CC BY
68
УДК [338.45:639.2/.3]:336.647 ББК 65.9(2Рос)35-93
В. О. Максимов
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ПОДДЕРЖКИ РАЗВИТИЯ РЫБОХОЗЯЙСТВЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ
V. O. Maksimov
INPROVEMENT OF FORMATION AND REALIZATION OF FEDERAL TARGET PROGRAMS OF SUPPORT OF RUSSIAN FISHERY COMPLEX DEVELOPMENT
Рассматривается роль государственного финансового обеспечения рыбохозяйственного комплекса России в условиях современных тенденций его экономического развития. Выявляются основные проблемы в реализации федеральной целевой программы «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2012 годах». Даны рекомендации по исключению системных проблем, имевшихся при государственном финансировании отраслевых мероприятий.
Ключевые слова: рыбохозяйственный комплекс, государственная финансовая поддержка, федеральные целевые программы.
The role of the state financial security of the Russian fishery complex in the conditions of current trends of its economic development is considered. The main problems in implementation of the Federal target program "Increase of Efficiency of Use and Development of Resource Potential of a Fishery Complex in 2009-2012" are defined. Recommendations about an exception of the system problems taking place at public financing of branch actions are given.
Key words: fishery complex, state financial support, federal target programs.
Финансовое обеспечение рыбохозяйственного комплекса России, как и в любых других отраслях, осуществляется путём использования методов самофинансирования, кредитования, государственной финансовой поддержки (бюджетное финансирование или софинансирование), которая имеет свои специфические особенности. При бюджетном финансировании учитываются условия определения объёмов финансирования, периодичность выделения средств и пр. Кроме того, в современном бюджетном процессе тенденцией последних лет является программно-целевое планирование намечаемых к реализации мероприятий, ориентированных в том числе и на поддержку российского рыбохозяйственного комплекса.
В настоящее время экономические показатели деятельности рыбохозяйственного комплекса не позволяют прийти к однозначным выводам относительно стабильности его развития. Так, например, согласно данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата) [1, с. 28], в последние годы стабильно увеличивается сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) в рыбной отрасли (12 459 млн руб. в 2011 г., 22 859 млн руб. в 2012 г.). В 2012 г. (по сравнению с 2011 г.) увеличилась рентабельность проданных товаров, работ, услуг -с 18,2 до 21,4 %. В то же время устойчиво уменьшается среднегодовая численность работников организаций, которая в 2012 г. составила 63,4 тыс. чел. (в 2005 г. - более 98 тыс. чел.); сокращается число организаций (с 9 тыс. в 2011 г. до 8,7 тыс. в 2012 г.). Индекс производства по виду экономической деятельности «Рыболовство» в 2011 г. составил 112,2 % по отношению к 2010 г., в 2012 г. он сократился до 97,8 %.
В этих условиях важнейшая роль в развитии российского рыбохозяйственного комплекса должна оставаться за государственной финансовой поддержкой рыбохозяйственного комплекса, реализуемой в настоящее время по большей части в рамках федеральных целевых программ (ФЦП). Много лет ключевой программой поддержки рыбохозяйственного комплекса России являлась ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2012 годах» [2], по которой Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) являлось заказчиком-координатором и государственным заказчиком программы. Итоги реализации программы за последние 2 года [3, 4] показывают, однако, что имеются не только положительные, но и отрицательные результаты достижения целей программы.
Например, на 2011 г. в рамках ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2012 годах» Росрыболовству были установлены бюджетные ассигнования в размере 1 241 500,0 тыс. руб., однако в течение года они были уменьшены на 640 920,0 тыс. руб. (33 %): бюджетные инвестиции -459 535,8 тыс. руб.; межбюджетные трансферты - 91 340,0 тыс. руб.; НИОКР - 49 700,0 тыс. руб. Однако по итогам года из федерального бюджета по государственным контрактам профинансированы работы только на сумму 430 620,0 тыс. руб. (71,7 %). В 2012 г. по данной программе Росрыболовству были установлены бюджетные ассигнования в размере 1 208 596,4 тыс. руб., после уточнения бюджетной росписи лимиты бюджетных ассигнований сократились до 1 023 037,4 тыс. руб.: бюджетные инвестиции - 977 641,0 тыс. руб.; межбюджетные трансферты -29 396,4 тыс. руб.; НИОКР -16 000,0 тыс. руб. По состоянию на 31 декабря 2012 г. из федерального бюджета по государственным контрактам Росрыболовством и его подведомственными учреждениями профинансированы работы только на сумму 705 432,0 тыс. руб. (69,0 % общего объема выделенных лимитов). В 2012 г. на осуществление строительства и реконструкции объектов по воспроизводству водных биологических ресурсов планировалось бюджетное финансирование по 10 объектам на общую сумму 701 789,2 тыс. руб., однако действовали государственные контракты по 9 объектам на сумму только 607 911,4 тыс. руб. (6 переходящих контрактов прошлых лет на общую сумму 275 040,8 тыс. руб. (в том числе 2 контракта на корректировку проектной документации) и 9 - вновь заключенных контрактов на реконструкцию и строительство рыбоводных заводов на общую сумму 332 870,6 тыс. руб.). Среди основных проблемных объектов можно отметить следующие.
В 2011 г. Росрыболовство трижды объявляло конкурс, но не смогло заключить контракт на корректировку проектной документации по реконструкции Волгоградского осетрового завода из-за отсутствия заявок участников. В 2012 г. конкурс также не был проведен и не был заключен государственный контракт на корректировку проектной документации (предполагаемая сумма - 1 750,0 тыс. руб.).
Из-за недобросовестности подрядных организаций и отсутствия должного контроля со стороны застройщиков (ФГБУ «Аздонрыбвод» и ФГБУ «Комирыбвод») в 2011 г. были сорваны сроки выполнения работ, не получено положительное заключение государственной экспертизы на проектную документацию и не освоены выделенные бюджетные средства по следующим объектам: 1) реконструкция Цимлянского рыбоводного завода (1 очередь, пос. Приморский, Ко-тельниковский район, Волгоградская область); 2) строительство рыбоводного модуля на р. Иж-ме (Сосногорский район, Республика Коми). Отметим, что ФГБУ «Комирыбвод» предъявило претензию подрядной проектной организации, а ФГБУ «Аздонрыбвод», к сожалению, претензию за нарушение сроков выполнения работ подрядчику не предъявляло. Положительные заключения государственной экспертизы на проектную документацию по вышеуказанным объектам удалось получить только в 2012 г.
Однако в 2012 г. реконструкция Цимлянского рыбоводного завода (1 очередь), ФГБУ «Аз-донрыбвод» по вновь заключенному государственному контракту в 2012 г. предусматривала выполнение дноуглубительных работ (Цимлянское водохранилище) на водоподводящем канале общей длиной 4 586 м, предназначенном для подачи воды к насосной станции. Из-за позднего начала работ подрядчиком и раннего наступления аномально низких температур (12 декабря - ниже -20 °С) дноуглубительные работы были прекращены, государственный контракт на сумму 51 548,5 тыс. руб. реализован на 24,9 % (освоено 12 855,9 тыс. руб. бюджетных средств).
На объекте ФГБУ «Амуррыбвод» «Строительство осетрового рыбоводного завода на реке Амур» в 2011 г. выполнение работ фактически сорвано подрядчиком (освоение - 15 %). В 2012 г. строительство Николаевского осетрового рыбоводного завода на р. Амур ФГБУ «Амуррыбвод» прекращено по вине недобросовестного подрядчика (ООО «Строймонтаж»). В 2012 г. в рамках государственного контракта, который был заключен в 2011 г. сроком на 4 года, основные работы подрядчиком были начаты с нарушением строительных нормативов и правил. «Амуррыбвод» начал судебные действия по расторжению контракта и взысканию с подрядчика неустойки;
Предусмотренные в 2011 г. объемы работ по строительству Донского осетрового рыбоводного завода выполнены всего на 11 % - в основном из-за несогласованности действий и от-
сутствия взаимопонимания между застройщиком (ФГБУ «Аздонрыбвод») и подрядчиком при устранении ошибок, допущенных при подготовке технического задания и корректировке календарного плана выполнения работ к государственному контракту.
В 2011 г. лимиты бюджетных обязательств, выделенных на реконструкцию (ведется с 2008 г.) Александровского осетрового рыбоводного завода (Астраханская область, ФГБУ «Севкаспрыбвод») освоены всего на 61 % в связи с поздним заключением контракта. В 2012 г. реконструкция Александровского осетрового рыбоводного завода велась по двум вновь заключенным контрактам на общую сумму 27 718,3 тыс. руб. Работы подрядчиком (ООО «Адекват») выполнены всего на 13 333,2 тыс. руб., годовые лимиты бюджетных обязательств освоены на 47,9 %, сорван запланированный на 2012 г. ввод объекта в эксплуатацию.
В 2012 г. по объекту «Техническое перевооружение Можайского производственноэкспериментального рыбоводного завода» ФГБУ «Мосрыбвод» фактически сорвано недобросовестным подрядчиком (ООО «Диммакс»). Не завершен нулевой цикл строительства здания рыбоводного цеха, государственный контракт на сумму 51 677,1 тыс. руб. реализован всего на 15,8 % (8 158,2 тыс. руб.). «Мосрыбвод» предъявил подрядчику досудебную претензию, готовятся судебные разбирательства по возврату бюджетных средств.
В 2012 г. на реконструкцию двух объектов научно-производственных центров по созданию технологий аква- и марикультуры (в части сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов) программой было предусмотрено выделение 171 451,8 тыс. руб., заключено 3 государственных контракта на общую сумму 167 578,9 тыс. руб., освоено 69 034,0 тыс. руб. (40,3 %).
Так, по объекту «Реконструкция научно-производственного инновационного центра по созданию технологий аквакультуры ФГУП «ТИНРО-центр» заключен контракт на сумму 99 154,9 тыс. руб. В результате неквалифицированных действий специалистов ФГУП «ТИНРО-центр» при подготовке проектной документации для оформления заключения государственной экспертизы, а также из-за нарушения подрядной организацией графика завоза на о. Попов ма-таллоконструкций и крепежного материала строительно-монтажные работы выполнены на сумму 46 928,3 тыс. руб, освоение бюджетных средств составило 47,1 %. Подрядчику (ООО «Петербургская строительная компания») предъявлена претензия. Незавершенное строительство должно быть законсервировано из-за прекращения в 2012 г. срока действия ФЦП. По объекту «Реконструкция и техническое перевооружение Конаковского завода по осетроводству ФГУП «ВНИИПРХ» заключен контракт на сумму 54 505,9 тыс. руб. Недобросовестность подрядной организации (ООО «Диммакс») и несанкционированные Росрыболовством действия руководства ФГУП «ВНИИПРХ» привели к срыву реализации государственного контракта. Завершены только работы нулевого цикла, выполнен монтаж металлоконструкций. Строительномонтажные работы выполнены на сумму 22 105,7 тыс. руб. (40,6 % от суммы контракта). К исполнению второго государственного контракта на сумму 13 918,1 тыс. руб. этот же подрядчик (ООО «Диммакс») не приступал. Освоение выделенных бюджетных средств по данному объекту составило всего 32,2 %.
По направлению «Реконструкция портовых сооружений рыбных терминалов морских портов» в 2011 г. из-за отсутствия заключений Главного управления государственной экспертизы России по проектным документациям на реконструкцию портовых сооружений рыбных терминалов в Петропавловском и Хасанском морских портах бюджетные ассигнования были перераспределены на другие объекты программы (реконструкция Барабашевского лососевого рыбоводного завода и дноуглубительные работы на каналах-рыбоходах Астраханской области). В результате уменьшения бюджетных ассигнований по данному мероприятию предусматривалось финансирование 3 объектов на общую сумму 17 308,8 тыс. руб. Однако 15 668,4 тыс. руб. (90,5 %) были возвращены в федеральный бюджет, поскольку не было профинансировано проведение государственной экспертизы проектной документации и сметы на реконструкцию Калининградского морского порта в связи с отсутствием заключения экологической экспертизы по данному объекту. Кроме того, по соглашению сторон был расторгнут заключенный в 2011 г. государственный контракт на разработку рабочей документации по реконструкции Владивостокского морского порта в связи с невозможностью исполнения сторонами своих обязательств в силу объективных причин. Фактически кассовый расход по направлению составил 1 640,4 тыс. руб. (всего 9,5 %): проведение государственной экспертизы проектной документа-
ции и проверки достоверности определения сметной стоимости проекта на реконструкцию морского терминала, предназначенного для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота во Владивостокском морском порту; проведение экологической экспертизы проектной документации по реконструкции Петропавловского морского порта. К сожалению, в обоих случаях были получены отрицательные заключения государственной экспертизы. В 2012 г. были продолжены работы по разработке и прохождению экологической и государственной экспертизы проектной документации на реконструкцию объектов федеральной собственности морских рыбных терминалов, расположенных в шести морских портах (Владивосток, Зарубино, Невельск, Петропавловск-Камчатский, Корсаков и Калининград), однако закончить указанную работу в 2012 г. не удалось. Не удастся ее завершить и в 2013 г. ввиду окончания срока реализации ФЦП. Освоение средств в 2012 г. по направлению «Реконструкция портовых сооружений рыбных терминалов морских портов» составило всего 18,3 %.
Росрыболовство осуществляло в 2012 г. разработку концепции ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2013-2020 годах», предусматривающей реализацию 5 укрупненных проектов по различным сферам деятельности рыбохозяйственного комплекса и направлению федеральных бюджетных инвестиций на приоритетные мероприятия государственного сектора экономики (реконструкция и строительство рыбоводных заводов по ценным и особо ценным видам рыб, реконструкция портовых терминалов, судостроение и др.). Однако низкое освоение бюджетных средств по предыдущей программе стало одной из причин непринятия новой программы с 2013 г. В настоящее время утверждение и реализация новой ФЦП возможны не ранее, чем с 2014 г.
При разработке мероприятий ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2014-2020 годах» необходимо учесть допущенные ошибки. В ходе реализации ФЦП руководством Росрыболовства были привлечены к ответственности 5 должностных лиц разного уровня, однако следует исключить в будущем имевшиеся системные проблемы.
За годы реализации программы наиболее результативно осваивались средства на строительство рыбоохранных судов (обновлен парк рыбоохранных судов), научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (ориентированные на повышение эффективности формирования и использования потенциалов развития рыбохозяйственного комплекса) и другие направления. С проблемами, возникавшими у Росрыболовства при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства (по воспроизводству водных биологических ресурсов и реконструкции портовых сооружений рыбных терминалов морских портов), сталкиваются практически все государственные заказчики программных и непрограммных мероприятий. Указанные проблемы можно подразделить на 3 группы:
- проблемы, связанные с качеством менеджмента в организации государственного заказчика;
- проблемы, связанные с длительностью и особенностями процедур размещения государственного заказа (невозможность установления требований по подтверждению квалификации, опыта, наличия производственной базы у участника размещения заказа);
- проблемы, связанные с использованием в бюджетном процессе России однолетних лимитов бюджетных обязательств, в том числе для мероприятий, выходящих за рамки финансового года, несмотря на планирование бюджетных расходов на трехлетний период (что в совокупности с особенностями процедур размещения заказа затрудняет организацию работ по заключению и исполнению долгосрочных государственных контрактов).
Таким образом, в рамках действующего законодательства для Росрыболовства приоритетными направлениями деятельности должны стать: повышение качества (умения) подготовки технических заданий на проектирование строительства и реконструкцию объектов капитального строительства; подготовка новой ФЦП с полным соответствием запланированного объёма реконструируемых мощностей и заложенных на реализацию мероприятий бюджетных ассигнований (с проведением, в случае необходимости, корректировки размера бюджетных средств).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Россия 2013: Стат. справочник. - М.: Росстат, 2013. - 62 с.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 606 (в ред. от
20.12.2011) «О федеральной целевой программе «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009- 2012 годах»: www.garant.ru.
3. Материалы к заседанию Коллегии по вопросу «Итоги деятельности Федерального агентства по рыболовству в 2011 году и задачи на 2012 год»: fish.gov.ru.
4. Материалы к заседанию коллегии по вопросу: «Итоги деятельности Федерального агентства по рыболовству в 2012 году и задачи на 2013 год»: fish.gov.ru.
REFERENCES
1. Rossiia 2013: Statisticheskii spravochnik [Statistical reference]. Moscow, Rosstat, 2013. 62 p.
2. Postanovlenie Pravitel’stva Rossiiskoi Federatsii ot 12 avgusta 2008 g. № 606 (v redaktsii ot
20.12.2011) «O federal'noi tselevoi programme «Povyshenie effektivnosti ispol'zovaniia i razvitie resursnogo potentsiala rybokhoziaistvennogo kompleksa v 2009- 2012 godakh» [Regulation of Russian Federation Government from 12 August 2008 N 606 (edited in 20.12.2011) "On Federal target program "Increase in efficiency of use and development of resource potential of fishery complex in 2009-2012"]: www.garant.ru.
3. Materialy k zasedaniiu Kollegii po voprosu «Itogi deiatel'nosti Federal'nogo agentstva po rybolovstvu v 2011 godu i zadachi na 2012 god» [Materials to the meeting of the Board on the question "Results of the Federal Fishery Agency activity in 2011 and tasks for 2012"]: fish.gov.ru.
4. Materialy k zasedaniiu kollegii po voprosu «Itogi deiatel’nosti Federal’nogo agentstva po rybolovstvu v 2012 godu i zadachi na 2013 god» [Materials to the meeting of the Board on the question "Results of the Federal Fishery Agency activity in 2012 and tasks for 2013"]: fish.gov.ru.
Статья поступила в редакцию 7.05.2013
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Максимов Владимир Олегович - Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва; соискатель кафедры «Экономика и финансы общественного сектора»; [email protected].
Maksimov Vladimir Olegovich - International Institute of Public Administration and Management of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Candidate of the Department "Economics and Finance of General Sector"; [email protected].
