CC BY
98
УДК 330.534.4(470):342(470) ББК 65.261.31(28ос)
0 65
М.Е. Ордынская
Кандидат экономических наук, доцент кафедры учета и финансирования экономического факультета Адыгейского государственного университета. Тел. (8772) 593-953.
Т.М. Щебанец
Старший преподаватель кафедры учета и финансирования экономического факультета Адыгейского государственного университета. Тел. (8772) 593-953.
М.Р. Щебанец
Соискатель кафедры экономики и управления экономического факультета Адыгейского государственного университета. Тел. (8772) 593-952.
Совершенствование межбюджетных отношений в федеративном государстве
(Рецензирована)
Аннотация: В любом федеративном государстве огромную роль в функционировании экономики и осуществлении расходных полномочий субъектами федерации и муниципальными образованиями играет адекватно построенная система межбюджетных отношений. Их реализация осуществляется в закреплении и передаче доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы, а также в оказании им финансовой помощи: дотаций, субсидий и субвенций.
Ключевые слова: федеративное государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, доходы и расходы бюджетов, минимальная бюджетная обеспеченность, межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, принципы построения бюджетной системы.
M.E. Ordynskaya
Candidate of Economics, Assistant Professor ofAccountancy and Finance Department of Economic Faculty at Adyghe State University. Ph.: (8772) 593-953.
T.M. Shebanets
Senior Lecturer of Accountancy and Finance Department of Economic Faculty at Adyghe State University. Ph.: (8772) 593-953.
M.R. Shebanets
Competitor for a Candidate ’s degree of Economics and Management Department of Economic Faculty at Adyghe State University. Ph.: (8772) 593-952.
Perfection of interbudgetary relations in the Federal State
Abstract: In any federal state, an adequately built system of interbudgetary relations plays an important role in economy functioning and fulfilling financial powers by the subjects of the Federation and municipalities. Their realization works through fixing and transferring the income into the budgets of different levels of the budgetary system, as well as through providing them financial aid: subsidies and subventions.
Key words: Federal State, subjects of Russian Federation, municipalities, income and expenditures of the budgets, minimal budgetary means, interbudgetary relations, budgetary
federalism, principles of making the budgetary system.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в состав которого входят республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - равноправные субъекты Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. При этом все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти между собой равноправны [ст.1, 1].
В сфере финансовой деятельности федеративного государства наибольшую научную и практическую ценность представляют вопросы разграничения компетенции между публичными субъектами права. В данном случае под публичными субъектами права понимаются органы государственной власти и местного самоуправления.
Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных, справедливых и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами федерации. Эффективная система взаимоотношений возможна в случае построения межбюджетных отношений адекватных реалиям современного развития экономики.
Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса. Межбюджетные отношения реализуются в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов. Различают унитарные и федеративные бюджетные системы.
Унитарным бюджетным системам соответствуют высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.
Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм — это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.
Финансово-правовой механизм регулирования внутрифедеративных отношений в последнее время значительно расширился за счет заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, как «по вертикали» (с Российской Федерацией), так и «по горизонтали» (между субъектами Федерации). Положительной стороной подобных договоров является удобство и эффективность в установлении внутригосударственных связей, наиболее полный учет особенностей и потребностей в финансовых ресурсах каждого субъекта Федерации.
Конституционное оформление России как федеративного государства определяет наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы, основанных на принципах федерализма. Бюджетный кодекс РФ определяет межбюджетные отношения как «отношение между органами государственной власти Российской Федерации,
органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (п. 1 ст. 129). Однако, законодательная трактовка межбюджетных отношений
несовершенна.
Особую значимость для развития межбюджетных взаимосвязей в федеративном государстве приобретает перераспределение бюджетных ресурсов на основе объективных критериев, поскольку устойчивость государства зависит от разумного соотношения финансовых интересов центра и территорий. Закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации служит основополагающим началом бюджетных отношений, законодательно установленных ст. 129 Бюджетного кодекса РФ. Перераспределение доходов, собираемых на территории Российской Федерации через федеральный бюджет, — объективно необходимое условие существования государства.
В практике российской бюджетной деятельности закрепление доходов осуществляется различными методами. Доходы за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации могут закрепляться в полном объеме или в части.
Принципиальное значение в определении правового статуса закрепленных доходов имеет то обстоятельство, что их объем (полный или частичный) устанавливается законодательством по каждому конкретному виду дохода и на более длительный срок (не менее 3 лет).
Таким образом, между федеральным центром и субъектами складываются отношения, строго регламентированные нормами бюджетного права по поводу закрепления доходных источников за федеральным и региональными бюджетами. Данные правоотношения, являясь разновидностью федеративных бюджетных правоотношений, носят публичный характер, поскольку выражают интересы всего государства (или государственно-территориального образования) в разграничении бюджетных доходов для финансового обеспечения своих целей и задач.
В соответствии с Налоговым и Бюджетным кодексами за федеральным бюджетом закреплены федеральные налоги и неналоговые платежи. При этом отсутствуют регулирующие налоги, имеющие в бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах.
Проводя анализ исполнения федерального бюджета по доходам за 2006 - 2007 года (таблица 1) можно сделать вывод, что основным доходным налогом является налог на добавленную стоимость, который является составной частью таких налогов как: на товары, реализуемые на территории РФ; на товары, ввозимые на территорию РФ; за пользование природными ресурсами.
Общая сумма налоговых поступлений в 2007г. возросла по сравнению с 2006г. на 1,5 трл. рублей или на 25%. При этом необходимо отметить, что половина суммы прироста обеспечена за счет инфляции, поскольку бюджет составляется в действующих ценах каждого отчетного года.
Анализируя доходную часть утвержденных федеральных бюджетов на 2008-2011 года можно сказать, что государством рассматривается возможность ежегодного роста налоговых и других поступлений, а также объем нефтегазовых доходов. В 2011 году прогнозируемый объем доходов федерального бюджета составляет 12838964,1 млн.руб., что больше уровня 2006г. в 1,8 раза.
В тоже время необходимо обратить внимание, что имеющий место финансовый кризис внес свои коррективы в исполнение бюджетов не только в Российской Федерации, но и других развитых странах мира. Поэтому вместо ожидаемого профицита, в настоящее время присутствует дефицит, размер которого составит по официальным данным не менее 7 % от ВВП, и это при оптимистическом прогнозе. Тем не менее, государство не намерено сокращать расходы на реализацию социальных программ. Например, согласно тезисам Бюджетного послания Президента Российской Федерации в 2010 году средний размер пенсий должен составит порядка 8000 руб. Наглядно структура налоговых поступлений за 2007год представлена на рисунке 1.
за 2006 - 2007 гг.
_____________________________________________Млн.руб.
Наименование доходов Исполнение бюджета за 2006г. Исполнение бюджета за 2007г. Отклонение «+,-»
Налоги на прибыль, доходы 509914,6 641320, 6 131406,0
Налоги и взносы на социальные нужды 315838,9 404980,5 89141,6
Налоги на товары, реализуемые на территории РФ в т.ч. НДС 1017423.7 924189.7 1 499233,9 1 390389, 9 481810.2 466200.2
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ в т.ч. НДС 603967.6 586713.7 897278,4 871087,2 293310,8 284373,5
Налоги и сборы за пользование природными ресурсами, в т.ч. налог на добычу полезных ископаемых 1116684,7 1094319,5 1 157362,2 1 122907,5 40677,5 28588,0
Государственная пошлина 25928,4 29621,3 3692,9
Прочие доходы 2654193,5 2919696,2 265502,7
Итого доходы 6243951,4 7 549493,1 1305541,7
Безвозмездные поступления 34858,0 231144,7 196286,7
Доходы от предпринимательской деятельности 79,0 482,0 403,0
ДОХОДЫ - ВСЕГО 6 278888, 4 7 781119,8 1502,231,4
□ Налоги на прибыль
□ Налоги и взносы на социальные нужды
□ Налоги на товары, реализуемые на территории РФ
□ Налоги на товары, ввыозимые на территори РФ
□ Налоги и сборы за пользование природными ресурсами
□ Г осударственная пошлина
□ Прочие доходы
□ Безвозмездные поступления
Рис.1 Структура налоговых поступлений в Федеральный бюджет за 2007год
Проблема самостоятельности бюджетов всех уровней для федеративного государства всегда является краеугольным камнем. Однако в едином государстве бюджеты не могут быть полностью обособленными, поскольку это препятствовало бы проведению общих основ федеральной политики социально-экономического развития. Поэтому суть проблемы заключается в достижении оптимального сочетания общегосударственных и региональных интересов при распределении доходных источников.
Доходы государственных бюджетов в Российской Федерации формируются в большей степени методом обязательных платежей. Современная налоговая составляющая бюджетных доходов не в полной мере соответствует федеративной природе Российского государства, поскольку доходы субъекта РФ складываются в основном за счет отчислений от федеральных налогов и трансфертов из федерального бюджета, а не из собственных источников.
При утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год предусматриваются нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты. Данные налоги носят название регулирующих. Таким образом, государство «делится» своими доходами с нижестоящими бюджетами. Кроме того, в федеральном бюджете, как впрочем, и в региональном присутствует объем межбюджетных трансфертов на оказание безвозмездной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. В таблице 2 приведена динамика расходов Федерального бюджета за 2006 -2011 годы.
Таблица 2
Динамика распределения расходов Федерального бюджета за 2006 -2007года и на 2009 - 2011 годы
Наименование расходов Исполнение бюджета за 2006г. Исполнение бюджета за 2007г. Утверждено Законом о бюджете
2008г. 2009г. 2010г 2011г.
Общегосудар- 533150,6 815732,5 828777,1 1143727,5 1172346,7 1135447,1
ственные вопросы
Национальная оборона 681802,9 831875,1 509102,2 712565,3 734951,0 806927,3
Национальная безопасность 550232,8 666975,0 521841,9 756838,6 833603,5 888744,8
Национальная экономика 345005,0 692600,0 702319,6 1063308,8 1165779,1 1371487,9
Жилищно -коммунальное хозяйство 52697,3 294937,8 54559,2 81015,8 82246,6 79380,9
Охрана окружающей среды 6642,0 8199,7 9329,6 13804,8 14671,3 15052,2
Образование 212371,3 294610,9 307194,0 410443,7 448503,3 465424,3
Культура, кинематография и СМИ 55219,7 70992,9 83813,3 114065,0 114128,6 114318,6
Здравоохранение и спорт 147525,0 196494,2 211686,3 349870,4 365847,7 367542,3
Социальная политика 201243,3 214039,4 270863,7 310258,3 338619,0 307881,2
Межбюджетные трансферты 1498913,4 1900104,3 2281558,1 2987108,9 3617572,7 3994420,9
Итого расходов 4284803,3 5986561,8 5781045,0 7943007,1 8888269,5 9546627,5
Из таблицы видно, что за исключением 2008г. расходы увеличиваются. При этом значительный рост наблюдается по таким направлениям как национальная экономика и межбюджетные трансферты. Из этого следует, что государство принимает меры по оказанию помощи материальному сектору экономики и развитию территорий.
Из рисунка 2 видно, что за исключением расходов на социальную политику и жилищно-коммунальное хозяйство, по остальным направлениям расходы увеличиваются примерно одинаковыми темпами. Рост затрат на жилищно-коммунальное хозяйство в 2008 г. обусловлен необходимостью реформирования ЖКХ во всех субъектах Российской Федерации, т.е. регионам и муниципальным образованиям оказывается финансовая помощь за счет средств федерального бюджета вне межбюджетных трансфертов.
—♦— Общегосударствен- ■ Национальная оборона
Национальная безопасность —X- Национальная экономика
Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды
Образование Культура, кинематография и СМИ
Здравоохранение и спорт Социальная политика
Межбюджетные трансферты
Существует мнение, что государству следует оставлять объемы налоговых поступлений в распоряжении органов управления тех территорий, где они собираются. Однако такой подход на наш взгляд ошибочен поскольку, кроме субъектов - «доноров», существуют также и дотационные субъекты Российской Федерации.
Одной из функций государства, является обеспечения равных прав граждан, заложенных в Конституции Российской Федерации: право на труд, социальное
обеспечение, здравоохранение и т.д. Реализация прав граждан возможна только при наличии финансовых ресурсов, что обеспечивается посредством распределительной функции бюджета (за счет оказания финансовой помощи).
Термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов.
На рис. 3 представлена структура бюджетных расходов Федерального бюджета за 2006г. Из рисунка видно, что наибольшая доля расходов принадлежит межбюджетным трансфертам; такая же тенденция сохраняется до 2011года.
□ Общегосударс твен-
□ Национальная оборона
□ Национальая безопасность
□ Национальная экономика
Рис. 3 Структура бюджетных расходов Федерального бюджета за 2006год
В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальным образованиям может быть оказана в следующих формах:
— дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;
— субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
— субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
— бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств липам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;
— бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Динамика межбюджетных трансфертов представлена в таблице 3.
Из таблицы видно, что объем межбюджетных трансфертов в общем объеме расходов Федерального бюджета на протяжении исследуемого периода составил более 30% в 2006г. и достигнет порядка 40 % в 2011 году.
Рассматривая структуру самих межбюджетных трансфертов можно увидеть, что наибольший их объем (61,0 %) приходится на «Трансферты внебюджетным фондам». На дотации, субсидии и субвенции субъектам РФ и муниципальным образованиям приходится 32,5 %. Наглядно динамика структуры данного раздела расходов
Федерального бюджета представлена на рисунке 4.
Таблица 3
Динамика межбюджетных трансфертов Федерального бюджета за 2006 г. - 2007 г. и на 2008-2011
Наименовани е расходов Исполнение бюджета за 2006г. Исполнение бюджета за 2007г. Утверждено Законом о бюджете
2008г. 2009г. 2010г 2011г.
Финансовая помощь бюджетам других уровней и Фонды компенсаций 487160,1 733791,5 856473,5 1152118,2 1159378,1 1168786,1
Другие меж- бюджетные трансферты 97425,7 122380,7 69746,5 76687,6 61185,3 41526,2
Трансферты внебюджетны м фондам 914327,6 1043932,1 1355338,1 1758303,0 2397009,3 2784108,6
Межбюд- жетные трансферты 1498913,4 1900104,3 2281558,1 2987108,9 3617572,7 3994420,9
Итого расходов 4284803,3 5986561,8 5781045,0 7943007,1 8888269,5 9546627,5
70 60 50 40 30 20 10 0
2006 2007 2011
□ Финансовая помощь и Фонды компенсации
□ Другие межбюджетны трансферты
□ Трансферты внебюджетным фондам
Рис. 4 Динамика структуры раздела «Межбюджетные трансферты»
за 2006 - 2011 годы
Из рисунка 4 видно, что происходит детализация расходов по определенным направлениям (например, по статье «Другие межбюджетные трансферты» сокращается доля расходов с 6,5% в 2006г. до 1% в 2011г.). Такое распределение расходов наибольшим образом обеспечивает адресное направление средств и их целевое использование всеми бюджетополучателями
Рассматривая проблемы построения межбюджетных отношений, следует остановиться на реализации такого принципа построения бюджетной системы как самостоятельность, предусматривающий «право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств». То есть субъекты Российской Федерации и местного самоуправления должны обеспечивать максимально возможный объем доходов, позволяющий финансировать в полном объеме расходные полномочия.
Как уже отмечалось, для этих целей за ними закрепляются собственные налоговые доходы. Однако в силу географических и исторически сложившихся условий, в полном объеме обеспечивать доходную часть бюджетов не всегда удается. При этом на всей территории Российской Федерации должна обеспечиваться минимальная бюджетная обеспеченность. Государство решает проблему, как отмечено выше, посредством финансовой помощи.
Так, являясь дотационной в 2008 г. Республика Адыгея при прогнозируемом общем объеме доходов республиканского бюджета в сумме 8713,7 млн.руб. ожидает получить безвозмездных поступлений из федерального бюджета в сумме 6361,1 млн. руб., что составляет порядка 70%. Несколько снижается доля финансовой помощи в 2009-2011 годах.
Вместе с тем, республиканский бюджет направляет часть регулирующих налогов в бюджеты муниципальный образований Республики Адыгея, а также предусматривает объемы межбюджетных трансфертов на предоставление дотаций, субсидий, субвенций нижестоящим бюджетам. Таким образом, происходит реализация межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации. Так, при общем объеме расходов республиканского бюджета Республики Адыгея в сумме 8892,2 млн.руб. на оказание
61 7---------71
54,9
69,'
6,5
32,5
6,4
38,6
29,3
1
финансовой помощи муниципальным образованиям приходится 2924,0 млн.руб. или 30%. Мы можем видеть, что доля межбюджетных трансфертов находиться практически на одном уровне как в Федеральном бюджете, так и республиканском бюджете Республики Адыгея.
Бюджетная компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере доходных источников должна полностью соответствовать расходным полномочиям, т. е. конституционно установленному разграничению предметов ведения в государстве. Дисбаланс между имеющимися доходными источниками и возложенными расходными обязанностями наносит серьезный ущерб социально-экономическому развитию субъектов РФ, оказывает негативное влияние и на политическую ситуацию во всей Федерации — провоцирует проявление бюджетного сепаратизма, нарушения федерального законодательства.
Таким образом, при распределении доходных источников между государственными бюджетами компромисс финансовых интересов России и субъектов Федерации можно достичь в процессе реализации принципа федерализма в налоговой системе, т. е. путем последовательного разграничения налогов между Российской Федерацией и ее субъектами.
В настоящее время одним из основных доходных налогов является налог на добавленную стоимость. Однако он в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет. В тоже время такой сбор как акциз на производство алкогольной продукции полностью идет в региональный бюджет, который «делится» им с местными бюджетами. Учитывая тот факт, что предприятия данной отрасли практически «мертвы» данный налог не является бюджетодоходным.
Таким образом, существенным условием обеспечения достаточности бюджетов субъектов РФ является наличие финансовоемких по объему поступлений и легко собираемых региональных налогов. Принципиальную важность имеет проблема установления способов распределения регулирующих федеральных налогов между бюджетами субъектов РФ.
Примечания:
1. Конституция Российской Федерации: [принята на всенародном референдуме 12 дек. 1993 г.]: офиц. текст // Рос. газ. 1993. 25 дек.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [принят Гос. Думой РФ 17 июля 1998 г.: по состоянию на 26.04.2007 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. II: [принят Гос. Думой РФ 19 июля 2000 г.: по состоянию на 24.07.2007 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.
4. Федеральные законы о Федеральном бюджете за 2006-2007г.г. и на 2009-2011г.г.
5. Законы Республики Адыгея о республиканских бюджетах Республики Адыгея на 2008-2011г.
6. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: Финансы, 2000.
7. Финансы. Денежное обращение. Кредит / под ред. Г.Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 639 с.
8. Финансы и кредит / М.Л. Дъяконова, Т.М. Ковалева, Т.Н. Кузьменко [и др.]; под ред. ТМ. Ковалевой. М.: КНОРУС, 2008. 384 с.
