CC BY
154
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
105
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Вып. 2
УДК 351.851 (045) А.А. Иванова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
Рассматривается нормативно-правовое регулирование образовательной деятельности в высшем учебном заведении.
Ключевые слова: образование, образовательная деятельность, закон, болонский процесс, финансирование учреждения.
В условиях реформирования системы образования в РФ актуальным является вопрос об оптимизации деятельности образовательных учреждений. Одним из приоритетных направлений реализации принципов современной образовательной политики является совершенствование нормативно-правового регулирования сферы образования и образовательной деятельности.
Несмотря на наличие двух системообразующих законов - Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», действующее законодательство Российской Федерации продолжает оставаться несистематизированным. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, наличием среди нормативных правовых актов большого количества актов, принятых еще в советский период и продолжающих действовать до настоящего времени. Во-вторых, отнесением общих вопросов образования и воспитания к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В-третьих, комплексным характером самого законодательства об образовании, которое регулирует не только собственно образовательные отношения, но и гражданские, трудовые, административные и другие отношения, возникающие в сфере образования. В-четвертых, активным нормотворчеством на международном уровне. Кроме того, нынешнее состояние нормативно-правовой базы образования в РФ напрямую связано с несовершенством юридической техники (системы средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов). Очевидно, что действующие законы, регулирующие отношения в сфере образования, уже не отражают реальной ситуации.
Для реализации задач Болонской декларации в России требуются меры правового, экономического, идеологического характера. В законодательном регулировании нуждаются следующие вопросы.
1. В целях более полного вхождения России в единое европейское пространство высшего образования принять в качестве основной наиболее распространенную болонскую модель первых двух уровней высшего образования: трехлетний бакалавриат и двухлетнюю магистратуру.
2008. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2. Для обеспечения международного признания российских ученых степеней «кандидат наук», «доктор наук» привести в соответствие с международными стандартами нормативные акты.
3. На законодательном уровне закрепить положение, согласно которому право продолжения образования в докторантуре предоставляется лицам, успешно закончившим образовательные программы бакалавриата и магистратуры, установив запрет для поступления в аспирантуру бакалаврам.
4. Начать разработку новых государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования на основе системы зачетных единиц, что позволит перейти от механистического подхода в определении учебной нагрузки студентов.
Уже сейчас в Законе РФ «Об образовании» целесообразно устранить юридически некорректное использование термина «образовательное учреждение», когда в зависимости от контекста обозначается либо конкретная организационно-правовая форма «учреждение», либо родовое понятие для любой некоммерческой организации, осуществляющей образовательную деятельность (ст. 12, 33, 36 и др.). Данное противоречие может быть снято при условии использования термина «организация» в качестве родового понятия для обозначения юридических лиц в области образования. Придание термину «образовательное учреждение» традиционного смысла как одной из форм некоммерческих организаций позволит значительно упорядочить законотворческую и правоприменительную практику в области образования.
Управление структурными подразделениями вуза подробно не регламентируется законодательством. С одной стороны, структурное подразделение не является юридическим лицом. С другой - его статус и функции определяются положением, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом. Пределы компетенционных возможностей вышеобозначенных субъектов требуют правового закрепления.
Перспективной мерой совершенствования правового положения образовательных учреждений может стать формирование нормативной правовой базы, стимулирующей работодателя направлять средства на подготовку, повышение квалификации и переподготовку персонала, создание условий для привлечения дополнительных средств в образовательные учреждения, использование всевозможных стимулирующих финансовых механизмов (налоговых льгот, вычетов и т.п.).
Ключевые моменты правового статуса учреждений определены нормами ГК РФ, в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120). Данные положения ГК РФ отражены и в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (п. 1 ст. 9).
Специфика правового статуса учреждений проявляется в двух сферах: целевой и имущественной. С одной стороны, учреждение выступает инструментом реализации целей собственника в отношении общих и текущих задач. С другой - учреждение является юридическим лицом со строго очерченной
Совершенствование нормативно-правового регулирования... 107 ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Вып. 2
специальной правоспособностью. В соответствии с действующим гражданским законодательством учреждение напрямую не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества. Имущество передается учреждению собственником и закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ).
Наравне с правом оперативного управления законодательство устанавливает также второй вид правового режима имущества учреждения - право самостоятельного распоряжения денежными средствами и имуществом, приобретенным на доходы от разрешенной уставом деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Эта норма находит подтверждение и в п. 7 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», из которого следует, что образовательному учреждению принадлежит право самостоятельного распоряжения в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами, полученными за счет внебюджетных источников. Казалось бы, такая юридическая трактовка сущности права самостоятельного распоряжения открывает значительные возможности для экономической самостоятельности образовательных учреждений. Однако на самом деле это не так. Казначейский порядок использования средств, принадлежащих государственным образовательным учреждениям на праве самостоятельного распоряжения, фактически квалифицирует их как доходы бюджета.
Законодатель режим осуществления права самостоятельного распоряжения сближает с правом хозяйственного ведения. Так, Закон РФ «Об образовании» содержит перечень видов разрешенной предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 47). К ним относятся, в частности, оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним.
В то же время образовательное учреждение, получая право на предпринимательскую деятельность, не утрачивает своего специального статуса, поскольку эта деятельность имеет ряд ограничений. Во-первых, доходы, полученные от такой деятельности, образовательное учреждение вправе расходовать только для осуществления возложенных на него учредителем задач. При этом средства, полученные от предпринимательской деятельности, как и средства, поступившие от собственника, расходуются исключительно по смете. Во-вторых, предпринимательская деятельность бюджетного образовательного учреждения носит вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и осуществляется только с разрешения учредителя как собственника, закрепленного в учредительных документах бюджетного учреждения. В-третьих, предпринимательская деятельность бюджетных образовательных учреждений осуществляется под собственную имущественную ответственность. Однако такая ответственность имеет ограниченный характер, поскольку бюджетное учреждение по своим обязательствам отвечает только находящимися в его управлении денежными средствами. И, наконец, в соответствии с Законом РФ «Об образовании» предпринимательская деятельность образовательного учреждения по реализации производимой продукции, работ и услуг может быть приостановлена учредителем до решения
2008. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
суда, если она идет в ущерб основной образовательной деятельности, предусмотренной уставом (п. 5 ст. 47). Отмеченные недостатки правового статуса образовательных учреждений снижают их экономическую самостоятельность и активность на рынке образовательных услуг, не способствуют привлечению в сферу образования дополнительных к бюджетным затратам средств, ведут порой к нерациональному использованию государственных ресурсов, отрицательно влияют в конечном счете на качество общего и профессионального образования. Не нашел отражения в нормативных актах вопрос о том, каким по правовому положению считать вуз, в котором квота «платных» студентов увеличена с 25 до 50%? При этом законы не дают ценовых ограничений на предоставляемые платные образовательные услуги.
В связи с этим актуальным является вопрос об определении направлений совершенствования правового положения образовательных учреждений. Одним из направлений может стать пересмотр сложившихся отношений государства и учреждений образования (бюджетных учреждений) в сфере их финансирования. Сложившаяся схема финансирования образовательных учреждений позволяет рассматривать их как некую государственную структуру, которая финансируется не полностью, частично, по отношению к реальным потребностям. Одновременно образовательные учреждения, решая важные публичные (государственные) задачи, находясь в ограниченных законодательством рамках, вынуждены осуществлять самофинансирование, восполняя недостаток бюджетных средств. Очевидно, для совершенствования сформированной схемы финансирования необходима разработка дополнительных правовых гарантий для бюджетных учреждений, обеспечивающих комплексное решение проблем их функционирования и финансирования. Такого рода учреждения должны финансироваться на основе реальных потребностей и быть надежно защищены от таких традиционных для рыночной экономики явлений, как инфляция, рост цен и тарифов на различного рода товары и услуги.
Необходимым направлением повышения финансовой стабильности образовательных учреждений может стать разработка законодательных актов, направленных на повышение эффективности использования финансовых ресурсов путем различных форм кредитования обучающихся. Образовательный кредит, выделяемый, например, под государственный заказ в целях дополнения государственного финансирования, может осуществляться в разных формах: целевого возвратного и безвозвратного кредитования или субсидирования студентов, направленных на подготовку специалистов для конкретных государственных организаций. Возврат кредита осуществляется студентами после окончания образовательного учреждения с обязательным трудоустройством «по распределению».
Одной из альтернатив решения вышеобозначенных проблем вполне возможно может стать создание автономных образовательных учреждений с управляющими советами в соответствии с законом «Об автономных учреждениях».
Совершенствование нормативно-правового регулирования... 109
ЭКОНОМИКА И ПРАВО 2008. Вып. 2
Таким образом, основными направлениями совершенствования нормативно-правовой базы образования в Российской Федерации являются:
- приведение законодательства в области образования в соответствие с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации;
- устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных смежных отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.);
- приведение федеральных, региональных (субъектов Федерации) и местных (муниципальных) источников образовательного права в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
- оценка юридической силы источников образовательного права, принятых до 1990 г.;
- совершенствование юридической техники нормативно-правового регулирования в сфере образования.
Поступила в редакцию 11.02.08
A.A. Ivanova, candidate of law
Perfection of the legal regulation of the activities of educational establishments
The paper describes the legal regulation of educational activities at higher educational establishments.
Иванова Алёна Анатольевна, к.ю.н.
ГОУВПО «Удмуртский государственный университет»
426034, Россия, г. Ижевск,
ул. Университетская, 1 (корп. 4)
