CC BY
33
А.Н. ТОРЕНКО,
*
адъюнкт кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел
(Академия управления МВД России)
<
а s н
S
<
0 с
к
<
1 X
о S
э
<
а
I—
S
108
Совершенствование механизма регулирования миграционных процессов
(по материалам Дальневосточного федерального округа)
В статье рассматриваются миграционные процессы в Дальневосточном федеральном округе, излагается авторское видение особенностей регионального механизма их регулирования, формулируются выводы и предложения теоретического характера.
Миграция, иммиграция, миграционные процессы, миграционная политика, региональные субъекты управления, механизм регулирования.
По объективным причинам наибольшая миграционная активность отмечается на приграничных территориях России, среди которых особое место занимает регион Дальнего Востока. Отметим, что численность коренного населения в данном регионе продолжает сокращаться, — дальневосточные территории покидают люди трудоспособного возраста и высокой квалификации. Как следствие, на фоне оттока из региона социально активных представителей местного сообщества начинает ощущаться недостаток в квалифицированных кадрах по ряду отраслей экономики и профессий, что провоцирует возникновение и развитие «встречного» миграционного фактора — спроса на рабочую силу. Таким образом запускается механизм мощного иммиграционного потока в регион.
Однако в результате слабого (или неумелого) регулирования миграционных процессов становится востребованной лишь дешевая иностранная рабочая сила (далее — ИРС) как малозатратный сегмент экономики. Это способствует процессу постепенного насыщения внутреннего рынка труда дальневосточных территорий малоквалифицированной (неквалифицированной) ИРС [2; 4; 8; 9].
По оценке экспертов, в Дальневосточном федеральном округе происходит постепенное накопление маргиналов, преимущественно выходцев из государств—участников СНГ [6; 7]. Вызывает беспокойство и нарастающая тенденция к развитию ситуации по «французскому» сценарию.
Обеспечить социально-экономическую стабильность в регионе призваны региональные си-
стемы управления (далее — РСУ), которые являются основным звеном единой государственной системы управления в области миграции (или — подсистемой государственного управления). На любую систему управления в процессе ее функционирования оказывают влияние различные внутренние субъектные факторы, факторы внешней национальной и глобальной среды, отклоняя ее (систему) от заданных параметров. Для того чтобы достичь намеченных государственных системно-управленческих целей в области миграционной политики, необходима постоянная и динамичная корректировка (или регулирование) деятельности РСУ как базисных проводников государственной политики на местах.
К настоящему времени накоплен большой опыт предметных исследований в сфере регулирования общественных отношений.
Под термином «регулирование» в области административно-правового знания понимается процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права) [3], в научной литературе это понятие используется преимущественно во взаимосвязи с правовыми категориями.
В таком подходе видится некоторое юридическое зауживание субъектно-объектного поля, где субъектами управления выступают лишь государственные органы управления (иные общественные институты исключаются), а объектом — определенная сфера общественных отношений, которая входит в орбиту формализованной функциональной деятельности указанного перечня субъектов.
С точки зрения социологии понятие «миграционные процессы» гораздо шире, т. к. включают в себя не только те отношения, которые регулируются нормами позитивного права, но и те, которые регулируются нормами естественного и обычного права1, значит, использование только нормативного правового подхода к их регулированию оставляет за пределами управленческого поля значительный перечень проблем и вопросов.
Более углубленно к пониманию проблематики регулирования миграционных процессов можно
* Заместитель начальника отдела полиции № 4 УМВД России по г. Владивостоку Приморского края.
1 Например: мораль, корпоративные правила, ритуалы, обычаи,
традиции и пр.
подойти, дополнив нормативный правовой подход социологическим, а точнее, с позиций социологии управления, так как эта отрасль науки позволяет осуществить исследования в области социальных механизмов и способов управленческого воздействия на общество, его отдельные сферы (экономическую, социальную, политическую, духовную), отдельные социальные группы и организации [6].
В связи с этим заслуживает внимания формулировка управленческой организационно-регулирующей функции «регулирование», предложенная В.Д. Малковым и В.З. Веселым, которые трактуют ее как «... управленческую деятельность, в процессе которой производится «подстройка» уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования» [5, с. 18—22].
Функция «регулирование» как конкретный вид управленческой деятельности имеет свой механизм реализации, т. е. систему взаимоувязанных элементов и определенный порядок последовательных и целенаправленных типовых мер со стороны конкретных управляющих субъектов, направленных на корректировку системы управления в целом.
При более углубленном рассмотрении механизма регулирования миграционных процессов становится очевидным, что в него входят не только государственные управляющие субъекты в области миграции (что предполагает нормативное правовое регулирование), а также общественные организации и другие социальные институты, которые в совокупности должны образовывать единую субъектную управляющую систему (ЕСУС)2.
Важно отметить, что механизм регулирования миграционных процессов формируется на основе принципов и в рамках стратегических задач, определенных концепцией в области государственной миграционной политики и приводится в действие всей ЕСУС.
Главной задачей регионального механизма регулирования миграционных процессов является обеспечение стабильности функционирования всей социально-экономической системы субъекта РФ. Сообразно с этим суть механизма регулирования миграционных процессов, по нашему мнению, заключается в поиске наиболее эффективных подходов, на основе которых удается получать максимальную социально-экономическую выгоду и предупреждать (или максимально минимизировать) социально-экономические риски.
Проведя ряд исследований в приграничных регионах Дальневосточного федерального
2 Под ЕСУС подразумевается значительное количество государственных учреждений, общественных организаций и общественных институтов, участвующих в регулировании миграционных процессов, каждый из которых имеет свою индивидуальную организационную структуру.
округа в 2010—2012 гг.3, нами была предпринята попытка изучения комплексных проблем функционирования механизма регулирования миграционных процессов, которые являются характерными не только для Дальнего Востока России и уже описывались не одним исследователем в этой области.
Так, на региональном уровне миграционными процессами сегодня занимаются многие должностные лица, начиная с губернатора и заканчивая рядовыми членами общественных или правозащитных организаций. Между тем необходимо констатировать отсутствие у субъектов управления общей системы взглядов на процессы миграции, а следовательно — единого понимания динамики этого явления.
В существующих условиях разобщенности и узковедомственного видения своей роли в регулировании миграционных процессов априори нет места концептуально объединенным средствам, с помощью которых РСУ, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных федеральным центром задач в сфере миграции, так как цели для многих управляющих субъектов «размыты» и не понятны.
Как закономерное следствие, наблюдается отсутствие увязки между декларируемыми государством принципами и реализуемыми функциями соответствующих государственных органов в области миграции; между формами и методами реализации миграционной политики; а также соответствием ресурсного обеспечения при достижении ее целей; между уровнем профессиональной подготовки кадров, занятых в сфере регулирования миграционных процессов, и требованиями, предъявляемыми современными реалиями, и т. д.
Таким образом, широкий круг федеральных ведомств и иных региональных субъектов управления в области миграции, не организованный в ЕСУС, а также слабая нормативная правовая обеспеченность [1, с. 101] способствуют тому, что проблемы регулирования миграционных процессов остаются без должного внимания. Сложившуюся ситуацию с уверен-
3 В процессе проведения исследований ставилась цель: изучить комплексные проблемы функционирования организационного механизма регулирования миграционных процессов на приграничных территориях Дальневосточного округа. Для достижения этой цели и решения поставленных задач были осуществлены выезды в города: Владивосток (Приморский край), Хабаровск (Хабаровский край) и Благовещенск (Амурская область). В процессе выездов проведен анкетный опрос 122 специалистов и взято углубленное интервью у 11 экспертов в области миграции (руководители УФМС России, работники администраций и представители научной сферы), проведен интернет-опрос коренных жителей регионов (всего опрошено более 300 респондентов). Посредством случайной выборки опрошены 49 иммигрантов (граждане дальнего и ближнего зарубежья, в соотношении примерно 48 % к 52 %). Анкеты для проведения исследований были разработаны на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
109
<
S н
S
<
0 с
к
<
1 X
о
S
э
<
а и-
S
110
ностью можно охарактеризовать как типичную для многих субъектов Российской Федерации.
Результаты исследований подтверждают настоящий тезис применительно к дальневосточным территориям. Так, большинство опрошенных в приграничных регионах округа экспертов (86,7 %) считают, что государственная миграционная политика в полном объеме не реализуется, значительная часть респондентов из числа специалистов в области миграции в процессе интервьюирования, отвечая на вопрос: «Какие проблемы настоящей миграционной политики Вы бы выделили?», отметили, наряду с отсутствием учета специфики отдельных регионов (54,4 %) и ее недолгосрочностью (51,1 %), разногласия при реализации миграционной политики между государственными органами федерального и регионального уровней (38,8 %).
В таких условиях нескоординированная деятельность РСУ в области регулирования миграционных процессов повышает социально-экономические риски.
Это подтверждают и результаты интернет-опроса, проведенного (в рамках наших исследований) среди жителей приграничных регионов Дальневосточного федерального округа на тему: «Ваше отношение к миграционной ситуации на территории родного региона». Почти половина респондентов (45,3 %) высказали мнение о том, что процент находящихся на территории их региона иностранных граждан довольно высок, отметили тенденцию к постепенному увеличению числа иммигрантов, исповедующих исламскую религию, выделяя при этом приезжих из Узбекистана и Таджикистана.
Список литературы
1. Актуальные проблемы международно-правового обеспечения миграционной безопасности России / мат. всерос. науч.-практ. конф. от 25 марта 2010 г.: сб. науч. статей / под общ. ред. А.Г. Хабибулина. М., 2010.
2. Богаевская А.Н. Китайская миграция на Дальний Восток России. URL: http://window. edu.ru/library/pdi2txt/607/37607/14680 (дата обращения: 19.11.2012).
3. Большой юридический словарь. Интернет-сайт Академик.ру. URL: http://dic.academic. ru/ (дата обращения: 19.11.2012).
4. Загребнов Е. Китайцы на Дальнем Востоке — следствие экономических отношений приграничных регионов КНР и России. URL: http://demoscope.ru/weekly/2008/0315/ analit05.php (дата обращения: 30.10.2012).
Особенностью изучаемой нами территории явилось то, что в отношении граждан КНР местные жители преимущественно воздерживались от негативных замечаний, хотя иммигрантов этой категории в отдельных субъектах округа значительно больше по сравнению с гражданами стран ближнего зарубежья. Дифференциация мнений местного сообщества и СМИ дает основание полагать, что «китайская проблема» на Дальнем Востоке преувеличена и является предметом определенных, как нам видится, политических спекуляций.
Из перечня проблем, связанных с иммигрантами — выходцами из стран ближнего зарубежья, как наиболее тревожащие большинство опрошенных граждан выбрали рост преступности (65,9 %) и конкуренцию на местном рынке труда (50,9 %).
Такое восприятие иммигрантов респондентами не следует недооценивать, поскольку именно это может выступить причиной начала проявления ксенофобии среди местного населения.
Традиционный типологический подход, используемый по отношению к проблеме урегулирования миграционных процессов, всегда опирается на региональную плоскость и ориентируется на выявление вреда, причиняемого общественным отношениям и охраняемым правам граждан. Видение в регионах предмета нашего рассуждения представляется слишком ограниченным и нуждающимся в социологическом исследовании, выявлении исторических предпосылок миграционных процессов, их прогностическом осмыслении. В результате, по нашему мнению, должен сформироваться сбалансированный механизм регулирования миграционных процессов.
5. Малков В.Д., Веселый В.З. Система функций социального управления. М., 1987.
6. Кругосвет: онлайн-энциклопедия. URL: http:// krugosvet.ru/ (дата обращения: 19.11.2012).
7. Поток мигрантов в Приморский край за год увеличился в 12 раз: собственная информация «Вести: Приморье». URL:http://ptr-vlad. ru/news/national/14745-potok-migrantov-v-primore-za-god-uvelichilsja-v.html (дата обращения: 01.11.2012).
8. Пушкарев С.Г. Количество маргиналов в Приморье скоро перейдет в качество. URL: http://nazaccent.ru/interview/20/ (дата обращения: 01.11.2012).
9. Степура И. Ашот, да не тот. Решит ли привлечение трудовых мигрантов кадровую проблему. URL: http://www.rg.ru/2008/08/28/reg-dvostok/ migranty.html (дата обращения: 23.10.2012).
4 Единая субъектная управляющая система.
E-mail: atorenko@mail.ru
