Совершенствование методов бюджетного выравнивания в субъекте РФ на основе уточнения расходных полномочий уровней бюджетной системы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

16(151)- 2010

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ

НА ОСНОВЕ УТОЧНЕНИЯ РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ УРОВНЕЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Т. Н. ГАВРИЛЬЕВА,

кандидат экономических наук, заместительдиректора E-mail: [email protected] Институт региональной экономики Севера

Представлены предложения по совершенствованию действующих механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности в субъекте РФ. Последовательные этапы планирования позволяют на основе оценки потребностей контингентов бюджетныхуслуг, формирования прогнозов государственных и муниципальных заданий, оценки мощностей государственных и муниципальных учреждений по предоставлению бюджетных услуг получить точные оценки расходных полномочий по уровням бюджетной системы в субъекте РФ.

Ключевые слова: бюджетная обеспеченность, этап планирования, оценка бюджетных услуг, формирование прогнозов.

Новые методические подходы к расчету стоимости бюджетныхуслуг, внедрению конкурентных методов формирования государственных и муниципальных заказов (заданий) и актуальность перехода бюджетных систем субъектов РФ на систему бюджетирования, ориентированные на результат, обусловливают необходимость разработки ряда концептуальных предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне ввиду очевидных недостатков в ее организации.

Субнациональные органы власти располагают широкими возможностями влиять на экономические структуры и финансовые институты, действующие на подведомственной им территории.

Это прямое и непрямое (через контролирующие структуры) участие в капитале, предоставление коммунальных услуг, использование различных инспекций, уполномоченных взимать штрафы и сборы, связи с судебными, антимонопольными и налоговыми федеральными структурами, лицензирование, влияние на правоохранительные органы. В таких условиях региональные администрации практически постоянно используют ресурсы предприятий и финансовых институтов для предоставления и финансирования бюджетныхуслуг [1].

Таким образом, основными довлеющими факторами, побудившими начало процесса реформирования бюджетного федерализма (первый этап реформ был реализован в 2000—2005гг.), являлись:

• стремление федеральных органов власти к централизации финансовых, в том числе и бюджетных, потоков;

• необходимость неотложного проведения структурных реформ и осуществления масштабных инвестиций в инфраструктуру, которая находится в ведении государственных органов управления в связи с нарастающей проблемой износа основных фондов, а также неотложная актуальность осуществления крупных структурных изменений — пенсионной, социальной, жилищно-коммунальной реформ;

• крайне высокая степень дифференциации между субъектами в уровнях социально-эко-

номического развития и, следовательно, налогооблагаемой базы, при этом признавалось, что проблема нивелирования не будет решена и в долгосрочный период;

• структурное несовершенство самой системы межбюджетных отношений, она в значительной степени унитарна, не учитывает региональных особенностей. Кроме того, данная система не была стабильной, ежегодно изменялось «расщепление налоговых доходов» по уровням бюджетной системы.

Одной из основных проблем на настоящем этапе бюджетной реформы является то, что, несмотря на законодательно установленное разделение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, реально не закреплены процедуры и сферы ответственности в исполнении бюджетных услуг между уровнями управления, а также еще не в полном объеме работают новые бюджетные механизмы. К ним относятся: оценка реальной потребности в предоставлении бюджетных услуг, стоимость бюджетных услуг, оценка качества бюджетных услуг и связанные с этими вопросами межбюджетные отношения на уровне субъекта РФ. Иными словами, до сих пор в бюджетной системе РФ нет четких количественных и качественных оценок того, какие услуги и на каком уровне она предоставляет и насколько эффективно расходуются бюджетные средства.

В стандартной модели механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований строятся вначале на определении общего размера субвенций, а уже в дальнейшем они нацелены на «справедливое» распределение субвенций между бюджетами различных уровней с учетом различных стоимостных факторов. Разработка и выбор удорожающих факторов и, соответственно, корректирующих коэффициентов в стандартных методиках, всегда на практике ориентированы на построение модели с наименьшими отклонениями от фактических данных, пусть даже они и очень далеки от объективных условий оказания и стоимости бюджетных услуг.

Выделяются следующие недостатки действующих механизмов выравнивания в Республике Саха (Якутия) и направления их совершенствования:

• использование коэффициента финансовых возможностей государственного бюджета Республики Саха (Якутия) при определении общего объема субвенций в условиях неопределенности, т. е. отсутствия достоверных показателей стоимости бюджетных услуг, предоставляемых

как органами государственного управления, так и органами местного самоуправления, обусловливает неполную бюджетную обеспеченность. Это подразумевает некачественное исполнение или исполнение не в полном объеме бюджетных услуг;

• необходимо начинать определять размер субвенций раньше, чем в действующей методике. Определение общего объема субвенций, доводимого до муниципальных образований, должно быть связано с уточнением объемов расходных полномочий каждого уровня бюджета — субъекта РФ, муниципальных районов, городских округов и поселений. Таким образом, распределение субвенций должно идти не только с учетом доходного потенциала каждого уровня, ноис учетом реального объема расходных обязательств, пропорционально структуре расходных полномочий по уровням консолидированного бюджета субъекта РФ;

• для каждого уровня бюджетной системы необходимо четкое разграничение расходных обязательств на текущие и инвестиционные, которые могут быть перенесены во времени, оптимизированы. Для их реализации можно привлечь заемные или внебюджетные средства, реализовывать проекты на основе модели частно-государственного партнерства, т. е. на бюджеты действующих (БДО) и принимаемых обязательств (БПО) соответственно. Текущие обязательства включают в себя обязательства, определяемые как на основе нормативно-подушевого метода, так и традиционным способом по тем расходам, по которым его применение нецелесообразно, но удельный вес таких расходов в среднесрочной перспективе должен быть минимизирован;

• прогнозный объем расходных обязательств всех уровней бюджетов должен определяться на основе нормативной стоимости бюджетных услуг с учетом значений индексов-дефляторов, утвержденных министерством экономического развития Республики Саха (Якутия) в прогнозе его социально-экономического развития на следующий финансовый год, а также прогнозе планов-заданий на оказание бюджетных услуг в соответствии с демографическим прогнозом. Эти прогнозы являются базой текущего бюджетного планирования на уровне субъекта РФ. Для расходов, определяемых на ненормативной основе, используется стандартный метод индексирования. Определение расходных

полномочий на основе НПФ также позволяет полностью отказаться от использования таких категорий, как: «индекс бюджетных расходов», «условный потребитель», так как в структуре финансового норматива полностью учтены территориальные различия в стоимости тех или иных компонентов затрат на оказание бюджетной услуги;

• отказаться от отрицательных трансфертов в методиках выравнивания невозможно из-за чрезмерной дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Республике Саха (Якутия). Но в целях справедливого выравнивания и создания стимулов экономического роста для органов местного самоуправления необходимо ввести правило, согласно которому муниципалитеты с высокой бюджетной обеспеченностью автоматически обеспечиваются ресурсами, достаточными для полного исполнения своих расходных полномочий. Эти средства должны включать бюджеты действующих обязательств и, возможно, частично или полностью бюджеты действующих обязательств — инвестиционные расходы;

• нехватка средств на инвестиции у органов местного самоуправления должна покрываться привлечением заемных средств, т.е. с реализацией собственной долговой политики в рамках ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ и Концепцией долговой политики субъекта РФ. Текущие обязательства (БДО) должны быть полностью обеспечены по расходам в соответствии с региональными стандартами на оказание бюджетных услуг. Если рассматривать уровень местного самоуправления, то иногда расположение объектов социальной инфраструктуры более доступно для жителей другого органа местного самоуправления. Это может быть учреждение здравоохранения, в том числе скорая медицинская помощь, культуры и т.д. Кроме того, всегда существует мобильность населения, которая не учитывается в официальной статистике. Например, при расчете финансовой помощи органам местного самоуправления в настоящее время министерство финансов Республики Саха (Якутия) руководствуется данными Всероссийской переписи населения 2002 г., которые по объективным причинам не отражают изменения в численности контингентов бюджетных услуг. Зачастую потребителей бюджетных услуг не устраивает то качество, что предоставляют учреждения социальной сферы в месте проживания.

Эти факторы в совокупности обусловливают необходимость формирования конкурентных механизмов на локальном рынке бюджетных услуг, что невозможно без внедрения в бюджетное планирование системы оценки качества и количественной потребности населения в бюджетных услугах.

Горизонтальные и вертикальные обмены бюджетными заданиями между уровнями управления могут дать следующие эффекты:

• развить межрегиональное сотрудничество и системы взаимодействия между органами местного самоуправления и государственного управления;

• дать рост качества и доступности бюджетных услуг;

• повысить эффективность бюджетных расходов за счет более точного прогнозирования потребности в бюджетных услугах;

• обосновать четкие контуры реструктуризации сети бюджетных учреждений в субъекте РФ. Эти подходы к разработке механизмов бюджетного выравнивания позволяют не только упростить действующие методики расчета финансовой помощи, но и получить максимально достоверные бюджетные параметры по всем уровням бюджетной системы в субъекте РФ.

На основе данных подходов разработаны предложения по совершенствованию действующих механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности в субъекте РФ. Они предполагают, что механизм выравнивания будет строиться на основе следующих последовательных этапов:

• определение потребностей контингентов бюджетных услуг, финансируемых на основе НПФ, и формирование прогнозов государственных и муниципальных заданий:

п

прзФБ = Е "I фб к>;

ПрЗГБ п' ГБ К,.;

/=1

п

-^Р^МРиГО _ Е И;МРиГО К, ;

/=1 р

ПрЗпос = X К пос К1,

/=1

где ПрЗфБ — совокупный прогноз государственных заданий территориальных отделений федеральных органов управления; ПрЗтъ — совокупный прогноз государственных заданий органов государственного управления субъекта РФ;

ПрЗм?иТ0 — совокупный прогноз муниципальных заданий муниципальных районов и городских округов;

ПрЗпос — совокупный прогноз муниципальных заданий поселений;

К. — численность контингентов по 1-й бюджетной услуге;

п'. — количественные нормативы потребления бюджетных услуг;

• оценка мощностей государственных и муниципальных учреждений по предоставлению бюджетных услуг;

• уточнение прогноза государственных и муниципальных заданий на основе формирования горизонтальных и вертикальных обменов заданиями на оказание бюджетных услуг;

• определение объемов государственных и муниципальных заданий на оказание бюджетных услуг, которые будут распределены среди организаций иной формы собственности, в случае если совокупная мощность бюджетной сети в субъекте РФ с учетом фактора доступности услуг будет иметь локальные дефициты;

• определение расходных полномочий по уровням бюджетной системы субъекта РФ:

—КБ _ —ГБ + —МРиГО + —ПОС , п _

^ГБ Н 'аъ ПР3 /ГБ + 1 ГБ;

-^МРиГО Е Е N /мриГ0 ПрЗу^^ + ^ У ■МРиГ0 ; <=1

т п р __р

-^пос _ Е Е Е ^ <пос ПрЗ^ + ^ укпос,

1=1 ■=1 к=1 1

где ЛГБ — объем расходных обязательств государственного бюджета;

^мриго _ объем расходных обязательству-х муниципальных районов и городских округов; ^пос _ объем расходных обязательств к-х поселений ву'-х муниципальных районах; N — нормативная стоимость /-Й бюджетной услуги.

1. Нормативная стоимость бюджетных услуг рассчитывается по формуле:

N1 = N < фот Г Ф0Т + N < мз Г мз + N¡ жку Г жку,

где I— прогнозируемые Министерством экономического развития индексы-дефляторы по основным статьям затрат на оказание бюджетной услуги на ¿-й год финансового планирования; • расходы бюджетов, финансируемых не на принципах НПФ, определяются на основе прогно-

за, средних значений прошлых лет, принятых нормативно-правовых актов, заключенных государственных и муниципальных контрактов, а также с учетом программы государственных заимствований ит.д.:

1 = 1 БДО +1БПО , где у — расходы бюджетов, определяемые не на основе НПФ, включают как часть текущих расходов (БДО), так и инвестиционные расходы (БПО):

уКБ — расходы консолидированного бюджета, определенные не на основе НПФ;

• определение доходного потенциала бюджетов производится в соответствии с действующими методиками и механизмами выравнивания, утвержденными в субъекте РФ;

• расчет субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в государственный бюджет субъекта РФ, т. е отрицательный трансферт. В данном случае рассматривается вариант, при котором БПО муниципальных образований с высокой бюджетной обеспеченностью полностью финансируются за счет прироста муниципального долга. Размер субвенции, перечисляемой из бюджета поселения в государственный бюджет субъекта РФ, рассчитывается по следующей формуле:

т п р

СПК = НПК- (X Е Е ^'/ПОС+ УкБДО ).

1=1 ■=1 к=1

Таким образом, для поселений с высоким уровнем налогового потенциала, суммарно превышающим текущие расходные обязательства, гарантируется полная бюджетная обеспеченность последних;

• определение общего размера субвенций, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, осуществляется исходя из принципа полного исполнения текущих расходных обязательств поселений с высоким уровнем налогового потенциала, превышающим объем текущих расходных обязательств, а также единого уровня бюджетной обеспеченности по уровням бюджетов.

Определение доходного потенциала консолидированного бюджета субъекта РФ:

ДпКБ = ДП^ + £дп]гжж +£ £ДПЩ + ^ +£СПк,

■=1 ■=1 К=1 К=1

где ДП — доходный потенциал бюджета субъекта РФ;

ДП■ — доходный потенциалу-го МР или ГО;

ДП . —доходный потенциал к-то поселенияу-го МР;

^фб _ субвенция из федерального бюджета (в данной модели является внешним фактором).

ЕСЛИ^ = №Б - ^КБ ^ 0.

Это — базовый сценарий, так как бюджеты субъектов РФ не сбалансированы по доходам и расходам, формируется дефицит консолидированного бюджета, финансируемый за счет прироста государственного долга. Иначе говоря, если расчетный уровень доходов выше расчетного уровня расходов, то или можно повышать натуральные, а, следовательно, и финансовые нормативы на оказание бюджетных услуг, либо учитывать в структуре расходных обязательств расходы, имеющие инвестиционный характер. В последнем случае в знаменателе предложенной формулы следует исключить вычитание обязательств по бюджетам принимаемых обязательств.

В случае дефицита определяется уровень бюджетной обеспеченности консолидированных расходных обязательств субъекта РФ по текущим расходным обязательствам за исключением расходных обязательств поселений, у которых изымается «отрицательный трансферт».

Инвестиционные расходы либо финансируются за счет прироста государственного или муниципального долга в рамках ограничений БК РФ и критериев оптимального уровня долга, согласно принятой в субъекте РФ концепции управления долгом, либо переносятся на следующие годы среднесрочного финансового плана:

а, =_^_

п

УгББПО ^ У.МРиГОБПО

"Ё ПОСБПО - (НПК~ СПК ),

. к

где а(—коэффициент бюджетной обеспеченности на ^ год финансового планирования, варьируется в интервале от(0;1]. Таким образом, консолидированный бюджет субъекта РФ балансируется по текущим расходам:

Д-^КБ ~ -^КББДО •

В структуре консолидированных текущих расходных обязательств определяются удельные веса уровней бюджетной системы:

Рпос

Я

РГБ =

Я

Як

Я»,

ЯКББД0

РгБ + РмРиГО + РпОС _ 1 Объем субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов (субнациональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется, как:

^МРиГО РмРиГО -^кббдо

-IЩ

.МРиГО •

.=1

Объем субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (суммарный объем дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений) рассчитывается следующим образом:

Я

^ПОС "Рпос -^КББДО _ ^ ^ ДПщ пос •

.=1 к=1

Распределение субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов осуществляется на основе текущих расходов муниципального образования с учетом доходного потенциала. С учетом сбалансированности текущих расходов с доходами на предыдущем этапе объем субвенций каждому муниципальному району и городскому округу равен разнице межд у их текущими расходами и доходным потенциалом:

МРиГО _ Я.Бд0 _ ДП. •

Аналогичным образом распределяются дотации районных фондов финансовой поддержки поселений:

пос _ Я^БДО _ ДПк • В данной модели также можно предусмотреть выделение в составе фондов выравнивания двух частей, вторая из которых будет нацелена на постепенное выравнивание реального уровня расходных обязательств в тех муниципальных образованиях, что теряют финансирование при переходе на НПФ в течение срока адаптационного периода (в среднем — отЗдо5 лет).

Внедрение данных предложений в действующие механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований позволит получить следующие эффекты:

• уточнить требуемые объемы государственных и муниципальных заданий на оказание бюджетных услуг и расходные полномочия уровней бюджетной системы в субъекте РФ;

• сократить объем локальных дефицитов бюджетных услуг и более эффективно задействовать мощности учреждений, подведомственных различным уровням государственного

управления и местного самоуправления путем организации взаимодействия между ними на основе формирования горизонтальных и вертикальных обменов бюджетными заданиями; • более эффективно организовать систему формирования и распределения субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности в субъекте РФ.

Список литературы

1. Гаврилъева Т. Н., Докторова О. Г. Внедрение методики нормативно-подушевого финансирования в сфере начального и среднего профессионального образования Республики

Саха (Якутия) //Якутск, ЯНЦ СО РАН, Наука и образование, 2007. № 3. 8 с.

2. Гаврилъева Т.Н. Направления совершенствования казначейской системы исполнения бюджета Республики Саха (Якутия) в условиях современной бюджетной реформы // Региональные аспекты современного бюджетного процесса: сб. ст. межрегион, науч. -практ. конф., посвященной 15-летию казначейства России, 14.12.2007/ [отв. ред. А. Е. Николаев]. Якутск, 2007. 288 с.

3. Лавров А., Литвак Дж., СазерлендД. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. Москва. 2001. № 4. С. 38-39.