Совершенствование налогового регулирования в целях стимулирования развития Российской нефтяной отрасли Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Терешок А. В.

Совершенствование налогового регулирования в целях стимулирования развития российской нефтяной отрасли

Терешок Андрей Васильевич — аспирант, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: tereshokav@gmail.com

Аннотация

В статье проведен анализ текущего состояния и перспектив развития российской нефтяной отрасли. Доказано, что без изменения государственной политики, в частности налоговой системы, невозможно долгосрочное развитие нефтяной отрасли. Снижение объемов добычи и переработки нефти, а также производства нефтепродуктов может привести к резким отрицательным эффектам для экономики России, выраженным в замедлении темпов экономического роста и выпадающих доходов бюджетной системы. В этой связи необходимо внедрить стимулирующую налоговую систему в отрасли, которая будет учитывать экономику инвестиционных проектов и обеспечивать максимальную монетизацию ресурсного потенциала страны.

Ключевые слова

Нефтяная отрасль, налогообложение, НДПИ, таможенные пошлины, налоговое стимулирование нефтяной отрасли, доходы бюджета.

В современной России нефтяная отрасль выполняет системообразующую роль, обеспечивая поступления в бюджетную систему и оказывая огромное мультипликативное воздействие на всю экономику. На российском нефтяном секторе лежит огромная нагрузка, как финансовая, так и политическая.

Нефтегазовой отрасли соответствует один из максимальных инвестиционных мультипликаторов, прежде всего за счет того, что до 90% используемых в нефтегазовой отрасли оборудования и материалов — отечественного производства (сервисные услуги, геологоразведка, строительство, транспорт и машиностроение), то есть инвестиции в отрасль напрямую создают наибольший прирост ВВП и, следовательно, способствуют росту доходов бюджетной системы1.

Анализ основных тенденций развития нефтяной отрасли России за целый ряд последних лет позволяет сделать вывод, что в силу сложившейся структуры российской экономики, благоприятной мировой конъюнктуры российская нефтяная отрасль превратилась в главный доходообразующий сектор экономики. По данным Министерства финансов Российской Федерации, за 9 месяцев 2013 года доля

1 Оценка ОАО «НК "Роснефть"»: Ванкорнефть // Роснефть [Официальный сайт]. URL: http://www.rosneft.ru/printable/Upstream/ProductionAndDevelopment/eastern siberia/vankorneft/ (14.06.2014).

нефтегазовых доходов составила порядка 49,7% от общих доходов федерального бюджета, или 9,8% ВВП2.

На данный момент в России ведется дискуссия о преодолении сырьевой ориентации экономики, ускорении развития новых и прорывных технологий, тем самым об отказе от синдрома «сырьевой отсталости». При этом, несмотря на предпринимаемые меры по диверсификации экономики, доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета остается по-прежнему значительной (Рисунок 1).

9 месяцев 2013 г. 9 месяцев 2012 г. 9 месяцев 2011 г.

49,7% 50,3%

50,5% 49,5%

48,6% 51,4%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

D нефтегазовые доходьР ненефтегазовые доходы

Рисунок 1. Соотношение нефтегазовых и ненефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета за 9 месяцев 2011-2013 годов3

Реализуемое решение по изъятию средств из нефтегазового сектора экономики посредством концентрации в государственном бюджете и дальнейшего финансирования прорывных технологий, проектов и исследований и в целом модернизации экономики пока не принесло ожидаемого результата. На текущий момент нефтяная отрасль есть и будет оставаться одним из ключевых заказчиков инновационной продукции и технологий. За последние годы нефтегазовые доходы бюджета по-прежнему составляют порядка 50% доходов федерального бюджета.

Основными налогами в нефтяной отрасли являются налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) (Рисунок 2) и вывозная таможенная пошлина (Рисунок 3).

2 Источник: данные Министерства финансов Российской Федерации. URL: http ://www.info. minfin.ru/fbdo hod.php (15.03.2014).

3 Источник: данные информационно-аналитического раздела официального сайта Министерства финансов Российской Федерации. URL: http ://info.minfin. ru/ (15.03.2014).

Рисунок 2. Динамика доходов федерального бюджета от НДПИ на углеводородное сырье4

С 2010 года доля поступлений от НДПИ на углеводородное сырье увеличилась не только в абсолютном значении, но и по отношению к ВВП (с 2,9% в 2010 до 3,8% в 2012 и оценочно до 3,76% в 2013).

Динамика доходов федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на нефть сырую представлена на Рисунке 3.

2 ВО О

2£SS, 7

2 332,4

2 333,6

4.5

2000

1 672,4

4,2

¡4.3

„э 1 Б00 &

|

§ 1 ООО

■4.1

(3,9

с ш ш

Б00

3,6

2010

2011

2012

2013

3,!

[фактическое исполнение по состоянию на _01.01.201-_

Рисунок 3. Динамика доходов федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на сырую нефть5

4 Источник: данные информационно-аналитического раздела официального сайта Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.info.minfin.ru/fbdohod.php (15.03.2014).

5 Источник: данные информационно-аналитического раздела официального сайта Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.info.minfin.ru/fbdohod.php (15.03.2014).

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 85

Стабилизация поступлений от вывозной таможенной пошлины на нефть объясняется устойчивой конъюнктурой мирового рынка и цены на нефть в диапазоне 107-111 долл./барр. в 2011-2013 годах.

В соответствии с «Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014-2016 годы» показатели нефтяной отрасли и ее вклад в развитие экономики существенно не уменьшатся (Рисунок 4).

Рисунок 4. Добыча нефти в Российской Федерации6

Несмотря на достигнутые успехи и выход России в 2013 году на новый рубеж добычи нефти в размере 523,3 млн тонн, который еще несколько лет назад даже в официальных документах («Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года») не прогнозировался, интересы государства носят в основном фискальный характер: от экспорта (и цены на нефть) зависят доходы бюджета, покрывающие растущие социальные обязательства федерального бюджета. Устойчивость данного сектора влияет на положение во многих регионах (в том числе и столичном). Величина доходов (сбережений) сектора определяет его возможности заемного финансирования, что оказывает огромное воздействие не только на платежный баланс страны и ее рейтинги, но и на характер развития всей частной финансовой системы.

Соответственно, дальнейшее развитие и прежде всего модернизация экономики России на современном этапе теснейшим образом зависят от особенностей

6 Источник: данные информационно-аналитического раздела официального сайта Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.info.minfin.ru/fbdohod.php (15.03.2014).

и форм регулирования крупнейших налогоплательщиков России — нефтяных корпораций.

При этом текущая налоговая политика в нефтяной отрасли ориентирована только на изъятие денежного потока из отрасли, не принимая во внимание необходимость создания условий для развития отрасли, которая без соответствующей экономической поддержки уже в ближайшее время столкнется с дефицитом инвестиций и падением производственных показателей (Рисунок 5).

Рисунок 5. Уровень налоговой нагрузки на нефтяную отрасль7

За счет налога на добычу полезных ископаемых и экспортной пошлины изымается порядка 70% от выручки нефтяной компании от реализации нефти. Из оставшейся части вычитаются производственные, коммерческие, административные расходы, проценты за кредит и налог на прибыль. В итоге средний чистый доход нефтяной компании — порядка 3 долл./барр.

Успешное функционирование нефтяной отрасли по сравнению с другими отраслями российской экономики создает иллюзию его долгосрочного благополучия. Однако влияние предыдущих вложений в нефтяную отрасль может закончиться очень скоро (подходит к концу период получения эффекта от осуществляемых ранее инвестиций), опасность обвального выбытия устаревших основных фондов и закрытия значительного числа нефтедобывающих скважин в связи со снижением дебитов и соответствующим падением рентабельности вполне реальна. На первый план выходят

7 Источник: расчет автора. В расчете принимается, что 100% нефти экспортируется.

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 87

проблемы нехватки инвестиций для поддержания нормального воспроизводственного процесса в нефтяной отрасли. Дефицит капиталовложений нарушает нормальные воспроизводственные процессы — от подготовки сырьевой базы и строительства новых мощностей до ремонта и реконструкции действующих объектов.

Россия как глобальный игрок на мировом нефтяном рынке стоит перед новыми вызовами, прежде всего:

- создание «с нуля» подотрасли шельфовой добычи нефти и сопутствующей инфраструктуры, которая должна к 2030 году обеспечивать до 25% от суммарной добычи;

- освоение новых нефтегазовых провинций Восточной Сибири и Дальнего Востока;

- разработка трудноизвлекаемых запасов нефти;

- модернизация нефтеперерабатывающих мощностей;

- расширение трубопроводной инфраструктуры в направлении стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

Реализация указанных задач в условиях изъятия большей части выручки из отрасли невозможна.

Согласно принятой в 2009 году «Энергетической стратегии России до 2030 года», оценочные инвестиционные потребности нефтяной отрасли с 2015 по 2030 годы составляют от 418 до 438 млрд долл. США в ценах 2007 года8. Такими финансовыми ресурсами в России не обладают ни государственные, ни частные структуры.

Таким образом, возникает ситуация объективной необходимости пересмотреть отношение к нефтегазовой отрасли, лидирующей отрасли экономики России, которая без мер долгосрочного экономического стимулирования потеряет свои лидирующие позиции на глобальном рынке.

С точки зрения глобальной экономики уже есть примеры стран, такие как Канада и Норвегия, с развитым сырьевым сектором и при этом высоким уровнем жизни населения и современным технологическим уровнем.

В связи с этим особую актуальность приобретает задача скорейшего формирования более благоприятной внутригосударственной среды для инвестиций в отечественную нефтяную отрасль, совершенствования существующих и разработки

8 Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // Министерство энергетики Российской Федерации [Официальный сайт]. URL: http://www.minenergo.gov.ru/aboutminen/energostrategy (15.03.2014).

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 88

новых государственных механизмов усиления инвестиционной активности в нефтяной и газовой отраслях.

Действующий подход посредством максимального изъятия выручки из нефтяной отрасли уже в среднесрочной перспективе может привести не только к стагнации отрасли, но и снижению доходов бюджета и производственных показателей отрасли. Доля изъятия государства в нефтяной отрасли гораздо более высокая, чем в других отраслях (Рисунок 6).

Рисунок 6. Сравнение доли изъятия государства и инвестора по секторам экономики9

В текущий момент нефтегазовый сектор развивается по инерционной модели включения в российскую экономику, для которой характерны недоинвестирование нефтегазовой отрасли, острые проблемы обновления основных фондов (прежде всего транспортной инфраструктуры) и ограниченное введение в разработку новых нетрадиционных запасов.

В случае резкого изменения цен мировой конъюнктуры и при сохранении действующей системы налогообложения падение добычи нефти может составить до 10% от текущего уровня к 2020 году и до 20% — к 2030 году. При этом снижение добычи нефти на 1 млн тонн приводит к выпадающим доходам бюджета в размере порядка 500 млн долл. США при цене на нефть 100 долл. США.

9 Рассчитано автором на основании отчетности компаний секторов экономики.

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014

По оценкам нефтяных компаний, у них не остается средств для реализации новых проектов (при том уровне издержек и той структуре распределения прибыли, которые у них складываются в рамках существующей институциональной системы)10.

Анализ российской системы государственного регулирования отрасли выявил необходимость ее совершенствования.

Реформирование системы налогообложения нефтяной отрасли, реализованное в начале 2000-х годов, увеличило бюджетные доходы от отрасли, в целом повысило эффективность налогового администрирования и установило уровень изъятия налогов, сопоставимый с зарубежными странами. Однако стимулирующая функция налоговой системы реализована не была.

Таким образом, произошло увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль и изменение уровня изъятия в пользу бюджета.

При этом на системном уровне налоговый режим не способствовал вовлечению в разработку значительной части запасов и повышению коэффициента извлечения нефти на действующих. В результате темпы роста добычи нефти замедлились, что обусловлено в первую очередь характером введенного НДПИ как налога с выручки, который не учитывает объективные различия в уровне операционных и капитальных затрат в связи с особенностями горно-геологических, географических, транспортных условий разработки месторождений. В итоге денежные потоки от реализации значительного количества проектов на начальной (в период понесения капитальных затрат) и завершающей (в период снижения дебитов) стадиях оказывались отрицательными, что не позволяло инвестору принять инвестиционное решение о вовлечении в разработку новых месторождений и расширении добычи на уже действующих, а также стимулировало нерациональное недропользование в виде разработки наиболее «маржинальных» запасов и преждевременного прекращения разработки на истощенных залежах.

Действовавшая налоговая система не обеспечивала необходимое снижение налоговой нагрузки при разработке новых месторождений с повышенными затратами. При этом произошло ожидаемое снижение доходности инвестиций в новые проекты по добыче нефти, обусловленное как ухудшением условий добычи, так и негибкостью налоговой системы в целом.

10 Из-за высокой фискальной нагрузки разработка до 40% разведанных запасов и до 90% новых месторождений оказывается нерентабельной.

Устойчивый рост добычи и экспорта нефти возможны лишь при условии углубленной разработки эксплуатируемых нефтяных месторождений и активном освоении новых месторождений, разработка которых в большинстве случаев сопряжена с повышенными капитальными, эксплуатационными и транспортными затратами.

Ухудшение условий добычи обусловливает необходимость снижения налоговой нагрузки при освоении новых нефтяных месторождений с повышенными затратами, применения на них льготных либо более гибких налоговых режимов. Это позволит вовлечь такие месторождения в разработку, обеспечить дополнительную добычу нефти и дополнительные налоговые поступления.

В результате государство было вынуждено вводить отдельные льготы для поддержки добычи на выработанных и новых месторождениях:

- установлена нулевая ставка НДПИ на нефть на участках недр, расположенных севернее Северного полярного круга полностью или частично в границах внутренних морских вод и территориального моря, на континентальном шельфе Российской Федерации в Азовском и Каспийском морях, на территориях отдельных субъектов: Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Иркутская область, Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО (полуостров Ямал);

- установлена нулевая ставка НДПИ на сверхвязкую нефть;

- введены понижающие коэффициенты к ставке НДПИ на нефть для выработанных месторождений (свыше 80%);

- введены «налоговые каникулы» на участках недр, расположенных в Черном и Охотском морях, севернее 65 градуса северной широты в границах Ямало-Ненецкого автономного округа;

- введен понижающий коэффициент к ставке НДПИ при добыче нефти на новых месторождениях с незначительными (до 5 млн тонн) запасами нефти, что позволит стимулировать привлечение инвестиций и разработку данной категории месторождений;

- введен льготный механизм установления ставки вывозной таможенной пошлины на нефть, добытую на отдельных месторождениях Восточной Сибири и Северного Каспия;

- введен понижающий коэффициент к ставке НДПИ для трудноизвлекаемой нефти11.

11 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. 06.08.1998. URL: http://www.rg.ru/2007/03/12/nalog-kodeks.html (13.06.2014).

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 91

Несмотря на положительный эффект указанных льгот на добычу, прежде всего в новых регионах, с точки зрения системного подхода, действующая система налогообложения характеризуется большим количеством специальных льгот (по типу месторождений, по региону, по залежам). Указанные меры носят адресный характер, привязаны к конкретным участникам рынка и не позволяют осуществлять долгосрочное инвестиционное планирование и финансирование крупных отраслевых проектов.

Для нефтяной отрасли России на современном этапе по-прежнему характерен ряд нерешенных проблем, способных в ближайшие годы стать угрозой ее поступательному развитию:

- низкий объем инвестиций в геологоразведку;

- высокая степень износа и моральное старение основных производственных фондов;

- отставание производственного потенциала от мирового научно-технического уровня, в частности, низкая доля добычи нефти за счет современных методов воздействия на пласт;

- объективный рост затрат на освоение перспективной сырьевой базы добычи углеводородов;

- недостаточность средств, направляемых на реализацию нефтяных проектов в новых районах;

- слабая экономическая мотивация в реализации новых проектов из-за отсутствия эффективного стимулирующего налогообложения, учитывающего специфику и особенности нефтяной отрасли.

Принимая во внимание, как уже было отмечено, что нефтяная отрасль в настоящее время формирует основу российской экономики и почти половину бюджетных поступлений, а также обладает действующим инновационным и технологическим потенциалом, со стороны государства требуется сформировать долгосрочную политику в нефтяной отрасли, прежде всего в части налогообложения, с целью сохранения и модернизации добывающих мощностей, резкого усиления геологоразведки, диверсификации в области переработки сырья и создания современных отечественных производств по выпуску необходимого оборудования, материалов и технологий.

Таким образом, необходимо принятие системных решений, обеспечивающих баланс между потребностями государства в увеличении поступлений в бюджетную

систему и отрасли в получении необходимых инвестиций с целью финансирования новых нефтегазовых проектов.

В секторе переработки также наблюдается дисбаланс регулирования, связанный с созданными преференционными условиями за счет низкого уровня экспортных пошлин для экспорта мазута — низкотехнологичного продукта12.

С точки зрения таможенно-тарифного регулирования в начале 1999 года в России была вновь введена экспортная пошлина на нефть по ставке 2,5 евро/т, которая в дальнейшем быстро росла в связи с ростом цены «Юралс». В середине 1999 года были также введены вывозные пошлины на нефтепродукты. До 2003 года пошлина на мазут составляла, как правило, около 0,5 от пошлины на нефть, а пошлины на светлые нефтепродукты — на уровне 0,8-1,2 от пошлины на нефть.

В конце 2003 года пошлины на все нефтепродукты были выравнены на уровне 90% от экспортной пошлины на нефть. В дальнейшем разрыв между пошлинами на нефть и нефтепродукты был увеличен, а в 2005 году вновь была введена дифференциация пошлин на светлые и темные нефтепродукты. В результате до 2011 года пошлины на темные нефтепродукты составляли около 40%, а на светлые — около 72% от пошлин на нефть.

Таким образом, фактически государством субсидировалось производство темных нефтепродуктов с низкой добавленной стоимостью, а в отношении светлых нефтепродуктов — наоборот, действовали повышенные пошлины с целью минимизации экспорта.

С целью снижения объемов субсидирования производству темных нефтепродуктов и стимулирования производства светлых нефтепродуктов, а также добычи нефти за счет увеличения маржи добычи Правительство Российской Федерации приняло решение о введении так называемой налоговой системы «60-66-90» в октябре 2011 года13.

Основная цель введения режима «60-66-90» заключалась в обеспечении скорейшего повышения доходности в сегменте разведки и добычи за счет перераспределения доходов от первичной переработки нефти, уровень которых был

12 До 2011 года экспортные пошлины на «темные» нефтепродукты составляли около 40% от ставки экспортной пошлины на нефть, а на светлые — около 72% от пошлин на нефть, что давало дополнительную субсидию нефтепереработке в целом и производству «темных нефтепродуктов» в особенности.

13 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2011 № 716 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 1155» // Российская газета. № 5568. 31.08.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/08/31/poshlini-dok.html (14.06.2014).

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 93

высок. В то же время повышение ставки вывозной таможенной пошлины на мазут должно было повысить доходность вторичных процессов нефтепереработки (гидрокрекинга и каталитического крекинга) и стимулировать российские нефтяные компании к инвестированию средств в модернизацию нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ).

Основные характеристики режима «60-66-90»:

- снижение предельной ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть с уровня 65% до 60%;

- унификация ставок вывозных таможенных пошлин на светлые и темные нефтепродукты и введение единой ставки на уровне 66% от ставки вывозной таможенной пошлины на нефть;

- ставка вывозной таможенной пошлины на бензин на уровне 90% от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть.

На момент введения режима «60-66» существовало три основных фактора, которые могли стать причиной спада в сегменте разведки и добычи нефти:

1. Снижение объемов добычи на истощенных месторождениях в Западной Сибири и других месторождениях; отсутствие стимулов для использования новых, более сложных и, таким образом, более дорогостоящих методов добычи.

2. Задержки с принятием инвестиционных решений о разработке новых, но уже разведанных месторождений в Восточной Сибири, в Каспийском море и на Ямале. В связи с удаленностью от существующей инфраструктуры и сложными геологическими условиями, при текущих ставках вывозных таможенных пошлин их разработка нерентабельна (без предоставления льгот в виде снижения ставок экспортных пошлин).

3. Значительные трудности с организацией проектов разведочных работ на арктическом шельфе и глубоководных участках Черного моря.

Все три фактора были в значительной степени связаны с системой налогообложения, в рамках которой основными объектами обложения налогом являлись объемы добычи и экспорта. Также была очевидна необходимость модернизации устаревшего и изношенного оборудования действующих нефтеперерабатывающих заводов, что требовало осуществления значительных инвестиций.

Ставки вывозных таможенных пошлин, установленные несколькими годами ранее, предусматривали значительную разницу между ставками на сырую нефть и

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 94

светлые нефтепродукты, а также еще большую разницу между ставками на сырую нефть и темные нефтепродукты (например, мазут). При этом государство ставило цель обеспечить российским НПЗ возможность оставлять себе большую часть доходов для финансирования модернизации. На практике это привело к стимулированию первичной переработки нефти и экспорту мазута на нефтеперерабатывающие предприятия в Европе. Модернизация проводилась в очень ограниченном объеме.

До 2011 года система налогообложения нефтяной отрасли в России не была сбалансирована: государство взимало чрезмерно высокие налоги с деятельности в области разведки и добычи и субсидировало процессы первичной переработки нефти.

Режим «60-66» был введен с целью достижения следующих результатов:

1. Введение единой ставки вывозной таможенной пошлины на большую часть светлых нефтепродуктов (за исключением бензиновых фракций) и темных нефтепродуктов в размере 66% от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть должно существенно снизить уровень субсидирования экспорта мазута, перерабатывать который станет значительно дешевле на российских НПЗ. В результате проекты по переработке (крекингу) мазута для получения светлых нефтепродуктов станут более рентабельными и привлекательными для инвестиций.

2. Уменьшение разницы между ставками вывозных таможенных пошлин на сырую нефть и нефтепродукты снизит общее субсидирование нефтепереработки до уровня, необходимого и достаточного для обеспечения непрерывности деятельности российских НПЗ (остающиеся льготы покроют разницу между затратами на транспортировку сырой нефти и нефтепродуктов).

3. Объем ожидаемых дополнительных доходов государства в результате принятия первых двух мер (повышение ставок пошлин на нефтепродукты, снижение объема первичной нефтепереработки и увеличение таким образом экспорта сырой нефти, пошлины на которую уплачиваются по более высокой ставке) позволит снизить максимальную ставку вывозной таможенной пошлины на нефть до 60%. Это должно стимулировать реализацию проектов повышения нефтеотдачи и увеличение добычи на истощенных месторождениях.

Несмотря на то, что производство и экспорт мазута значительно не изменились, можно говорить о том, что в целом режим «60-66-90» позволил повысить маржу добычи и увеличить добычу нефти (хотя и в ограниченном объеме, поскольку уже в 2012 и 2013 годах Правительство Российской Федерации увеличило ставки НДПИ на нефть, что нивелировало более 50% положительного эффекта от снижения

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 95

ставки экспортной пошлины на нефть в рамках режима «60-66-90»). При этом, по оценке Минэнерго России, также вырос объем инвестиций в нефтяную отрасль и с учетом мультипликативного эффекта дополнительные доходы бюджета составили +1,6 млрд долл.14

С принятием Федерального закона от 30.09.2013 № 263-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"»15 начался новый этап налоговой реформы — «налоговый маневр». Закон предусматривает изменение текущих ставок вывозных таможенных пошлин на сырую нефть и установление базовой ставки НДПИ на сырую нефть. Новые ставки вывозных таможенных пошлин и ставки НДПИ применяются с 1 января 2014 года (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Изменения налогового режима в нефтяной отрасли в связи с принятием Федерального закона от 30.09.2013 № 263-ФЗ

Вид рентного платежа Ед. изм. Действовавший режим Налоговый маневр

2014 2015 2016 2014 2015 2016

ставка НДПИ на нефть руб/т 470 470 470 493 530 559

ставка ЭП на нефть % 60 60 60 59 57 55

ставка ЭП на дизельное % 66 66 66 65 63 61

топливо

ставка ЭП на % 90 90 90 90 90 90

автомобильный бензин

ставка ЭП на нафту % 90 90 90 90 90 90

ставка ЭП на темные % 66 100 100 66 100 100

Общий выбранный вектор дальнейшего развития фискальной системы в России (постепенное сокращение объемов кросс-субсидирования между добычей и переработкой) выглядит обоснованным.

В то же время вводимые налоговые изменения увеличивают и без того высокую налоговую нагрузку на отрасль и ухудшают экономику в сегменте разведки и добычи. Так, при цене на нефть 100 долларов США за баррель в 2014 году общее увеличение фискальных расходов в отрасли без учета увеличения цен от экспортной альтернативы составит порядка 40 млрд руб. (рост НДПИ не будет полностью

14 Минэнерго РФ оценило эффект от системы «60-66» в $1,6 млрд // Oilcapital.Ru. 20.03.2013. URL: http://www.oilcapital.ru/industrv/201046.html (16.03.2014).

15 Федеральный закон от 30.09.2013 № 263-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» // Российская газета. № 6199. 04.10.2013. URL: http://www.rg.ru/2013/10/04/tamoinva-dok.html (13.06.2014).

компенсирован снижением ставок экспортных пошлин). При этом экономика в сегменте разведки и добычи, улучшение которой должно являться приоритетом при осуществлении любых налоговых маневров, также пострадает (чистый доход в нефтедобыче снизится примерно на 0,2-0,3 доллара США за баррель).

Сохранение пошлины на бензины (в том числе товарные) в размере 90% создает неоднозначные ориентиры для модернизации российских НПЗ (модернизация может пойти по «дизельному» варианту в ущерб росту производству бензина). В связи с более низкой ставкой экспортной пошлины на дизельное топливо, экономическая эффективность производства дизельного топлива выше, чем производства автомобильного бензина.

В качестве одного из последствий «налогового маневра» отметим также повышение привлекательности доходности экспорта сырой нефти над текущей корзиной нефтепродуктов, что, с одной стороны, сохраняет «стоимость» нефти для государства, с другой — стимулирует экспорт необработанного сырья.

Сохраняется неопределенность касательно будущей динамики налоговых ставок на темные нефтепродукты, а именно: произойдет ли в 2015 году выравнивание пошлин между темными нефтепродуктами и нефтью, в условиях отставания модернизации ряда НПЗ от утвержденных графиков.

По-прежнему остается нерешенным вопрос о дифференциации налогообложения темных видов нефтепродуктов, имеющих разную экономическую ценность (мазут, вакуумный газойль, кокс, битумы и т. п.).

Таким образом, действующая налоговая система, основанная на «оборотных налогах» (экспортная пошлина и НДПИ), предусматривает высокий уровень удельной налоговой нагрузки в нефтегазовой отрасли, ориентирована на изъятие денежного потока из отрасли и не стимулирует расширенное воспроизводство и внедрение современных технологий.

На основе анализа мировой практики наиболее важные требования к фискальной системе в добыче нефти могут быть сформулированы следующим образом:

- фискальная система должна быть нацелена на ресурсную ренту, позволяя возместить все издержки и получить адекватный возврат по рисковым инвестициям;

- должны обеспечиваться: достаточная гибкость, прогрессивная зависимость налоговых поступлений от фактической эффективности добычи нефти, которая зависит от динамики цен на нефть, издержек освоения и эксплуатационных затрат;

- проекты, обладающие эффективностью до учета налогов, должны не терять привлекательности после налогообложения. При этом необходимо стараться избегать эффекта досрочного прекращения добычи на месторождениях из-за чересчур высоких налогов;

- не должны стимулироваться лишние затраты в целях экономии на налогах;

- система должна быть управляема в смысле администрирования и обеспечения налоговой дисциплины, быть универсальной и не требовать «тонкой» настройки (принятия индивидуальных административных решений по каждому проекту);

- должна быть обеспечена стабильность фискальных условий.

Указанные причины обусловливают необходимость выработки первоочередных мер по совершенствованию налогового регулирования отрасли. По нашему мнению, первоочередными мерами могут быть:

1. Расширение применения территориальных понижающих коэффициентов к ставке НДПИ. Применение указанных коэффициентов позволит вовлечь в разработку месторождения в труднодоступных регионах страны, для освоения которых требуются существенные инвестиции.

2. Применение адвалорной ставки налога на добычу полезных ископаемых. Адвалорная ставка НДПИ является относительно более гибким налоговым инструментом по сравнению со специфической ставкой налога, что позволит повысить адаптивность системы налогообложения и привлечь дополнительные инвестиции.

3. Налогообложение дополнительного дохода (НДД). Наиболее совершенной формой налогообложения добычи нефти является налогообложение определяемого тем или иным образом дополнительного (чистого) дохода. Поскольку все горногеологические и географические характеристики месторождения в конечном счете отражаются в получаемом при его разработке доходе, такой подход обеспечивает автоматическую дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи нефти.

Крое того, при таком подходе учитывается не только получаемый производителем валовой доход, но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении. В результате не возникает экономических препятствий для разработки нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными, транспортными затратами.

В большинстве зарубежных нефтедобывающих стран доля налогов, базирующихся на финансовом результате от добычи углеводородов, выше по сравнению с Россией16 (Рисунок 7).

Рисунок 7. Доля налогов в нефтяной отрасли в России и зарубежных странах17

Как правило, суммарная ставка налогов на прибыль находится в диапазоне от 35% (США) до 78% (Норвегия). В Норвегии, Австралии и Великобритании полностью отказались от роялти и других налогов, связанных с валовыми показателями. Суммарная ставка налогов на прибыль в Великобритании составляет от 62 до 80%: 30% — корпоративный налог на прибыль и 32% — дополнительный налог, либо 50% — нефтяной налог для «старых» лицензий. В Норвегии ставка корпоративного налога на прибыль составляет 27%, ставка дополнительного налога — 51%.

При этом разная налоговая база: в России — это выручка, а в зарубежных странах — прибыль.

В России ставка налога на прибыль составляет 20%, что является самым низким показателем среди крупных нефтедобывающих стран, а дополнительные налоги, связанные с финансовым результатом, отсутствуют. При этом Налоговый кодекс предусматривает возможность льгот в размере до 4,5% по региональной части налога на прибыль (18%). В результате эффективная ставка налога может быть снижена до 15,5%.

16 По данным Министерства энергетики Российской Федерации. URL: http://www/mmenergo.gov.ru/press/ doklady/12379.html (15.03.2014).

17 Источник: Министерство энергетики Российской Федерации. URL: www.minenergo.gov.ru (14.06.2014).

© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2014 99

В этой связи целесообразен переход на использование «налога на финансовый результат от добычи углеводородов» (НФР) вместо налогов, базирующихся на валовых показателях. Возможны разные подходы к построению такого налога: в качестве базы может использоваться прибыль, либо чистый доход от добычи.

Введение налога на дополнительный доход позволяет обеспечить дифференциацию налоговой нагрузки и создать необходимые условия для освоения нефтяных месторождений с повышенными производственными затратами.

Таким образом, реализация мер, направленных на повышение гибкости налоговой системы, позволит не только предотвратить стагнацию нефтяной отрасли, но и придать динамику ее развитию, ускорить внедрение новых технологий, повысить инвестиционную привлекательность и в конечном счете оказать существенное положительное влияние на доходы бюджета, которые возможно направить на создание несырьевых точек роста в экономике России.

Список литературы:

1. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» // Российская газета. 15.03.1995. URL: http://www.rg.ru/1995/03/15/nedra-dok.html (13.06.2014).

2. Закон Российской Федерации от 21.05.1993 № 5003-1 (ред. от 02.11.2013) «О таможенном тарифе» // Справочно-правовая система «Консультант плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 153959/ (13.06.2014).

3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. 06.08.1998. URL: http://www.rg.ru/2007/03/12/nalog-kodeks.html (13.06.2014).

4. Постановление Правительства РФ от 31.12.1994 № 1446 (ред. от 24.08.2004) «О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации с 1 января 1995 года» // Справочно-правовая система «Консультант плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 49536/ (13.06.2014).

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1998 № 165 (ред. от 06.09.1998) «Об утверждении Методики дифференциации ставок акциза на нефть, включая газовый конденсат» // Справочно-правовая система «Консультант плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 20275/ (13.06.2014).

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2011 № 716 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от

27 декабря 2010 г. N 1155» // Российская газета. № 5568. 31.08.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/08/31/poshlini-dok.html (14.06.2014).

7. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Справочно-правовая система «Консультант плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 94054/ (13.06.2014).

8. Федеральный закон от 30.09.2013 № 263-ФЗ «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"» // Российская газета. № 6199. 04.10.2013. URL: http://www.rg.ru/2013/10/04/tamojnya-dok.html (13.06.2014).

9. Астапов К.А. О реформе налогообложения природных ресурсов в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2008. № 22. С. 5-8.

10. Белов Ю.П., Макаркин Ю.Н. Рентный механизм дифференциации налогообложения в недропользовании // Минеральные ресурсы России. 2005. № 1. С. 20-25.

11. Ванкорнефть // Роснефть [Официальный сайт]. URL: http://www.rosneft.ru/printable/ Upstream/ProductionAndDevelopment/eastern_siberia/vankorneft/ (14.06.2014).

12. Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: налоговые системы и соглашения о разделе продукции. М.: Олимп-Бизнес, 2003.

13. Ежов С.С. Особенности налоговой системы в нефтяном секторе экономики. М.: АиБ, 2005.

14. Ермилов О.М. и др. Стратегия развития нефтегазовых компаний. М.: Наука, 2004.

15. Колчин С.В. Развитие российского нефтегазового комплекса: предпосылки и перспективы. М.: Эпикон, 2007.

16. Красов О.И. Эволюционный подход к формированию системы государственного регулирования нефтегазового сектора экономики. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2002.

17. Курский А.Н. Основные элементы систем налогообложения горнодобывающей промышленности стран мира // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 1997. № 4. С. 58-60.

18. Матвеев Ю.Ф., Субботин М.А. Рентный подход в недропользовании. М.: НИА Природа, 2003.

19. Миляков Н.В. Налоги и налогообложение: курс лекций. М.: ИНФРА-М, 2004.

20. Минэнерго РФ оценило эффект от системы «60-66» в $1,6 млрд // Oilcapital.Ru. 20.03.2013. URL: http://www.oilcapital.ru/industry/201046.html (16.03.2014).

21. Налоговая реформа в России: проблемы и решения. М.: Институт экономики переходного периода, 2004.

22. Наталенко А.Е. Состояние и потенциал минерально-сырьевой базы России и влияние современного законодательства на его развитие // Нефтегаз, энергетика и законодательство. 2004-2005. Вып. 4. С. 16-22.

23. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: www.minfin.ru (14.06.2014).

24. Официальный сайт Министерства энергетики Российской Федерации. URL: www.minenergo.gov.ru (14.06.2014).

25. Перчик А.И. Налогообложение нефтегазодобычи. М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2004.

26. Путин В.В. Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики // Записки Горного института. 1999. Т. 144 (1).

27. Разовский Ю.В. Горная рента. М.: Экономика, 2000.

28. ТокаревА.Н. Налоговое регулирование нефтегазового сектора. Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2005.

29. Шаталов С.Д. Развитие налоговой системы России: проблемы, пути решения и перспективы. М.: МЦФЭР, 2000.

30. BP Statistical Review of World Energy. June 2013. URL: http://www.bp.com/content/da m/bp/pdf/statistical-review/statistical_review_of_world_energy_2013.pdf (14.06.2014).

31. Global Oil and Gas Tax Guide 2013. Ernst & Young, 2013.

URL: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/2013 global oil and gas tax guide/$FI LE/EY Oil and Gas 2013.pdf (14.06.2014).

32. Oil and Gas Fiscal Regimes: Western Canadian Provinces and Territories. Edmonton: Alberta Department of Energy, 2006. URL: http://www.assembly.ab.ca/lao/library/egovdocs/ 2006/aleo/160006.pdf (14.06.2014).

33. Taxation along the Oil and Gas Supply Chain. Brussels, Energy Charter Secretariat, 2008. URL: http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/Taxation_ Study 2008 ENG.pdf (14.06.2014).

Tereshok A.

Tax Regulation Improvement Stimulating the Russian Oil Industry Development

Tereshok, Andrey — postgraduate student, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: tereshokav@gmail.com.

Annotation

The article presents the analysis of the current state and development prospects of the Russian oil industry. It is proved that without public policy changes, in particular, the tax regulation,, the long-term development of the oil industry is impossible. The decline in oil production and refining may cause sharp negative effects on the Russian economy, expressed in the economic growth slowdown and falling budget revenues. Thereupon it is necessary to introduce a stimulating fiscal system in the industry which will comprise the economy of investment projects providing the maximal monetization of the Russian resource base.

Keywords

Oil industry, taxation, mineral extraction tax (royalty), export duties, fiscal stimulation of the oil industry, budget revenue.

References:

1. Zakon Rossijskoj Federacii ot 21.02.1992 № 2395-1 «O nedrah». Rossijskaja gazeta. 15.03.1995. URL: http://www.rg.ru/1995/03/15/nedra-dok.html (13.06.2014).

2. Zakon Rossijskoj Federacii ot 21.05.1993 № 5003-1 (red. ot 02.11.2013) «O tamozhennom tarife».

Spravochno-pravovaja sistema «Konsul'tantpljus».

URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 153959/ (13.06.2014).

3. Nalogovyj kodeks Rossijskoj Federacii. Chast' pervaja ot 31.07.1998 № 146-FZ. Rossijskaja gazeta. 06.08.1998. URL: http://www.rg.ru/2007/03/12/nalog-kodeks.html (13.06.2014).

4. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 31.12.1994 № 1446 (red. ot 24.08.2004) «O vyvoze nefti i nefteproduktov za predely tamozhennoj territorii Rossijskoj Federacii s 1 janvarja 1995 goda». Spravochno-pravovaja sistema «Konsul'tant pljus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 49536/ (13.06.2014).

5. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 02.02.1998 № 165 (red. ot 06.09.1998) «Ob utverzhdenii Metodiki differenciacii stavok akciza na neft', vkljuchaja gazovyj kondensat». Spravochno-pravovaja sistema «Konsul'tant pljus». URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 20275/ (13.06.2014).

6. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 26.08.2011 № 716 «O vnesenii izmenenij v postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 27 dekabrja 2010 g. N 1155». Rossijskaja gazeta, 5568, 31.08.2011. URL: http://www.rg.ru/2011/08/31/poshlini-dok.html (14.06.2014).

7. Raspoijazhenie Pravitel'stva RF ot 13.11.2009 № 1715-r «Ob Jenergeticheskoj strategii Rossii na period do 2030 goda». Spravochno-pravovaja sistema «Konsul'tantpljus».

URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 94054/ (13.06.2014).

8. Federal'nyj zakon ot 30.09.2013 № 263-FZ «O vnesenii izmenenij v glavu 26 chasti vtoroj Nalogovogo kodeksa Rossijskoj Federacii i stat'ju 3.1 Zakona Rossijskoj Federacii "O tamozhennom tarife"». Rossijskaja gazeta, 6199, 04.10.2013. URL: http://www.rg.ru/2013/10/04/tamoinya-dok.html (13.06.2014).

9. Astapov K.A. O reforme nalogooblozhenija prirodnyh resursov v Rossijskoj Federacii. Finansy i kredit, 2008, 22, pp. 5-8.

10. Belov Ju.P., Makarkin Ju.N. Rentnyj mehanizm differenciacii nalogooblozhenija v nedropol'zovanii.

Mineral'nye resursy Rossii, 2005, 1, pp. 20-25.

11. Vankorneft'. Rosneft' [Oficial'nyj sajt].

URL: http://www.rosneft.ru/printable/Upstream/ProductionAndDevelopment/eastern siberia/vankorneft/ (14.06.2014).

12. Dzhonston D. Mezhdunarodnyj neftjanoj biznes: nalogovye sistemy i soglashenija o razdele produkcii. Moscow: Olimp-Biznes, 2003.

13. Ezhov S.S. Osobennosti nalogovoj sistemy v neftjanom sektore jekonomiki. Moscow: AiB, 2005.

14. Ermilov O.M. i dr. Strategija razvitija neftegazovyh kompanij. Moscow: Nauka, 2004.

15. Kolchin S.V. Razvitie rossijskogo neftegazovogo kompleksa: predposylki i perspektivy. Moscow: Jepikon, 2007.

16. Krasov O.I. Jevoljucionnyj podhod k formirovaniju sistemy gosudarstvennogo regulirovanija neftegazovogo sektora jekonomiki. Novosibirsk: IJeiOPP SO RAN, 2002.

17. Kurskij A.N. Osnovnye jelementy sistem nalogooblozhenija gornodobyvajushhej promyshlennosti stran mira. Mineral'nye resursy Rossii. Jekonomika i upravlenie, 1997, 4, pp. 58-60.

18. Matveev Ju.F., Subbotin M.A. Rentnyj podhod v nedropol'zovanii. Moscow: NIA Priroda, 2003.

19. Miljakov N.V. Nalogi i nalogooblozhenie: kurs lekcij. Moscow: INFRA-M, 2004.

20. Minjenergo RF ocenilo jeffekt ot sistemy «60-66» v $1,6 mlrd. Oilcapital.Ru, 20.03.2013. URL: http://www.oilcapital.ru/industry/201046.html (16.03.2014).

21. Nalogovaja reforma v Rossii: problemy i reshenija. Moscow: Institut jekonomiki perehodnogo perioda, 2004.

22. Natalenko A.E. Sostojanie i potencial mineral'no-syr'evoj bazy Rossii i vlijanie sovremennogo zakonodatel'stva na ego razvitie. Neftegaz, jenergetika i zakonodatel'stvo, 2004-2005, 4, pp. 16-22.

23. Oficial'nyj sajtMinisterstvafinansov Rossijskoj Federacii. URL: www.minfin.ru (14.06.2014).

24. Oficial'nyj sajt Ministerstva jenergetiki Rossijskoj Federacii. URL: www.minenergo.gov.ru (14.06.2014).

25. Perchik A.I. Nalogooblozhenie neftegazodobychi. Moscow: OOO «Nestor Akademik Pablisherz», 2004.

26. Putin V.V. Mineral'no-syr'evye resursy v strategii razvitija rossijskoj jekonomiki. Zapiski Gornogo instituta, 1999, 144 (1).

27. Razovskij Ju.V. Gornaja renta. Moscow: Jekonomika, 2000.

28. Tokarev A.N. Nalogovoe regulirovanie neftegazovogo sektora. Novosibirsk: IJeiOPP SO RAN, 2005.

29. Shatalov S.D. Razvitie nalogovoj sistemy Rossii: problemy, puti reshenija i perspektivy. Moscow: MCFJeR, 2000.

30. BP Statistical Review of World Energy. June 2013.

URL: http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/statistical-review/statistical_review_of_world_energy_2013.pdf (14.06.2014).

31. Global Oil and Gas Tax Guide 2013. Ernst & Young, 2013.

URL: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/2013 global oil and gas tax guide/$FILE/EY Oil and G

as 2013.pdf (14.06.2014).

32. Oil and Gas Fiscal Regimes: Western Canadian Provinces and Territories. Edmonton: Alberta Department of Energy, 2006. URL: http://www.assemblY.ab.ca/lao/librarv/egovdocs/2006/aleo/160006.pdf (14.06.2014).

33. Taxation along the Oil and Gas Supply Chain. Brussels, Energy Charter Secretariat, 2008. URL: http://www.encharter.org/fileadmin/user upload/document/Taxation Study 2008 ENG.pdf (14.06.2014).