CC BY
20УДК 332.1:556.1
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ
И ОХРАНОЙ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ И КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТНИКОВ ВОДОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ ВОДНОЙ СТРАТЕГИИ РОССИИ
© 2010 г. В.М. Кумзеров1, А.В. Осинина2
1 Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук, г. Вологда
2 Двинско-Печорское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов, г. Архангельск
Ключевые слова: водная стратегия, Северо-Западный федеральный округ, бассейновый совет, бассейновое соглашение.
Рассматриваются целевые прогнозные индикаторы Водной стратегии, выход на целевые показатели Северо-Западного федерального округа, динамика основных показателей водопользования на Северо-Западе Российской Федерации, водоемкость валового регионального продукта (ВРП) по субъектам РФ Северо-Западного федерального округа, проблема водосбережения, вопросы государственного регулирования водных отношений, деятельности Бассейновых советов, содержание бассейновых соглашений.
В.М. Кумзеров А.В. Осинина
На Россию приходится более 20 % мировых ресурсов пресных вод (без учета ледников и подземных вод). Среди стран мира по водным запасам наша страна занимает второе место после Бразилии, по водообе-спеченности на душу населения — третье после Бразилии и Канады.
Водное хозяйство России
В расчете объема пресной воды на одного жителя России приходится около 30 тыс. м3 речного стока в год, примерно в 5,5 раза больше среднемирового уровня.
Основная задача водного хозяйства страны — обеспечение всех отраслей хозяйственной деятельности водой в необходимом количестве и соответствующего качества. Решение этой многоцелевой задачи невозможно без согласования с общенациональной стратегией развития.
В августе 2009 г. распоряжением Правительства утверждена Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года (далее Стратегия), которая определяет основные направления развития водохозяйственного комплекса РФ, и, что очень важно, предусматривает водноресурсное обеспечение реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года, принятой в ноябре 2008 г.
В Стратегии [1] дана оценка современного состояния водохозяйственного комплекса страны, системы государственного мониторинга и управления использованием и охраной водных объектов, научно-технического и кадрового обеспечения водохозяйственного комплекса.
По данным за 2007 г. общий объем забора воды из поверхностных водных объектов в Российской Федерации составляет 62,5 км3/год. Сброс сточных вод в водные объекты 52 км3/год (сброс сточных вод в поверхностные водоемы включает объемы нормативно чистых, нормативно-очищенных и загрязненных сточных вод, производственных и коммунальных, сброшенных в поверхностные водоемы). Водоемкость валового внутреннего продукта 2,4 м3/тыс. руб. Объемы потерь воды при транспортировке достигли 8 км3/год. Вместе со сточными водами в поверхностные водные объекты ежегодно поступает около 11 млн тонн загрязняющих веществ [2, 3].
В Водной стратегии определены цели и приоритетные направления развития, мероприятия и механизмы реализации. Рассчитаны целевые прогнозные индикаторы Стратегии, как основные ожидаемые результаты, которые необходимо и реально получить при условии реализации планируемых мероприятий.
Целевые индикаторы также служат контрольными заданиями при разработке водных стратегий и программ в регионах Российской Федерации (табл. 1).
Стратегию предполагается реализовать в два этапа.
В рамках первого этапа (2009—2012 гг.) обеспечивается создание условий для устойчивого развития водохозяйственного комплекса, предусматривается совершенствование нормативной правовой базы и
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
Таблица 1. Целевые прогнозные индикаторы Водной стратегии (ожидаемые результаты) [1]
Индикаторы Значение индикаторов в 2007 г. Значение индикаторов в 2020 г. К уровню 2007 г.
Водоемкость валового внутреннего продукта (ВВП), м3/тыс. руб. 2,4 1,4 Уменьшение на 42 %
Объем потерь воды при транспортировке, км3/год 8,0 4,0 Сокращение в 2 раза
Доля загрязненных сточных вод* в общем объеме отводимых сточных вод, % 89,0 36,0 Сокращение в 2,5 раза
Масса загрязняющих веществ, поступающая в водные объекты со сточными водами, млн т/год 11,0 6,6 Сокращение в 1,7 раза
Примечание: * Загрязненные сточные воды — производственные и бытовые (коммунальные) стоки, сброшенные в поверхностные водные объекты без очистки (или после недостаточной очистки) и содержащие загрязняющие вещества в количествах, превышающих утвержденный предельно допустимый сброс. Сюда не включаются коллекторно-дренажные воды, отводимые с орошаемых земель после.
системы управления водохозяйственным комплексом, внедрение инновационных технологий, усиление охраны и улучшение качества вод в водных объектах.
На втором этапе (2013—2020 гг.) осуществляется широкая модернизация водохозяйственного комплекса на основе опережающего развития научно-технической и технологической базы. Впервые ставится задача практической реализации конкурентных преимуществ российского водноресурсного потенциала на внешних рынках.
Предусматривается, что общий объем ресурсного обеспечения на реализацию мероприятий Стратегии составит 662,4 млрд руб., в том числе средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов — 114,6; внебюджетных источников — 66,9.
Несмотря на то, что большая часть расходов приходится на федеральный бюджет, принимаются меры по повышению эффективности исполнения органами государственной власти субъектов РФ полномочий по управлению водными ресурсами, передаваемых с федерального уровня.
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
По оценке Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, реализация мероприятий Водной стратегии позволит снизить заболеваемость и увеличить продолжительности жизни населения на 2—3 года за счет улучшения экологического состояния окружающей среды и качества водных источников; сбалансировать развитие территорий и отраслей национальной экономики; предотвратить вероятный ущерб, оцениваемый в 989,3 млрд руб.; снизить энергоемкость экономики на 20 млрд руб. ежегодно.
Мероприятия стратегии должны предусматривать снижение негативного воздействия на водные объекты, восстановление и экологическую реабилитацию водных объектов, включая малые реки, обустройство зон санитарной охраны, развитие системы мониторинга, обеспечение эксплуатационной надежности и безопасности гидротехнических сооружений, просвещение и информирование населения.
Целевые показатели по использованию водных ресурсов и восстановлению качества вод, на которые должно выйти водное хозяйство России к 2020 г., потребуют научно обоснованного подхода к разработке региональных водных стратегий и программ, интеграции усилий федеральных органов, органов государственной и муниципальной власти и частного бизнеса на региональном уровне. Разработка региональных программ по использованию и охране водных объектов должна осуществиться в 2009—2012 гг.
Безусловно, программная часть работ должна строиться на достаточно подробном аналитическом фундаменте. Причем, анализ по отдельно взятому субъекту Российской Федерации не возможен без рассмотрения баланса водных ресурсов по бассейну рек и водохранилищ, расположенных, как правило, на территории нескольких субъектов РФ.
Возможности водного комплекса Северо-Западного федерального округа по выходу на целевые показатели Стратегии по ряду причин предпочтительнее в сравнении с другими субъектами Российской Федерации.
Во-первых, экономика Северо-Запада не испытывает хронического дефицита в водных ресурсах.
Несмотря на высокий уровень водообеспеченности России в целом, из-за неравномерности распределения ресурсов поверхностных и подземных вод в территориальном аспекте многие регионы страдают от их дефицита. Около 90 % речного стока приходится на бассейны Северного Ледовитого и Тихого океанов. Основная же гидротехническая нагрузка и водозабор падает на бассейн Волги, в котором сосредоточено 70 % экономического потенциала и 40 % населения страны [3].
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
Если в целом по России суммарный водозабор свежей воды из водоисточников составляет около 3 % общих водных ресурсов, то по ряду речных бассейнов он достигает 50 % и более. Почти исчерпаны возможности безвозвратного водозабора в бассейнах рек Кубань, Дон, Терек, Урал. В 2007 г., по сравнению с 2005 г., в большинстве субъектов Федерации отмечен незначительный рост использования свежей воды (в среднем по стране рост на 0,6 %), но в Северо-Западном федеральном округе — водопотребление возросло на 3,6 % и составило 11,77 млрд м3 (19 % общего водопотребления по России) [4].
Водообеспеченность населения и отраслей экономики Северо-Запада не ограничивается малой водностью рек, озер и водохранилищ, за редким исключением, когда в маловодные годы, например, в 2005 г. ограничение водопотребления вводилось по ряду водных объектов. В тоже время в республиках и областях Северо-Запада имеются свои региональные ограничения из-за особенностей рельефа, гидрологии, наличия водохранилищ, ежегодных климатических аномалий.
Во-вторых, на предприятиях Северо-Запада с 2000 г. более быстрыми темпами внедрялось оборотное и повторно-последовательное водопользование, превышая средние показатели по России, более чем в 1,5 раза. Поэтому у предприятий округа имеется больше возможностей выхода на контрольный индикатор Стратегии по водоемкости валового регионального продукта (ВРП) к 2020 г., так как по методике Минприроды при расчете удельной водоемкости не учитывается использование воды в системах оборотного и повторного использования. Характерно, что в целом по стране оборотное и повторно-последовательное водопользование за последние годы уменьшилось практически повсеместно.
В наибольшей степени объем оборотного и повторно-последовательного водопотребления в 2007 г. по сравнению с 1990 г. уменьшился в Дальневосточном федеральном округе (более чем на треть), в наименьшей степени — в Северо-Западном округе на 12 % (табл. 2).
В большинстве федеральных округов величина оборотного и повторно-последовательного водопотребления (далее «оборотное водопотребление») превышает прямоточное использование воды. Исключение составляет водопользование в Южном и Северо-Западном федеральных округах.
Отставание по этому показателю также можно рассматривать как резервную позицию по выходу на показатели Стратегии в ряде субъектов Федерации Северо-Запада.
Объемы оборотного водоснабжения на Северо-Западе растут с 2001 г., в Республиках Карелия и Коми, Архангельской и Мурманской областях — с 2000 г. В Вологодской области объемы оборотного водоснабже-
водное хо;
Водное хозяйство России
Таблица 2. Динамика основных показателей водопользования в Российской Федерации и Северо-Западном федеральном округе, млн м3 [5]
Годы Использование свежей воды. Прямоточное водопотребление Объем оборотной и повторно-последовательно используемой воды Сброс загрязненных сточных вод в природные поверхностные водные объекты
Российская Федерация
1990 96 152 170 563 27 798
1995 75 780 137 820 24 478
2000 66 924 133 482 20 291
2006 62 153 142 596 17 489
2007 62 506 144 386 17 176
2007 г. в % к 1990 г. 65 85 62
в т. ч. Северо-Западный федеральный округ
1990 14 538 12 531 4358
1995 11 753 9893 3692
2000 11 342 9728 3579
2006 11 641 10 847 3092
2007 11 774 10 972 3101
2000 г. в % к 1990 г. 81 87,6 71,2
ния стали восстанавливаться еще в 1995 г. и выросли к 2007 г. на 19,3 % по сравнению с 1990 г. Во всех остальных регионах округа они не достигли доперестроечного уровня [6].
Если в целом по округу оборотное водопотребление не превышает объемов прямоточного, то в Новгородской и Вологодской областях оборотное водопользование более чем в 5 раз превышает прямой забор воды из водных объектов [7].
Более трети всего объема оборотного водопотребления округа приходится на Вологодскую область. Мало уделяется внимания внедрению оборотного водоснабжения в Псковской и Ленинградской областях (табл. 3).
Данные по объемам прямоточного и оборотного водопотребления позволяют осуществлять на их основе расчета водоемкости производимой продукции.
Водоемкость ВРП является обобщенным показателем эффективности использования водных ресурсов, сопоставляя объем затраченной воды с результатами хозяйственной деятельности, она показывает, сколько водных ресурсов затрачено для получения единицы регионального продукта. По динамике этого показателя можно судить о тенденциях ис-
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
Таблица 3. Соотношение прямоточного и оборотного водопользования в субъектах Федерации на Северо-Западе РФ в 2007 г. (млн м3) [5]
Территории Прямоточное водопотребление Оборотное водопотребление Соотношение оборотного водопотребления к прямоточному
Северо-западный
федеральный округ 11 774 10 972 92,7 %
Республика Карелия 226 1056 4,67 раза
Республика Коми 543 1441 2,65 раза
Архангельская обл. 693 855 1,23 раза
Вологодская обл. 728 3721 5,1 раза
Калининградская обл 146 255 1,75 раза
Ленинградская обл. 6255 1353 21,6 %
Мурманская обл. 1605 1018 63,4 %
Новгородская обл. 107 582 5,4 раза
Псковская обл. 292 8 2,7 %
г. Санкт-Петербург 1179 684 58,01 %
пользования водных ресурсов. К сожалению, в практической деятельности природоохранных органов по подготовке управленческих решений этот показатель не анализируется и не принимается во внимание, впрочем, так же как и на большинстве предприятий-водопользователей.
На наш взгляд, расчет водоемкости валового продукта без учета объемов оборотного и повторно-последовательного использования воды (так этот показатель рассчитан в Стратегии) имеет значение только для сравнительного анализа по регионам России и в качестве контрольного индикатора. Истинную ситуацию в водопотреблении, перерасход и экономию, а также пути водосбережения может показать и подсказать более полный анализ и расчет водоемкости по всем видам водоснабжения.
Водоемкость валового регионального продукта для субъектов федерального округа рассчитывается по приведенным ниже формулам и исходным данным, представленным в табл. 4:
W1 =
^ + «
2 и ^2 = V V
где W1 — водоемкость ВРП по суммарному, прямоточному и оборотному использованию воды;
— то же по прямоточному водопотреблению;
Водное хозяйство России № 5, 2010
яйство России
Я1 — годовое потребление свежей воды;
Я2 — годовой объем оборотного водоснабжения;
V — валовой региональный продукт.
По первому впечатлению вывод о том, что водоемкость ВРП Ленинградской и Вологодской областей, рассчитанная по суммарному прямоточному и оборотному водопотреблению, исключительно высока и указывает на низкую эффективность водопользования, просто ошибочен. Водоемкость ВРП зависит, прежде всего, от структуры отраслей экономики (доли водоемких отраслей), так как для каждого продукта водоемкость определяется применяемыми технологиями и, конечно, качеством труда и менеджмента. Многие виды продукции нельзя производить без значительных затрат воды, водоемкие производства и располагают в регионах, не страдающих от ее дефицита. Так, в Вологодской области водоемкость, рассчитанная по суммарному водопотреблению, одна из самых высоких в округе и значительно выше средней региональной.
При пересчете показателя водоемкости по прямоточному водопотреблению, то есть без учета оборотного водопотребления на водоем-
Таблица 4. Водоемкость валового регионального продукта
по субъектам Федерации Северо-Западного федерального округа в 2007 г. [5]
Территории Годовое потребление свежей и оборотной воды, млн м3 Годовое потребление свежей воды, млн м3 Ъ ВРП, млн руб. V Водоемкость ВРП по суммарному прямоточному и оборотному использованию воды м3/тыс. руб. Водоем-кость ВРП по прямоточному водопо-требле-нию, м3/тыс. руб.
Северо-западный
федеральный округ 22 746,0 11 774,0 2 788 330,6 8,1 4,2
Республика
Карелия 1282,0 226,0 104 622,9 12,3 2,1
Республика Коми 1984,0 543,0 242 430,9 8,2 2,2
Архангельская обл. 1548,0 693,0 286 861,9 5,4 2,4
Вологодская обл. 4449 728,0 243 947,6 18,2 3,0
Калининградская обл. 401,0 146,0 145 920,6 2,7 1,0
Ленинградская обл. 7608,0 6255,0 312 405,0 24,4 20,0
Мурманская обл. 2623,0 1605,0 192 176,6 13,6 8,4
Новгородская обл. 689,0 107,0 87 560,0 7,9 1,2
Псковская обл. 300,0 292,0 63 107,7 4,8 4,6
г. Санкт-Петербург 1863,0 1179,0 1 109 297,4 1,7 1,1
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
ких предприятиях металлургии, химии и целлюлозно-бумажной промышленности, доля которых в отраслевой структуре ВРП по видам экономической деятельности составляет 45,8 %, показатель водоемкости снизился в 6 раз.
В то же время следует признать, что доля оборотного водоснабжения на предприятиях Ленинградской области мала, около 18 %, что подтверждается расчетом водоемкости по прямоточному использованию свежей воды, которая по предприятиям Ленинградской области в 8 раз выше федеральной, в 5 раз — средней по округу.
Учитывая, что Стратегия прогнозирует выход на водоемкость экономики в 1,4 м3 на тысячу рублей ВВП (табл. 2), то проблемы с защитой лимитов на водопользование в будущем, которые для субъектов Федерации устанавливает Федеральное агентство водных ресурсов, кроме Ленинградской области возникнут в Мурманской и, возможно, Псковской областях.
Однако, на наш взгляд, регионам Северо-Запада будет сложнее решить другую задачу Стратегии — снизить долю загрязненных сточных вод в 2,5 раза. Проблема очистки загрязненных сточных вод довольно остро стоит в федеральном округе.
Доля загрязненных сточных вод округа в общем объеме отводимых сточных вод в 2007 г. составила 18 %. Больший объем сточных вод сбрасывается только в Центральном федеральном округе (рис. 1).
Если в целом по Российской Федерации объем сброса загрязненных вод в 1991—2007 гг. сократился на 38 %, а по предприятиям-водопользователям Южного федерального округа это снижение составило 55 %,
Дальневосточный — 5 %
Центральный — 23 %
I
Сибирский — 15 %
Уральский — 10 %
Приволжский — 18 %
СевероЗападный — 18 %
Южный — 12 %
Рис. 1. Распределение по федеральным округам объема сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты в 2007 г.
Водное хозяйство России № 5, 2010
яйство России
Сибирского — 50 % и Приволжского — 43 %, то в Северо-Западном федеральном округе указанные объемы сократились лишь на 28,8 %.
Сброс загрязненных сточных вод в 2007 г., по сравнению с 2006 г., в целом по стране уменьшился на 1,8 %. По объектам Северо-Западного федерального округа в 2007 г. по сравнению с 2006 г. отмечено увеличение сброса загрязненных сточных вод на 0,3 % [5].
Увеличение сброса загрязненных сточных вод происходит не только при росте объемов производства, но и с ухудшением качества очистки на устаревших очистных сооружениях, не отвечающих по своей мощности объему сброса сточных вод.
Физически и морально устаревшие очистные сооружения, не соответствующие современным требованиям по степени очистки сточных вод, имеются во всех субъектах Федерации округа.
Одной из причин плохой очистки сточных вод является устаревшая «классическая» технология обеззараживания сточных вод хлором. Кроме сложностей при транспортировке, хранении и дозировании хлора, ее основной недостаток — неэффективность хлора в отношении вирусов. Методы обеззараживания сточных вод ультрафиолетовым облучением в последние годы стали применяться в Республике Коми, Вологодской, Кали-ниградской, Новгородской областях и в г. Санкт-Петербург. Озонирование сточных вод осуществляется в г. Череповец Вологодской области [8].
Управленческие решения по сбережению водных ресурсов и сохранению качества вод рек, озер и водохранилищ, как отмечается в Стратегии, должны оцениваться с точки зрения устойчивого развития.
Водопользователей водосбережение интересует в той мере, в какой оно выгодно предприятию при сложившейся природно-хозяйственной обстановке. Водосберегающие технологии требуют существенных единовременных затрат, но поскольку одновременно оказываются и энергосберегающими, то окупаемость происходит довольно быстро. Чем меньше воды, тем меньше энергии для ее подачи по всей технологической цепочке и т. д. Предприятие, соблюдая свои экономические интересы, переходит от экстенсивных к интенсивным методам водопотребле-ния, в частности внедряет систему оборотного водоснабжения.
Однако со временем ситуация меняется. При постоянном увеличении потребления воды каждое следующее мероприятие по водосбере-жению обходится предприятию все дороже, и на каком-то этапе водопользователь понимает, что более дешевый вариант — увеличение объемов забора воды из водных объектов, а не внедрение водосберегающих технологий [9].
В экономике эти процессы описываются как эффект масштаба и закон убывающей эффективности.
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
Государственные органы, со своей стороны, управляя всей системой водопользования, совершенствуют нормирование потребления воды, внедряют договорные отношения, регулируют ставки водного налога.
Однако экономические методы воздействия на рынке природных ресурсов не являются решающими, так как не спрос и предложение, а природные факторы определяют дефицит воды. Качество окружающей среды не продается на рынке и прямо им не оценивается. Экологический и социальный характер водных отношений требуют прямого государственного регулирования. Тем не менее, экономические приоритеты развития превалируют над экологическими по причинам политическим, обороноспособности и т. д. У экологов же свои проблемы. Экологически безопасное изъятие воды из водного объекта и объем сброса сточных вод довольно часто не определяются с необходимой точностью, поэтому природные ограничения зачастую не воспринимаются как жесткие. Кроме того, принцип неотвратимости наказания за нарушения природоохранного законодательства по причинам как объективного, так и субъективного характера (последствия нарушения экологических ограничений иногда сказываются через некоторый промежуток времени и далеко от недобросовестного водопользователя), незначительные размеры штрафных санкций не являются препятствием для сверхлимитного сброса загрязнений и забора воды.
Очевидно, что роль тех или иных рычагов управления зависит от конкретных обстоятельств и перспектив развития ситуации. Проблема соотношения экономического и экологического развития актуальна. Человек, бизнес не должны ориентироваться только на экономическую рациональность, им следует больше обращать внимания на блага общего пользования, использование которых вызывает внешние эффекты. Природные ресурсы нельзя оценивать только в интересах отраслей хозяйства и не учитывать их роль в сохранении восстановительных сил самой природы. В этой связи весьма важно эффективно организовать управление речным бассейном.
Бассейновый принцип (подход) управления водными ресурсами во всем мире рассматривается как наиболее эффективная модель интегрированного управления. Для управления речным бассейном с учетом положительного международного опыта, согласования интересов различных групп водопользователей при бассейновых органах государственного управления создаются Бассейновые советы (БС). Их деятельность направлена на согласование интересов субъектов Российской Федерации в бассейне данного водного объекта, а также интересов отдельных категорий водопользователей. Бассейновые советы формируются и осуществляют свою деятельность в порядке, устанавливаемом законо-
водное хо;
Водное хозяйство России
дательством. В Б С обеспечивается представительство субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, союзов и объединений водопользователей, общественности.
Важным аспектом является предлагаемая законодателем схема разрешения конфликтов за счет формирования Бассейновых советов [10]. В законодательном плане это шаг вперед, обещающий подходы к разрешению трансграничных проблем субъектов РФ, к согласованию межведомственных интересов. Бассейновый совет как правовое понятие появился не на ровном месте. Например, Волжский бассейновый совет был организован для координации мероприятий в рамках Федеральной целевой программы «Возрождение Волги» более 10 лет назад. Вместе с тем функциональные возможности Бассейновых советов требуют проработки, обобщения конкретного опыта. До сих пор в деятельности таких органов нет четкости, скорее, это общественные советы для обсуждения общей проблематики рек. На самом деле нужен организационно структурированный орган, в компетенцию которого входит отстаивание интересов регионов, аккумуляция этих интересов для формирования единой политики устойчивого развития бассейна.
В связи с необходимостью согласованности действий всех заинтересованных сторон, так или иначе связанных с управлением, контролем, использованием водных объектов, мы считаем логически обоснованным наделение действующих Бассейновых советов большими полномочиями. Совершенствование механизмов координации и взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и водопользователей осуществляется путем поэтапного изменения статуса бассейновых советов как координирующих органов на органы, принимающие практические управленческие решения в рамках бассейнового округа по вопросам реализации государственной политики, оптимизации водохозяйственной и водоохраной деятельности [1]. В частности, решения БС должны служить обоснованием для проведения федеральных, областных, муниципальных программ, для обеспечения контрольных функций проверяющих органов. Например, в рамках работы Бассейнового совета Двинско-Печорского округа с учетом деятельности Бассейновых советов по рекам Северная Двина и Печора в рамках старого водного кодекса, можно сделать выводы о необходимости во-первых, заключения Бассейновых соглашений, так как рекомендации Бассейнового совета носят, как правило, общий характер и являются не обязательными к исполнению. При заключении соглашений, в них прописываются обязанности и права сторон, что носит уже нормативный характер и в большей степени служит руководством к действию. Более подробный анализ соглашений будет приведен далее в статье. Во-вторых, в целях реализа-
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
ции Водной стратегии в части оптимизации водохозяйственной деятельности, считаем необходимым рассматривать на заседаниях совета и предлагать к реализации водохозяйственные и водоохранные мероприятия, не только осуществляемые за счет федерального бюджета в рамках реализации полномочий Росводресурсов, но и мероприятия, осуществляемые другими федеральными органами государственной власти, которые осуществляют свою деятельность на водных объектах (например, осуществление дноуглубительных работ в рамках поддержания судового хода Управлениями водных путей Минтранса, осуществление работ по защите водных биологических ресурсов Госкомрыболовством, осуществление работ по ослаблению прочности льда и разрушению заторов территориальными органами МЧС и др.). Для этого необходимо, чтобы рекомендации БС учитывались также и этими органами исполнительной власти при формировании планов работ, тогда можно было бы говорить действительно о комплексном подходе в управлении водными ресурсами. В-третьих, считаем необходимым рассматривать бассейновую программу мониторинга также в рамках Бассейновых советов, с целью придания ей статуса межведомственной программы, в которой отражены действия и обязанности всех участников мониторинга. Необходимо Бассейновым советам придать статус кроме рекомендательного органа, еще и распорядительного, добавив полномочия по утверждению бассейновых программ по предотвращению негативного воздействия вод, охране водных объектов, мониторингу водных объектов. Эти программы должны быть краткосрочными с целью осуществления анализа реализации мероприятий в рамках Бассейновых соглашений и реализации Схем комплексного использования и охраны водных объектов, разрабатываемых по бассейнам рек.
В рамках деятельности Бассейновых советов видится необходимость заключения Бассейновых соглашений как межведомственных (между органами исполнительной власти различных ведомств), так и территориальных (между субъектами РФ). Это позволит узаконить взаимодействие как с точки зрения комплексного подхода в управлении водными ресурсами, так и с позиций управления в кризисных ситуациях, и при применении механизма экономического регулирования.
Цель Соглашения состоит в юридически закрепленном добровольном объединении усилий договаривающихся сторон для реализации водохозяйственной политики путем взаимодействия и координации действий по восстановлению состояния водных ресурсов бассейна общей реки, их рациональному использованию, гарантирующему надежное обеспечение населения и производственно-хозяйственного комплекса качественной водой.
водное хо;
Водное хозяйство России
Бассейновое соглашение соответствует Конституции Российской Федерации, опирается на основные положения Хельсинских Конвенций по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и трансграничному воздействию промышленных аварий. Бассейновое соглашение — государственный акт, реализуемый в соответствии с нормативными актами водного законодательства.
Необходимость Бассейнового соглашения обусловлена, с одной стороны, тем, что воды, наряду с другими компонентами природной среды, представляют собой ресурсную основу социально-экономического развития территорий и суверенное право распоряжения ими закреплено за территориями. С другой стороны, водные ресурсы формируются по бассейнам рек, причем каждый бассейн является уникальной геоэкологической системой, границы которой охватывают территории нескольких субъектов Федерации. Местническое, несогласованное в целом по бассейну использование водных ресурсов может нанести, а в ряде случаев уже наносит непоправимый ущерб бассейновой экосистеме, в сохранении и защите которой заинтересовано все население бассейна.
В основу Соглашения должны быть положены следующие основополагающие принципы:
— суверенное равенство субъектов Федерации и территориальная целостность России;
— получение взаимной выгоды при использовании водных ресурсов;
— запрет на нанесение ущерба, защита и сохранение речной экосистемы;
— взаимная коллективная ответственность за состояние эколого-экономической и социальной систем бассейна;
— экосистемный бассейновый подход к управлению водными ресурсами бассейна;
— необходимость реализации единой водохозяйственной политики и общих экономических механизмов управления;
— сотрудничество, консультации, обмен информацией.
Совместные действия по использованию и охране водных объектов
осуществляются на основе приоритета прав человека на здоровую окружающую среду при сохранении устойчивости водных экосистем.
Предметом Соглашения является программа действий по поэтапному достижению в бассейне целевых показателей качества воды и необходимого объема водных ресурсов при устойчивом экологически безопасном развитии водохозяйственной системы бассейна.
Бассейновое соглашение должно состоять из основного документа, где зафиксированы главные позиции, по которым заключается Соглашение, и перечня приложений, где раскрыты частные вопросы
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
и механизм реализации. В процессе достижения целевых параметров приложения могут корректироваться в соответствии с целями следующего этапа.
Бассейновое соглашение, водохозяйственная программа, планируемые и осуществляемые общебассейновые мероприятия должны получать своевременную огласку, доводиться до сведения всего заинтересованного населения. Население бассейна должно осознать, что от успешного выполнения целей Бассейнового соглашения зависит благополучие и здоровье каждой семьи, каждого гражданина региона.
Бассейновые соглашения могут заключаться бессрочно или на определенные сторонами сроки, предпочтительно на 25—30 лет, и предусматривать, по желанию сторон, порядок и условия их продления.
Долгосрочный характер Соглашения является основой для долговременных общих действий его участников по реализации целевых программ и в то же время дает возможность для добровольного вступления или выхода из него.
Бассейновое соглашение закрепляет ответственность территорий за проводимую ими хозяйственную деятельность, поэтому взаимоотношения территорий должны регулироваться экономическими методами. Экономическая ответственность исходит из общего принципа взаимоотношений общества и природы: загрязнитель платит.
Финансовые взаимоотношения территорий по вопросам платежей, компенсаций, долевого участия в общебассейновых водохозяйственных программах осуществляются через взаимодействие администраций территорий и выражаются в осуществлении единой ценовой политики, соблюдении общих критериев (пределов) в установлении экологических нормативов водохозяйственной деятельности.
Достижение целей государственной водной политики требует объединения усилий государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, осуществляющих водопользование, а также общественных организаций. Для этого должно быть достигнуто общее понимание ценности водных ресурсов и необходимости принятия каждым участником участия в выполнении соответствующих мер по их рациональному использованию, охране и воспроизводству. Система государственного управления является здесь главной движущей силой, на ней лежит и основная часть ответственности.
В бассейновом соглашении должны быть отражены стратегические цели, приоритетные направления развития водохозяйственного комплекса, обозначенные в водной стратегии и являющиеся актуальными для конкретного бассейна. Должны учитываться перспективные планы развития территорий, интересы всех граждан, водопользователей и ор-
водное хо;
Водное хозяйство России
ганов власти, с учетом социально-экономического развития и приоритета охраны водных объектов перед их использованием [10].
В статье затронуты лишь немногие проблемы водохозяйственного комплекса. Для разработки конкретной водной стратегии регионов и программ по их реализации необходим более глубокий и расширенный анализ водопотребления в отраслевом разрезе, бассейнам рек.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распоряжением
Правительства РФ от 27 августа 2009 г. < 1235-р.
2. Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской
Федерации в 2007 году». М.: НИА-Природа, 2008. 408 с.
3. Данные центральной базы статистических данных Федеральной службы государст-
венной статистики. URL: http://www.gks.ru.
4. Регионы России. Социально-экономические показатели: статсборник. М.: Росстат,
2008. 435 с.
5. Регионы Северо-Западного федерального округа. Социально-экономические показа-
тели: статсборник. Вологда. 2008. 380 с.
6. Природные ресурсы и состояние окружающей среды Вологодской области. 1996—
2006 годы: справочник. Вологда. 2006. 40 с.
7. Доклад о состоянии и охране окружающей среды Вологодской области в 2007 году /
Правительство Вологодской области, департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области. Вологда. 2008. 234 с.
8. Сорокин Н.Д. Охрана окружающей среды на предприятии. СПб.: Форма Т, 2004.
663 с.
9. Савельев В.Ю. Экологический менеджмент. М.: Логос, 2001. С. 265.
10. Водный Кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. < 74-ФЗ. С изменениями, внесенными ФЗ < 209 от 24.07.2009.
Сведения об авторах:
Кумзеров Валерий Михайлович, к. э. н., заведующий лабораторией проблем эффективности использования природных ресурсов Института социально-экономического развития территорий РАН, г. Вологда, ул. Горького, 56а;
Осинина Анна Васильевна, руководитель Двинско-Печорского Бассейнового водного управления, 163000, г. Архангельск, наб. Северной Двины, 56, e-mail: ossinina@dpbvu.ru.
Водное хозяйство России № 5, 2010
Водное хозяйство России
