CC BY
96
СЕМИНАР 10
ДОКЛАД НА СИМПОЗИУМЕ "НЕДЕЛЯ ГОРНЯКА -2000"
МОСКВА, МГГУ, 31 января - 4 февраля 2000 г.
© Е.А. Соловьева, В.А. Зубков,
2001
" ч "X
УДК 622.21:347.249
Е.А. Соловьева, В.А. Зубков
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Ф
ормирование и проведение налоговой политики является одним из основных способов регулирования государством социально-экономической сферы.
Налоговая политика - важнейшая составная часть экономической политики государства. Как показывает зарубежный опыт, в развитых странах налоговая система служит мощным средством государственного макроэкономического регулирования, стимулируя развитие бизнеса в нужном направлении. Налоговая политика представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер, осуществляемых государством и местными органами власти по сбору и использованию налогов для обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп, развития экономики страны путем рационального перераспределения финансовых ресурсов общества.
С помощью налогового механизма государство обеспечивает необходимые условия для функционирования рыночной системы. В разные периоды цели и задачи налогового регулирования могут изменяться, но основополагающие функции налогов остаются неизменными. К последним следует отнести: фискальную, стимулирующую, социальную и распределительную функцию налогов. При этом, отдавая приоритет той или иной функции, важно сохранить их сбалансированность.
Налоги как инструмент фискальной политики одновременно являются методом косвенного ре-
гулирования экономических процессов на макроуровне.
Отсюда перед налоговыми службами России стоят весьма противоречивые задачи: «с
одной стороны необходимо обеспечить безусловное выполнение текущих бюджетов по доходам. С другой стороны, следует думать о решении перспективных задач экономического роста, что потребует снижения нагрузки и расширения базы налогообложения» [2].
Иными словами идет речь о сбалансировании двух главных функций налогов - фискальной и стимулирующей. Вопрос о необходимости снижения налогового бремени в России, на наш взгляд, не только сложный, но не бесспорный и достаточно противоречивый. Он требует специального изучения на основе анализа конкретных данных отечественной и зарубежной практики налогообложения. К этому вопросу мы еще вернемся в данном докладе.
Изучение современных налоговых теорий, анализ зарубежного опыта налогообложения, принципы построения налоговых систем в разных странах показывают, что ни в теории, ни в мировой практике не имеется готовых рецептов построения рациональной системы налогообложения применительно к существующей ситуации в России.
Из анализа следует, что отдельные страны, как правило, проводят свою налоговую политику исходя из национальных экономических, социальных, политических и других конкретных условий, опираясь на накопленные знания и практические навыки.
В результате действующие налоговые системы в разных странах существенно различаются (по структуре налогов, их видам, формам, ставкам). В то же время экономические теории позволяют выявить объективные тенденции и взаимосвязи между развитием экономики и действующей налоговой системой, с учетом которых государство может построить наиболее целесообразную налоговую систему, используя набор экономических регуляторов, способных обеспечить оптимальный результат.
На современном этапе в России в ходе осуществления налоговой реформы происходит системный и комплексный пересмотр всей совокупности налоговых отношений. При этом российская налоговая система совершенствуется путем эволюционного развития на основе накопленного отечественного опыта без кардинальной ломки и с применением сложившейся мировой практики. Такой путь развития налоговой системы представляется нам наиболее приемлемым в условиях нестабильной российской экономики и сохраняющихся отрицательных последствий финансово-экономического кризиса. К тому же следует учитывать, что, несмотря на недостатки действующего налогообложения, «налоговая система России уже содержит ряд методов и средств, апробированных мировой практикой и являющихся приемлемой формой перераспределения средств в условиях рыночных отношений» [1].
Первая, или так называемая общая, часть НК РФ была принята в 1998 году и с 1-го января 1999 года вступила в действие. Кодекс регламентирует общие положения налоговой системы России, в нем дан перечень налогов и сборов, порядок их введения и отмены, изложен характер взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами [3]. Вторая же специальная часть Кодекса находится в стадии обсуждения в Государственной Думе. Следует отметить, что лишь после принятия Налогового кодекса в полном объеме будет осуществлен комплексный пересмотр всей системы налогообложения. Тогда это будет единый документ, регулирующий все налоговые отношения в обществе, включая взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков, а также порядок расчета и уплаты предусмотренных налогов и сборов, утверждения ставок, предоставления льгот и преференций.
В процессе реформирования налоговой системы выявился ряд тенденций, которые, по нашему мнению, имеют принципиальное значение для перспектив развития российских налоговых отношений. К ним можно отнести следующие:
• роль налоговой системы возрастает по мере того, как государство усиливает экономические функции и свое воздействие на рыночные механизмы;
• реализуется принцип постепенного снижения налогового бремени на товаропроизводителей и его частичный перенос на потребителей;
• происходит определенное перемещение центра тяжести в структуре налогов с прямых на косвенные. В целом косвенное налогообложение заметно усилилось. На большинстве территорий РФ введен налог с продаж, повышены некоторые таможенные пошлины, увеличены акцизы;
• совершенствуется и ужесточается система налогового администрирования, усиления контроля за поступлением налогов и сборов.
Следует отметить, что действующее в России налоговое законодательство и после принятия общей части НК РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании. В первую очередь это относится к природоресурсным налогам. На сегодняшний день налоговые законы по природным ресурсам отсутствуют. В первой части Налогового кодекса РФ приводится перечень ряда налогов, которые, по нашему мнению, следовало бы выделить в самостоятельный раздел «Природоресурсные налоги».
В процессе доработки и обсуждения П-ой специальной части Налогового кодекса целесообразно рассмотреть вопрос о разработке Федерального закона «О плате за природные ресурсы». В блок природоресурсных налогов в настоящее время включаются: налоги на пользование недрами; налог на воспроизводство минеральносырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; акцизы на отдельные виды минерального сырья; земельный налог. Все названные налоги, за исключением последнего, относятся к федеральным, а земельный налог - к местным.
Современная система платежей за природные ресурсы начала формироваться в 70-е годы. Появились такие платежи, как ставки возмещения затрат на геологоразведочные работы, попенная плата в лесной промышленности и др. Стали применяться также штрафные санкции за нерациональное использование ресурсов. Принцип «платности использования ресурсов» был закреплен как основополагающий в 1991 г. в Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20), а затем был дополнен нормативными актами, касающимися регулирования правовых отношений в природоресурсном комплексе.
Таким образом, законодательно плата за пользование природными ресурсами включена в состав налоговой системы. В настоящее время пла-
тежи за природные ресурсы регламентируют следующие законы РФ: «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (1991), «О плате за землю» (1991), «Об акцизах» (1991), «Об охране окружающей природной среды» (1991), Земельный кодекс (1991), «О недрах» (1992), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995), «О животном мире» (1995), «О соглашениях о разделе продукции» (1995), Водный Кодекс Российской Федерации (1995), Земной Кодекс Российской Федерации (1997), Налоговый Кодекс Российской Федерации (1998) и другие.
Однако в указанных нормативных документах нет единой методологической и методической основы, которая отражала бы специфику природных ресурсов как геоэкономической категории и обеспечила бы формирование системных налоговых отношений в природоресурсном блоке.
Учитывая большое значение природных ресурсов в экономике страны и в целях повышения эффективности их использования, необходимо в настоящее время уделить большее внимание природоресурсному налоговому законодательству.
Кстати, нами не разделяется существующее мнение о том, что сырьевая ориентация экономики России является ее недостатком. Нам представляется, что это следует рассматривать не только как вынужденную необходимость, но и как экономические, геополитические преимущества, из которых Россия может и должна извлечь экономическую выгоду для всего населения страны.
Здесь можно привести мнение некоторых зарубежных специалистов, которые пришли якобы к парадоксальному выводу о том, что «силой России может стать именно то, что сейчас расценивается как слабость - сугубо сырьевой характер ее экспорта» [4].
Однако для этого нужна соответствующая государственная экономическая политика в минерально-сырьевом комплексе.
Нами разделяется позиция тех ученых, которые считают, что сырьевым придатком становятся те страны, которые, обладая минеральносырьевыми ресурсами в горной промышленности, «не могут сами обеспечить разработку, переработку и потребление значительной части продукции земной коры и вынуждены отдавать это иностранным компаниям. Ситуация в России должна развиваться таким образом, чтобы
повышение добычи минеральных продуктов сопровождалось высоким уровнем их переработки и потребления, который обеспечил бы выход России в число развитых стран наиболее быстрыми темпами» [5].
Большую роль в решении этой задачи может сыграть правильное экономическое обоснование применение налогового механизма при недропользовании. Так, экономическими исследованиями, проводимыми отечественными учеными и специалистами, подтверждается, что только за счет рационально построенной системы ресурсных платежей можно получить значительный дополнительный доход, повысить эффективность добывающих отраслей [6, 7].
По всеобщему признанию действующая в настоящее время налоговая система в горнодобывающих отраслях неэффективна.
Структура и размер налогов показывают, что они определены без необходимого экономического обоснования и обусловлены, в основном, фискальной политикой государства. Из расчетов специалистов следует, что, например, доля налогов в цене продукции в нефтяной промышленности завышена против оптимальных значений в 1,8-2,7 раза. Налоги и сборы для предприятий нефтедобычи в среднем составляют 60 % от стоимости реализуемой нефти. При этом на косвенные налоги приходится более 50 % налоговых изъятий, а налог на прибыль не превышает 5-7 %. В структуре цен на природный газ налоговая составляющая достигла 60 %. У горнорудных предприятий в виде налогов и платежей изымается более 71 % прибыли, а с учетом отчислений, относимых на себестоимость продукции, изымаемые средства в 1,7 раза превышают балансовую прибыль отрасли. В расчетной цене золота налоги составляют до 60 % и 90 % от прибыли. Зарубежная практика показывает, что для нормальной деятельности предприятий налоговые изъятия не должны превышать 30-35 % от прибыли. Казалось бы, что приведенные примеры свидетельствуют о завышенном уровне налогообложения в промышленности. Однако, более глубокий анализ сложившейся ситуации позволяет сделать вывод о том, что средний уровень налогового бремени в России (по удельному весу налоговых поступлений в доходах бюджета и по отношению к ВВП) по сравнению с зарубежными странами даже несколько ниже. Это подтверждается, например, и отчетными данными Межве-
домственной балансовой комиссии по итогам рассмотрения материалов по 210 обследуемым крупным предприятиям (при общей численности 3,4 млн. человек), представляющих различные отрасли промышленности и транспорта, включая ТЭК [8]. Из этих материалов следует, что в 1996 г. и I полугодии 1997 г. фискальные начисления во все виды бюджетов и во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд РФ, составили 21,8 % всей выручки, то есть фискальная нагрузка на предприятия была равна по данной большой группе налогоплательщиков в среднем 22 коп. на рубль. Следовательно, нельзя говорить о чрезмерной налоговой нагрузке.
Однако, если выйти за рамки усредненного подхода при оценке уровня налогового бремени и определить размер налоговой нагрузки дифференцированно по отраслям, мы получим совершенно другие результаты. На практике существует резкий разброс фискальной нагрузки не только между разными отраслями, но и между разными предприятиями внутри одной отрасли. Например, по этим же данным, в нефтедобыче фискальная нагрузка приближалась к 60 % при средней, как было показано, по рассматриваемой группе отраслей, равной 21,8 %. Следовательно, чрезмерно высокое налоговое бремя характерно, в основном, для предприятий горнодобывающих отраслей, нефтяной и газовой промышленности.
Основные недостатки налоговой системы в сфере недропользования, на наш взгляд, следующие:
• нерациональная структура налогов, применяемых в минерально-сырьевом комплексе, преобладание косвенных налогов. Так, по оценке Минфина РФ, в 1998 г. в налоговых доходах на долю прямых налогов приходилось лишь 18 %, косвенных - около 70 % и 12 % - составили экспортно-импортные пошлины (см. табл. 1). А в собственно налогах прямые налоги составили 20,7 %, а косвенные - 79,3 % от общей суммы налогов (без учета пошлины). В развитых странах, наоборот, прямые налоги составляют до 75 %, а доля косвенных не достигает и 5 %. Известно, что косвенные налоги не увязаны с результатами работы предприятий, с их эффективностью, а в природоресурсных отраслях налоги установлены без учета различий природных условий. Все это ведет к экономическим потерям, к снижению доходов государства;
Таблица 1
СТРУКТУРА НАЛОГОВЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
Вид налога
1. Налоговые доходы, всего
2. Прямые налоги
из них:
Налог на прибыль (доход) предприятий Подоходный налог с физических лиц Налог на игорный бизнес Налоги на совокупный доход
Налог на покупку иностранных денежных знаков и документов, выраженных в иностранной валюте Плата за пользование природными ресурсами Прочие
3. Косвенные налоги
из них
Налог на добавленную стоимость Акцизы
4. Экспортно-импортные пошлины
1Таблица рассчитана по данным: Задорнов М. Честный бюджет : №52, декабрь 1998, с. 3.
2Доля налоговых доходов составляла в общем объеме доходов б] 3В 1999 г. уровень доходов федерального бюджета в ВВП прогш гов - 11,3% ВВП._________________________________________
• заниженная налогооблагаемая база как следствие нерациональной системы налогообложения, значительной доли убыточных предприятий и целых отраслей, наличия теневой экономики;
• множественность видов налогов, сборов и платежей, уплачиваемых недропользователями.
Кроме общепринятых налогов, добывающие предприятия вносят в бюджет все платежи за пользование недрами, другие ресурсные и экологические налоги (земельный, водный, лесной, экологический);
• недостаточный уровень собираемости налогов и неравномерное распределение налогового бремени между отдельными отраслями и группами предприятий внутри отраслей. Например, в золотодобывающей промышленности 80 % собираемых налогов приходится на 10-15 % наиболее крупных компаний, являющихся законопослушными налогоплательщиками. В то же время большое количество мелких предприятий и старательских артелей не-
доплачивают налоги, находят пути ухода от налогообложения;
• несовершенная методика определения природоресурсных налогов, отсутствие развитой системы налоговых льгот, учитывающих природный фактор, стимулирующих ресурсосбережение;
• природоресурсные налоги и платежи устанавливаются, как правило, без учета стоимостной (денежной) оценки данного природного объекта: размер платы за пользование недрами не дифференцирован по отдельным месторождениям.
Хотя налоговая политика западных стран ориентируется на установление предельных налоговых ставок, в целом налоговое бремя не снижается. Так, если в странах ЕС доля налогов в ВВП в 1980 г. составляла 39 %, то в 1996 г. уже 42,2 %. Возрастание налогового бремени здесь связано с ростом расходов государства, прежде всего социальных. Наиболее высок уровень налогов в странах с активной социальной политикой. Например, в Швеции доля налогов в ВВП достигает 54 %, Дании - 53 %, Финляндии - 49 %, Бельгии -47 %. Минимальная в ЕС доля налогов в Испании и Ирландии - 35 %. США и Япония ориентируются на налоговые поступления, составляющие 30-35% ВВП. В Великобритании эта доля составляла в 90-е годы примерно 40 %. В Германии - около 45 %. При этом в странах ЕС фактически собирается 90-95 причитающихся налогов.
В России фактический уровень собираемости налогов в 1998 г. составил 67 %, а в бюджете на
1999 год было предусмотрено довести этот показатель до 70 %. В 2000 году Минфин России прогнозирует обеспечить сбор налогов на уровне не ниже 74 %. Данные о собираемости отдельных налогов приведены в табл. 2.
Заметим, что приведенные данные касаются только зарегистрированных налогоплательщиков. В то время как наблюдается массовое уклонение от уплаты налогов в сфере торговли и услуг, малых предприятий, а также предприятий «теневого» бизнеса. По оценке Минфина РФ, в бюджет не поступает 40-50 % от сумм налогов, подлежащих уплате.
Остановимся более подробно на анализе отмеченных недостатков действующей налоговой системы и рассмотрим основные направления совершенствования налогообложения в сфере недропользования. Необходимо при этом иметь ввиду, что природоресурсные налоги являются частью единой налоговой системы, несмотря на имеющуюся отраслевую специфику, поэтому решение проблемы их эффективности возможно лишь при условии совершенствования не только блока ресурсных налогов, но всей налоговой системы в целом.
Следует учитывать, что налоги являются мощным ресурсным фактором, находящимся в распоряжении государства, действенным инструментом воздействия на экономику. По данным Минфина, доходная часть бюджета более чем на 85 % наполняется за счет налогов. В 1998 г. налоги составляли 32,8 % ВВП России и в послед-
Таблица 2
УРОВЕНЬ СОБИРАЕМОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ НАЛОГОВ В РОССИИ, %
Вид налога 1997 год 1998 год В бюджете на
отчет отчет 1999 год
НДС на товары, производимые на территории РФ 75,5 63,6 69,0
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 90,0 90,0 80,5
Налог на доход (прибыль)
Акциз на нефть 87,1 83,4 75,0
Акциз на услуги по перекачке нефти 81,2 90,3 90,0
Акциз на газ - 85,0 -
Акциз на спирт и водку 69,4 87,1 62,8
Налог на пользование недрами 60,4 73,6 86,7
83,5 96,3 70,0
Источник: Пансков В.Г., 1999, с.68
Таблица 3
УДЕЛЬНЫЙ ВЕС НАЛОГОВЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ, В % ПО ОТНОШЕНИЮ К ВВП
Страна Доля налогов и Доля налогов без
обязательных обязательных
платежей платежей
Германия 42,9 23,1
Бельгия 46,4 31,1
Дания 52,8 49,7
Франция 46,3 24,9
Италия 42,9 27,4
Нидерланды 44,8 26,6
Австрия 45,5 29,9
Швеция 54,2 38,1
Великобритания 33,9 27,7
Испания 35,5 21,7
Канада 36,3 31,0
С Ш А 31,8 22,7
Япония 28,6 18,2
Россия:
- отчет за 1997 г. 33,5 22,7
- отчет за 1998 г. 32,8 22,6
Источник: Пансков В.Г. Налоги и налогообложение. Учебник для вузов.-
М.: Книжный мир, 1999.- С.64-65
ние годы не превышали уровня 33 %. Это значительно меньше по сравнению с мировым уровнем (см. табл. 3) [3].
Приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что высокое налоговое бремя в добывающих отраслях обусловлено не большими размерами предельных налоговых ставок, а нерациональной структурой налогов, несовершенством методики исчисления природоресурсных налогов, недостатками в организации процесса сборов налоговых поступлений в бюджеты разных уровней. В результате в сфере недропользования оказались завышенными налоги, установленные для всех налогоплательщиков, а ресурсные и экологические платежи существенно занижены. Так, плата за пользование природными ресурсами в налоговых доходах федерального бюджета составляла в 1998-1999 гг. 1,5-2,3 % (см. табл. 1), а прямые поступления в консолидированный бюджет от платежей за пользование природными ресурсами также незначительны и составляют около 3 % от поступающих доходов, в значительной мере за счет налогообложения пользователей недр [9].
Между тем известно, что природно-ресурсный потенциал России обеспечивает 80-85 % суммар-
ного дохода страны [10]. Минерально-сырьевой комплекс остается важнейшим источником поступления в государственный бюджет [11]. Только доля ТЭКа в объеме промышленного производства составляет 40 %, в налоговых поступлениях в бюджет - 42 %, в валютных поступлениях - 46 % [12]. Сопоставление этих данных с долей платежей за пользование природными ресурсами в доходной части бюджета дает основание полагать, что ресурсные платежи не связаны с экономической ценностью вовлеченных в хозяйственный оборот природных ресурсов, не являются источником формирования государственных финансов.
Между тем именно рентный доход от эксплуатации природных богатств страны должен быть и практически является важнейшим источником пополнения федерального бюджета и бюджетов российских регионов. Это касается всех природных ресурсов, включая богатства недр.
В ходе дискуссии по вопросу реформирования налоговой системы много вни-мания уделяется возможностям «налогообложения природной ренты, составляющей в настоящее время более половины ВВП» [13].
Необходимость перехода на рентное налогообложение обосновывается многими известными российскими учеными и специалистами [617]. Нами также полностью разделяется данная позиция. В этой связи заслуживает внимания проект федерального закона «О плате за пользование недрами», внесенный в Государственную Думу в январе 1998 г., а затем с учетом замечаний и предложений - в апреле 1999 г.
[7].
Разработка данного законопроекта была вызвана тем, что во второй (специальной) части НК РФ, которая прошла первое чтение в Государственной Думе, не учтены стимулирующая роль налогообложения при недропользовании и неизбежные риски горной промышленности, а налоги
сохраняют в основном фискальную направленность.
Предложенная система налогообложения при недропользовании исходит из учета таких особенностей горнодобывающих отраслей как долгосрочность, капиталоемкость проектов, неизбежность истощения запасов месторождений полезных ископаемых. Предложения по совершенствованию платежей за недропользование заключаются в придании налоговой системе гибкости, позволяющей снизить налоговое бремя на тех этапах цикла горного производства, когда инвестор несет максимальные затраты - это начальный этап освоения месторождения и завершающий этап поддержания падающей мощности. Такой подход позволит создать благоприятный климат для привлечения инвестиций в МСК. Законопроект направлен на усиление регулирующей и стимулирующей функций платного недропользования. Предусмотренный режим установления роялти, акцизов и отчислений на ВМСБ учитывает горно-геологические, географо-эконо-мические особенности и условия функционирования горнодобывающих предприятий [7].
Особую значимость разработчики законопроекта придают введению налога на дополнительный доход при добыче углеводородов (НДД), который также включен в проект 2-ой части НК РФ. Фактически этот налог является альтернативой акцизов на нефть и газовый конденсат как рыночный инструмент изъятия рентного дохода.
Важно подчеркнуть, что концепция законопроекта «О плате при пользовании недрами» исходит из особой роли природно-ресурсного потенциала в обществе как народного достояния и учитывает особые специфические свойства природных ресурсов. Отсюда следует, что, используя недра в своих коммерческих интересах, недропользователь оплачивает право пользования природными ресурсами, принадлежащими всему обществу. Поэтому рентный доход от использования природных ресурсов должен быть источником формирования государственных финансов.
Однако в настоящее время государство, как собственник фонда недр, изымает незначительную часть рентного дохода непосредственно в источнике его образования. Применяемые платежи в форме акциза или заменяющего его налога
на дополнительный доход (НДД), предусмотренный НК РФ, не отвечают условиям реализации рентного дохода недропользователя. В результате доходы консолидированного бюджета, формирующиеся за счет платы за пользование недрами, занижены в 2-3 раза, а по некоторым регионам -более чем в 5 раз [18].
Действующие платежи при пользовании недрами, построенные без учета индивидуальных природных условий, порождают парадоксальную ситуацию, при которой налоги завышены для бедных и малорентабельных месторождений полезных ископаемых, что тормозит их освоение, а для богатых и высокорентабельных месторождений, наоборот, занижены, что ведет к снижению поступлений налогов в бюджет, так как выводит из-под налогообложения основную массы прибыли, получаемую в недропользовании. По данным специалистов, в отдельных случаях ставки налогообложения занижены более, чем в 5 раз [14]. Избежать этих недостатков можно, если налоговую систему в добывающих отраслях построить в соответствии с рентными принципами. Расчет платежей за пользование недрами на основе дифференциальной горной ренты позволит учесть разнокачественность природных условий, будет способствовать выравниванию различных природных условий, ограничит хищническую разработку недр. Формирование платежей на основе ренты может стать инвестиционным источником финансирования и развития производства в добывающих отраслях. Налоговая система, построенная в соответствии с рентными принципами, позволит увязать налоги с эффективностью, рентабельностью производства, с прибылью и результатами производства. Таким образом налоговая система может быть тесно увязана с инвестиционной политикой государства и проблемой воспроизводства минерально-сырьевой базы в экономическом смысле.
Следует подчеркнуть, что переход на рентное налогообложение не означает повышения уровня налогов, речь идет в первую очередь об изменении структуры налогов, увеличении удельного веса прямых налогов (природоресурсных) и снижении косвенных.
Суть совершенствования системы налогообложения в природопользовании, на наш взгляд, должна заключаться в постепенном переходе от существующего преимущественно косвенного налогообложения к прямому при-
родно-ресурсному, что предполагает особый порядок налогообложения, четко увязанный с размерами и порядком изъятия ренты (горной, земельной, лесной и т.д.). Одновременно необходимо переходить на рентные принципы экономических оценок всех природных ресурсов и включение денежных (стоимостных) показателей их оценки в государственные кадастры природных ресурсов, в комплексные кадастры природно-ре-сурсного потенциала отдельных регионов России.
Стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых может быть основой для определения размера платы за пользование недрами при реализации принципов рентного налогообложения. В связи с этим важным этапом в развитии законотворчества в области недропользования является недавно принятый Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ. Не имея возможности останавливаться на большом значении данного закона для совершенствования экономических отношений в МСК, отметим лишь внесенное новое название статьи 23-1, в котором предусмотрена не только «геологоэкономическая», но «стоимост--ная» оценка месторождений полезных ископаемых и участков недр [19].
Предусмотренная законодательством стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых позволит также определять на этой основе размеры стартовых платежей при подготовке условий конкурсов и аукционов, что усилит контрольные функции государства в недропользовании [20]. Принятая поправка к Закону «О недрах» дает возможность начать на практике оценочную деятельность. С экономической оценкой природных ресурсов неразрывно связаны и исследования по разработке методики определения рентных доходов.
Как известно, проблема горной ренты уже давно изучается геоэкономической наукой. И тем не менее следует согласиться с утверждением М. Шумилина о том, что «величина горной ренты как таковая вообще трудно поддается исчислению. По существу, она представляет собой ту избыточную прибыль, которую мог бы получить предприниматель, эксплуатируя данное месторождение, по сравнению с худшим из месторождений этого полезного ископаемого, входящим в
действующую на текущий момент рыночную систему. Однако реальная разница прибылей двух конкретных объектов всегда является результатом совокупного влияния субъективных (техногенных) и объективных (природных) факторов, сами месторождения отличаются множеством разнозначных показателей» [17, с.9].
Практическое же значение для предпринимателя имеет не горная рента как таковая, а величина прибыли, которую он может получить, приобретая права на эксплуатацию данного объекта. На деле его интересует соотношение связанных с этим реальных затрат и доходов.
Исходя из такой предпосылки, предлагается методика формирования рентных платежей специалистами МПР России и ВИЭМС. Эта методика определения горной ренты и соответственно суммы расчетного налога основывается авторами на оценках производственно-финансовой деятельности добывающего предприятия [18]. При этом рассчитывается нормативная (нор-мальная) эффективность горного производства, достаточная для выплаты дивидендов акционерам пред-приятия-недро-пользователя. Сверхнормативная эффективность, принимается как обусловленная лучшими горно-геологическими, социальноэкономическими и природно-геогра-фическими факторами, т.е. обусловленная рентной природой горного производства на лучших (выше средних) месторождениях.
На наш взгляд, данную методику можно принять в качестве первого приближения к определению горной ренты, так как сверхнормативная эффективность здесь обеспечивается не только за счет природного фактора. Положительной стороной такого метода является то, что рентный налог устанавливается только для рентабельных предприятий и выражает экономический результат финансовой деятельности недропользователя.
Авторы методики предлагают в 2000 году провести эксперимент по рентному налогообложению в ряде субъектов РФ (Волгоградская, Калужская, Ленинградская, Саратовская области, Республика Коми). По мнению разработчиков, «переход на рентное налогообложение повлечет лишь незначительные изменения в налоговом законодательстве. В нем необходимо будет уточнить налоговую базу и изменить принцип налогообложения, заменив платежи за пользование недрами (ренталс и роялти) и акцизы на нефть и газ единым рентным налогом» [18, с. 25].
Поддерживая и разделяя саму концепцию рентного налогообложения в природоресурсном блоке, считаем, что это будет означать существенные принципиальные изменения в налоговой политике, так как она внесет соответствующие коррективы в формирование и распределение рентного дохода (а значит государственных финансовых ресурсов) и затронет другие важные стороны экономических отношений.
Заслуживают внимания также предложения по установлению акциза на нефть путем расчета налога на дополнительный доход (НДД) при добыче углеводородов на новых нефтяных месторождениях, включенные в проект Федерального налога «О плате при пользовании недрами» [7].
Однако, несмотря на имеющийся научный задел в области рентного налогообложения экономические исследования в данном направлении должны быть расширены. На это указывается и в рекомендациях парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе в январе 1999 года по вопросу оценки природных ресурсов.
В рекомендациях в адрес Правительства РФ записано предложение о разработке пилотных проектов «по отработке механизма комплексной оценки природных ресурсов в целях совершенствования рентного налогообложения, определения компенсационных и воспроизводственных платежей и содействовать их практической реализации» [21].
Предлагается также считать «методологические исследования по экономической оценке природно-ресурсного потенциала и теории ренты одним из наиболее приоритетных направлений экономической науки и взять под особый контроль восстановление и поддержку отечественных научных школ по данным проблемам» [21].
Кроме налогов, выплачиваемых из прибыли предприятия, налоговым кодексом предусмотрен ряд платежей, аккумулируемых в целевых фондах и включаемых в себестоимость продукции. Для недропользователей налоговым законодательством предусмотрен федеральный налог на воспроизводство минеральносырьевой базы (ВМСБ) с целевым назначением для финансирования мероприятий государственной программы геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы (МСБ). Однако в связи с пересмотром налоговой системы и принятием Налогового кодекса
РФ в его второй части появились предложения постепенного отказа от отчислений на ВМСБ путем ежегодного уменьшения принятой ставки отчисления на 20 %. В связи с этим ряд специалистов поддерживает данное мероприятие, ссылаясь при этом на отсутствие в мировой практике аналогов подобного налога. Например, с такой позицией выступают А.И. Сухорученков и В.Г. Евсин [22].
Мы поддерживаем другую точку зрения и считаем недопустимым отказаться от сложившейся практики финансирования государственных программ геологического изучения недр и развития МСБ с целью восполнения запасов полезных ископаемых и формирования государственных резервов месторождений полезных ископаемых. Полностью разделяем доводы тех специалистов, которые считают необходимым сохранить данный целевой налог на ВМСБ и предлагают его усовершенствовать [23, 24].
В частности, 15 сентября 1999 г. Государственной Думой был принят в первом чтении законопроект «О государственных целевых бюджетных фондах воспроизводства минеральносырьевой базы» [24].
Этот закон позволит ужесточить контроль за целевым использованием средств данного фонда, так как проверка, проведенная Счетной палатой по итогам 1997-1998 гг., выявила нарушения в использовании средств, в результате чего КПД фонда составил около 25 % [23].
Налог на ВМСБ наряду с экологическим налогом и другими ресурсными налогами свидетельствует о том, что формируется новая функция налогов - функция воспроизводственного назначения. Это является результатом экологизации производительных сил, поисков путей обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ограниченных природных ресурсов и загрязнения окружающей природной среды.
Эти виды налогов, как правило, аккумулируются в целевых фондах и используются для финансирования воспроизводственного процесса в природно-сырьевом секторе экономики, а также для поддержания соответствующего качества окружающей природной среды.
Таким образом, процесс реформирования налоговой системы России еще далек до завершения, поэтому необходимо усилить законотворческую работу, принять и ввести в действие специальную часть (11-ую) Налогового
Кодекса РФ, а также разработать ряд феде- рующих налогообложение в природно-
ральных законов и подзаконных актов, регули- ресурсном блоке.
1. Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д.Г. Черника. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Финансы и статистика, 1999. - с. 389
2. Черник Д.Г. Экономическая ситуация и налоги. - Бюллетень государственной инспекции по СПб / «Налоги», №18, сентябрь 1999 г., с. 3-4.
3. Налоговый Кодекс Российской Федерации. - СПб.: Издательский дом «Герда». 1999. -158 с.
4. Морозов Ю., Чичкин А., Подымов А. Связанные одним долгом. - Российская газета, 5 ноября 1999 г., с. 6.
5. Аренс В.Ж., Астахов А.С. Стратегия развития горного дела как основы экономики и национальной безопасности страны. / Горный журнал, №2, 1999, с. 11.
6. Тен Ю.М., Курский А.Н. Вопросы недропользования в проекте Налогового Кодекса РФ. / Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1997. -№4, с. 30-34.
7. Курский А.Н. О проекте Федерального закона «О плате при пользовании недрами». / Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1999., №3, с. 42-46.
8. Карпов П. Как восстановить платежеспособность российских предприятий? / Российский экономический журнал, №4, 1998 г., с. 5265.
9. Шевчук А.В. О развитии работ по экономической оценке природных ресурсов. / Природные ресурсы - национальное богатство России. - М.: Издание Государственной Думы, 1999. - с. 104.
10. Львов Д.С. Земельные отношения в современной России / Природные ресурсы - национальное богатство России. - М.: Издание Государственной Думы, 1999. - с. 14.
11. Соловьева Е.А., Тарабари-
нова Т.А. К вопросу формирования экономической политики в области государственного
управления минерально-
сырьевым сектором экономики России. / Природные ресурсы -национальное богатство России.
- М.: Издание Государственной Думы, 1999. - с. 289 - 294.
12. Шафранник Ю. ТЭК - это половина страны. / Российская газета, 3 декабря 1999 г.
13. Петров Ю. Налоговый Кодекс РФ и реформа финансовокредитной системы: упорядочение фискальных отношений или ослабление налогового бремени. / Российский экономический журнал, №4, 1998, с.45.
14. Комаров М.А., Белов
Ю.П., Монастырных О.С. Рентное налогообложение в недропользовании. / Минеральные ресурсы России. Экономика и
управление. - 1998. - №3. - с. 18-
22.
15. Зволинский В.П. Рациональное природопользование -путь к спасению России. / Природные ресурсы - национальное богатство России. - М.: Издание Государственной Думы, 1999. -с. 18-25.
16. Орлов В.П. О повышении экономической эффективности использования и изучения недр. / Минеральные ресурсы России. Экономика и управление., №4, 1999, с. 2-10.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
17. Шумилин М.В. Геологоэкономические основы горного бизнеса / Минеральное сырье, №3, М.: Издание ВИМС, 1998, 168 с.
18. Мелехин Е.С., Кимельман С.А. Об основных принципах формирования рентных платежей в недропользовании. / Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1999. -№5. - с. 21-25.
19. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах». / Российская газета, 13 января 2000 г.
20. Стругов А.Ф. Об изменениях и дополнениях к закону РФ «О недрах» / Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1999. - №2. - с. 3941.
21. Природные ресурсы - на-
циональное богатство России. -М.: Издание Государственной
Думы, 1999. - с. 340.
22. Евсин В.Г., Сухорученков А.И. Позиция железнорудных предприятий: закон «О недрах» нуждается в существенной корректировке. / Горный журнал. - 1999.
- №3. - с. 62-65.
23. Хакимов Б.В. О воспроизводстве минерально-сырьевой базы. / Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. -1999, №4. - с. 43-47.
24. Проект федерального закона «О государственных целевых бюджетных фондах воспроизводства минерально-сырьевой базы» / Бюллетень «Экономические и правовые вопросы недропользования в России», №20, 25 октября 1999 г., с. 2-10.
КОРОТКО ОБ АВТОРАХ
/ 7
Соловьева Е.А., Зубков В.А. - Санкт-Петербургский государственный горный институт (технический университет).
^^
