573 592-619 656-696
Сырая нефть, млн т 181 187 195-211 240-245 309-343
Уголь, млн т 167 175 168-197 198-238 248-302
Нетопливные и возобновляемые ресурсы, млн т 106 103 117-127 130-147 163-224
ISSN 0236-1493. Горный информационно-аналитический бюллетень. 2018. № 3. С. 168-175. © Н.В. Пальянова. 2018.
вые стратегические ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития. Россия занимает одно из ведущих мест в мировой системе оборота природных ресурсов, активно участвует в мировой торговле ими и в международном сотрудничестве в этой сфере. Особенно значимы позиции страны на мировом рынке углеводородов. Россия занимает второе место в мире по запасам углей (19% мировых запасов), обеспечивая 12% мировой торговли энергетическими углями (рисунок).
Если природные ресурсы в 1990— 2008 гг. являлись финансовым «донором» российской экономики, то дальнейшие ориентиры развития топливно-энергетического сектора рассматриваются поэтапно следующим образом:
1. 2008—2012 гг. — этап выхода из кризиса и формирования основ новой экономики. Главной задачей данного этапа является скорейшее преодоление кризисных явлений в экономике с целью выхода к концу этапа на устойчивые темпы экономического развития, а также использования открываемых в период
кризиса возможностей для качественного обновления и модернизации российского ТЭК.
2. 2013—2020 гг. — этап перехода к инновационному развитию и формирования инфраструктуры новой экономики. На этом этапе должно быть развернуто широкое инновационное обновление отраслей ТЭК за счет отечественных технологий, материалов и оборудования, полученных в результате активного взаимодействия ТЭК и промышленности на первом этапе, а также с использованием международного сотрудничества.
3. 2021—2030 гг. — этап развития инновационной экономики. На третьем этапе предусматривается значительное снижение доли топливно-энергетического сектора в экономике России за счет его вытеснения неэнергетическими источниками инновационного экономического роста и активное развитие неуглеводородной энергетики в мире.
Из таблицы видно, что угольная отрасль хозяйствования (одна из базовых в ТЭК) в рамках энергетической стратегии России имеет в топливно-энергетическом балансе определенную перс-
350
- нефть
- газ -уголь
- нетопливные
2010 2015 2020 2025
Динамика добычи и производства первичных энергоносителей
2030
пективу роста угледобычи на период до 2030 г.
За 22 года (1994—2016) проводимой угольной отраслью России реструктуризации пройден трудный путь вывода ее из системного кризиса и перехода в новое состояние функционирования в условиях рыночной экономики. Одним из направлений реструктуризации угольной промышленности явилась ликвидация нерентабельных шахт и разрезов (203 предприятия), а также модернизация оставшихся угольных предприятий. Анализ результатов реструктуризации показывает, что улучшились основные показатели работы предприятий угольной отрасли. Однако увеличение объемов добычи и использования угольного ресурса предопределяет необходимость законодательной поддержки технико-тактических новаций и технологических разработок для обеспечения эффективности углепромышленного производства на долгосрочную перспективу.
Учитывая, что достижение необходимых параметров потребует кооперации, в том числе с зарубежными партнерами, актуальной является разработка нормативно-правовой и регламентной документации на основе отечественной законодательной базы соответствующей международным стандартам. Для реализации такого принципиально нового подхода имеется определенная база (например, Федеральный закон «О техническом регулировании» 2002 г. [3]). Однако при этом требуется разработать специальный комплект нормативно-технической документации, ориентированной на обеспечение устойчивого эколого-экономического развития угольной промышленности России. Такой тип развития связывается с малоотходными (безотходными) и экологически чистыми технологиями добычи и переработки угля, позволяющими сократить объемы работ по восстановлению и охране компонентов природной среды.
Для разработок и действий по реализации указанных выше подходов имеются определенные недоработки на федеральном уровне, позволяющие рассматривать их, как ограничивающие условия, и как возможные риски реализации цели устойчивого эколого-экономическо-го развития угольной промышленности.
Достижение намеченных показателей развития угольного производства может быть сдержано по процедурным недоработкам и из-за отсутствия:
• реестров с утвержденной номенклатурой показателей, обязательной для мониторинга загрязнения окружающей среды, учета конкретных (рисковых) загрязнителей, как для горнопромышленных территорий, так и для смежных (приграничных) ландшафтов;
• базы документов, разработанной на единой научно-методологической основе в качестве методического обеспечения норм качества окружающей природной среды и возможности их пересмотра по условиям меняющейся ситуации (как ухудшающейся, так и улучшающейся);
• утвержденных нормативов комплексных предельно-допустимых концентраций (ПДК) выбросов загрязняющих веществ, адаптированных к требованию обеспечения устойчивого состояния растительного и животного мира.
Отсутствие в стране единой системы эколого-экономических нормативов можно рассматривать в качестве фактора, сдерживающего гармоничное развитие социальных, экономических и экологических систем жизнеобеспечения населения.
Без таких нормативов в привязке к территориально-географическим условиям невозможно эффективно управлять и регулировать процессами защиты природы, охраны и рационального использования природных ресурсов, а также восстановления компонентов окружающей природной среды.
Внедрение комплекса документов в формате эколого-экономической системы нормативов должно стать важной составной частью национальной стратегии обеспечения энергетической и экологической безопасности, с одновременно реализованной функцией охраны окружающей среды и рационального природопользования в отраслях, добывающих полезные ископаемые.
На наш взгляд, в действующей к настоящему времени в Российской Федерации системе нормирования предельно-допустимых выбросов (ПДВ), предельно-допустимых сбросов (ПДС), основанной на расчетах методом критической нагрузки на экосистему с учетом соблюдения гигиенических нормативов, имеется целый ряд недостатков:
• в отраслевых нормативах не предусмотрены показатели, используя которые можно было бы объективно оценить реакции компонентов среды от конкретных объектов и конкретных территорий;
• многие показатели, характеризующие качество окружающей природной среды между собой не сопоставимы (или трудно сопоставимы) из-за отсутствия унифицированных методик их определения;
• отсутствуют регламентные документы с перечнем показателей, по которым можно ранжировать технологии по критерию наилучших доступных применительно к практике угольной промышленности;
• отсутствуют экологические требования к очистным природоохранным технологиям, сооружениям и оборудованию, а также типовые экологические нормативы, регламентирующие объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, применительно к различным предприятиям в зависимости от используемых технологий;
• отсутствуют нормативы воздействия веществ, применительно к оценке опас-
ности производств на человека и на глобальные параметры систем (из-за парниковых газов, теплового загрязнения и др.);
• отсутствует международный единый банк данных о нормативах качества окружающей природной среды по различным странам мира.
В России подход к нормированию воздействий отличается от принятого в ряде передовых стран мира (США, Германия, Франция). В этих и ряде других стран, допустимый объем выбросов (сбросов) регламентируется техническими нормативами, которые разделены на две группы: для лучших перспективных и для действующих технологий. Стало практически общепринятым, особенно в Европе, для вновь проектируемых предприятий рекомендовать использовать нормативы, соотнесенные с лучшими технологиями. При этом срок использования нормативов действующих технологий ограничивать временным моментом начала реконструкции.
Для случая несоблюдения установленных объемных показателей выбросов (сбросов), исходя из нормативов для действующих технологий, предусмотрены механизмы административных влияний, в том числе закрытие производств. Разумная адаптация российской нормативной базы к международным стандартам будет способствовать технологической интеграции России в мировое сообщество.
Создание комплексной системы нормирования качества окружающей природной среды в России возможно лишь при следующих условиях:
• назначения специального федерального органа исполнительной власти по координации работы органов всех уровней исполнительной власти для обеспечения требований по охране окружающей среды и экологической безопасности;
• полномасштабного внедрения правового и информационного обеспечения нормирования качества окружающей среды;
• разработки и внедрения концепции системы долгосрочного экологического нормирования и стандартизации качества окружающей среды;
• разработки федеральной программы, включающей пересмотр отдельных гигиенических и рыбохозяйственных нормативов;
• введения регионального нормирования качества окружающей среды с учетом природно-климатических особенностей регионов, видов и степени антропогенной нагрузки;
• разработки и введение единых классификаторов воздействий объектов хозяйственной деятельности на экологические системы и последствий воздействий по регионам (федеральным округам).
Работы по правовому обеспечению нормирования качества окружающей природной среды следует считать приоритетными с учетом кризисных проявлений в экономике, государственными планами обеспечения энергетической и экологической безопасности страны. Изложенные предложения и мотивы были рекомендованы при подготовке новой редакции от 1 января 2017 г. Федерального закона «Об охране окружающей среды» (статья 1, 68, 80.1 — дополнения по объектам накопленного вреда окружающей среде) [1].
Представляется целесообразным со стороны Правительства Российской Федерации поручить:
• соответствующим органам исполнительной власти разработать Концепцию системы экологического нормирования и стандартизации качества окружающей природной среды с учетом глобального экономического кризиса, а на ее основе — Федеральную целевую
программу экологического нормирования качества окружающей природной среды;
• профильным Федеральным агентствам и министерствам предусмотреть в рамках НИР выполнение тематик по экологическому нормированию качества окружающей среды;
• субъектам Российской Федерации внести предложения в Правительство Российской Федерации по формированию региональной системы нормирования качества окружающей среды с учетом уровня антропогенной нагрузки, природно-климатических особенностей регионов и перспектив развития добычи полезных ископаемых на период до 2030 г.
Разрешение проблемы обеспечения нормативно-правовыми документами в целях обеспечения устойчивого эколо-го-экономического развития угольной отрасли (с учетом прогнозов на период до 2030 г.) может быть осложнено отсутствием ряда документов федерального значения. В качестве первоочередных из требуемого комплекса регламентных и нормативных документов следует принять к разработке и внедрению:
• правила экологической безопасности разработки угольных месторождений;
• методические указания по предупреждению, локализации и ликвидации экологических последствий кризисных ситуаций техногенного и природного происхождения в углепромышленных регионах с учетом факторов масштабного закрытия шахт и разрезов;
• экологические требования и критерии к технологиям и оборудованию угольных производств для устойчиво-безопасного состояния объектов угольных регионов.
• технические регламенты на внедрение систем геодинамического и экологического мониторинга в районах шахтерских городов и поселков для обес-
печения безопасных условий жизнедеятельности населения;
• указания по обязательному использованию в практике проектных работ методических разработок и карт районирования геодинамически опасных территорий в целях предотвращения прямых ущербов и потерь от наступления геодинамически опасных событий.
В последнее время существенно увеличилась степень неопределенности и рисков в развитии мировых рынков, в том числе, в связи негативными последствиями мирового финансового кризиса, угрозами дефицита поставок энергоресурсов в посткризисный период, неоднозначными перспективами заключения международных соглашений по вопросам экологической политики и изменения климата.
С другой стороны, все большее понимание и поддержку в мире находят усилия по повышению долгосрочной устойчивости топливно-энергетических рынков, глобальной экологической безопасности, обеспечение которой должно осуществляться без ущерба, чьим бы то ни было национальным интересам. Эта тенденция нашла свое отражение в решениях и рекомендациях, принятых в 2006 г. на Санкт-Петербургском саммите «Группы восьми».
Ряд документов, необходимых угольной отрасли для перехода на экологически чистые технологии угольного производства, могут быть разработаны отраслевой наукой. Если опираться только на поправки к Закону РФ «О недрах» который принят 21.02.1992, то они недостаточны. Поправки готовятся в министерстве, как правило, весьма ограниченным кругом лиц, имеющих смутное представление об экологической составляющей в горном деле, и еще более узким — в Государственной Думе, без обсуждения с экспертами и горнотехнической общественностью. Обычно они
проходят упрощенную и ускоренную процедуру рассмотрения в Государственной Думе. В результате наблюдаются случаи, когда поправки принимаются с существенными ошибками, требующими исправления и чреваты негативными последствиями.
В ряде стран принимаются специальные отраслевые кодексы: например, Нефтяной кодекс 1958 г. и Горный закон 1965 г. (Мексика), Горный кодекс 1966 г. и Нефтяной кодекс 1967 г. (Аргентина).
Рабочей группой Отделения наук о Земле по правовым проблемам изучения, освоения и использования ресурсов недр УРАН ИПКОН РАН в целях совершенствования законодательства предлагается принятие Горного кодекса РФ. Этот кодифицированный правовой акт создаст единое правовое поле в горном производстве в виде систематизированного Свода законов о недропользовании и сформирует рациональную схему государственно-частного управления в сфере изучения, освоения и использования минерально-сырьевых ресурсов недр, поможет укрепить и упорядочить взаимосвязь с другими отраслями права. Несомненно, Россия останется ведущим игроком на мировом рынке углеводородов, будет активно участвовать в развитии рынков электроэнергии и угля. Безусловно, в период до 2030 г. экспорт природных ресурсов будет оставаться важнейшим фактором развития национальной экономики, однако степень его влияния на экономику будет сокращаться.
Эта тенденция согласуется с долгосрочной экономической политикой государства, ориентированной на диверсификацию структуры экономики и снижения зависимости страны от экспорта природных ресурсов при условии соответствующей научно-правовой поддержки отрасли с учетом всех новаций в экологической сфере.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
2. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
3. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О техническом регулировании».
4. Постановление Правительства РФ от 24.12.2004 г. № 840 «О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования».
5. Распоряжение Правительства РФ от 28.08.2003 № 1234-р «Об Энергетической стратегии РФ на период до 2020 года».
6. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».
7. Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2014 № 1099-р «Об утверждении программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года».
8. Агапов А. Е. Итоги работы Государственного учреждения «ГУРШ» по реализации программы ликвидации особо убыточных шахт и разрезов // Уголь. — 2007. — № 3. — С. 3—8.
9. Пальянова Н. В. «Экологическая безопасность при реструктуризации предприятий угольной промышленности: выводы и прогноз» / Социально-экономические и экологические проблемы горной промышленности, строительства и энергетики: материалы 10-ой Международной конференции, т. 2. — Тула ТулГУ, 2014. — С. 330—336.
10. So/l Algaein Brown Coal and Lignite Post-Mining Areas in Central Europe (Czech Repabliic and Germany) // Restoration Ecologi, 2001. — Vol. 9, Issue 4. 354 p.
11. Chapman J. L., Ecology J. L. Chapman M. J. Reiss. Cambridge University Press; 2nd Edition, 2009, 336 p.
12. http://www.ecopolicy.ru.S233
КОРОТКО ОБ АВТОРE
Пальянова Наталия Витальевна — кандидат технических наук, доцент, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), e-mail: palianovanata@rambler.ru.
ISSN 0236-1493. Gornyy informatsionno-analiticheskiy byulleten'. 2018. No. 3, pp. 168-175.
N.A. Palianova
IMPROVEMENT OF REGULATORY AND LEGAL FRAMEWORK TO ENSURE ECOLOGICALLY AND ECONOMICALLY SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN THE COAL MINING INDUSTRY IN RUSSIA
The article is concerned with the improvement of mining legislation as consistent with the altered conditions of social development in the context of rational use and preservation of mineral wealth. The regulatory and legal support for the ecologically and economically sustainable development in the coal mining industry with regard to future forecasts can be complicated due to the absence of a set of national laws. The rational nature management when predicting fluctuating conditions of activity of coal mines in the period of the industry restructuring requires taking into account influence of all external factors.
During development of measures aimed to ensure pursuing a target objective, an emphasis should be laid on regulatory framework for introduction of advanced developments and manufacturing of competitive equipment. The regulatory and legal framework should conform to criteria of the best available technologies from the viewpoint of ecological friendliness. The gain in coal production and use predetermines technical and tactical innovation and technological development towards coal industry legislation efficiency over long-term transition to the model of safe and ecologically and economically sustainable development.
In accordance with the mentioned criteria, the normative legal documents should be elaborated for the integrated evaluation of state of nature with regard to the environmental impacts. Meeting of the required criteria will call for cooperation, including foreign partnership. It is of the current concern to develop normative and regulatory documentation on the domestic legal basis and to be consistent with the international standards.
Key words: rational nature management, mining legislation, ecological implications, safety, restructuring, sustainable development.
DOI: 10.25018/0236-1493-2018-3-0-168-175
AUTHOR
Palianova N.A., Candidate of Technical Sciences, Assistant Professor, Moscow State Law University named after O.E. Kutafin (MSLA), 125993, Moscow, Russia, e-mail: palianovanata@rambler.ru.
REFERENCES
1. Federal'nyy zakon ot 10.01.2002 № 7-FZ«Ob okhrane okruzhayushchey sredy» (On environmental protection. Federal law of 10.01.2002 no. 7-FZ), Moscow, 2002.
2. Federal'nyy zakon ot 21.07.1997 № 116-FZ «O promyshlennoy bezopasnosti opasnykh proizvod-stvennykh ob"ektov» (On industrial safety of hazardous production facilities. Federal law of 21.07.1997 no 116-FZ), Moscow, 1997.
3. Federal'nyy zakon ot 27.12.2002 № 184-FZ (red. ot 23.07.2008) «O tekhnicheskom reguliro-vanii» (On technical regulation. Federal law of 27.12.2002 N 184-FZ), Moscow, 2002.
4. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 24.12.2004 g. № 840 «O perechne meropriyatiy po restrukturi-zatsii ugol'noy promyshlennosti i poryadke ikh finansirovaniya» (On the list of activities on coal industry restructuring and their financing. Decree of the Government of the Russian Federation from 24.12.2004 no. 840), Moscow, 2004.
5. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 28.08.2003 № 1234-r «Ob Energeticheskoy strategii RF na period do 2020 goda» (On approval of the Russian Energy Strategy for the period up to 2020. Decree of the Government of the Russian Federation from 28.08.2003 no. 1234-r).
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13.11.2009 № 1715-r «Ob Energeticheskoy strategii Rossii na period do 2030 goda» (On approval of the Russian Energy Strategy for the period up to 2020. Decree of the Government of the Russian Federation from 13.11.2009 no. 1715-r).
7. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 21.06.2014 № 1099-r «Ob utverzhdenii programmy razviti-ya ugol'noy promyshlennosti Rossii na period do 2030 goda» (Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2014 № 1099-р «Об утверждении программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года» (On approval of the program of development of coal industry of Russia for the period till 2030. The decree of the RF Government dated 21.06.2014 no. 1099-r).
8. Agapov A. E. Ugol'. 2007, no 3, pp. 3-8.
9. Pal'yanova N. V. Sotsial'no-ekonomicheskie i ekologicheskie problemy gornoy promyshlennosti, stroitel'stva i energetiki: materialy 10-oy Mezhdunarodnoy konferentsii, t. 2 (Socio-economic and environmental problems of mining, construction and energy: Proceedings of the 10th International conference, т. 2), Tula, TulGU, 2014, pp. 330-336.
10. Soil Algaein Brown Coal and Lignite Post-Mining Areas in Central Europe (Czech Repabliic and Germany). Restoration Ecologi, 2001. Vol. 9, Issue 4. 354 p.
11. Chapman J. L., Ecology J. L. Chapman M. J. Reiss. Cambridge University Press; 2nd edition, 2009, 336 p.
12. http://www.ecopolicy.ru.
FIGURE
Dynamics of extraction and production of primary energy sources.
TABLE
Long-term fuel and energy balance of Russia for the period up to 2030.
