CC BY
57
Бюджетная политика
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ, БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ И СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Л. И. ПРОНИНА,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, государственный советник Российской Федерации 2-го класса Московская государственная академия делового администрирования
Эффективное функционирование системы бюджетных учреждений зависит от комплексного совершенствования правового положения и финансирования государственных и муниципальных учреждений, организации предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также законодательно установленной государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, предоставляющих социально значимые услуги населению. Это возможно посредством принятия ряда федеральных законов.
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011—2013 гг. в качестве основного направления совершенствования межбюджетных отношений указывается на необходимость совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений в целях реального повышения качества предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг. Затраты на эти цели должны быть оптимальны.
В настоящее время органы публичной власти осуществляют содержание системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Решение этой проблемы заключается в совершенствовании правового положения государственных и муниципальных учреждений и организации предоставления государственных (муниципальных) услуг посредством принятия ряда федеральных законов.
Среди них Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-Ф3). Он направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всехуровней бюджетной системы.
Следует отметить, что общее количество учреждений, входящих в указанную систему, на федеральном уровне по состоянию на 01.04.2009 составляло 25 287 (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 01.01.2009 — 302 660.
В настоящее время при существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. При этом большинство бюджетных учреждений уже получает достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, поданным Минфина России, в 2008 г. из 9 997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 38 % имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1 030 учреж-
дений полностью финансировались за счет таких доходов. Это в основном учреждения образования, здравоохранения, науки и культуры.
Законом № 83-Ф3 устанавливается концепция изменения правового положения бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования в иные организационно-правовые формы, создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек, повышения эффективности ихдеятельности. В соответствии с этой концепцией предлагается:
— изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, осуществить с 01.01.2011 ихперевод со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного или муниципального задания;
— предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;
— устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
— расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями по выполнению работ, оказанию услуг, относящихся к его основным видам деятельности.
Следует отметить, что государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. При этом финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные (отличные от основных) виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, которые служат достижению целей, ради которых оно создано, и соответствуют указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Финансовое обеспечение такой деятельности бюджетного учреждения осуществляется за счет доходов от этой деятельности и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Следует отметить, что при предлагаемом правовом статусе банкротство бюджетных учреждений невозможно, а их сеть не планируется к сокращению.
Отметим, что Законом № 83-Ф3 вносятся изменения в Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) в части определения правового положения казенных учреждений и исключения норм о бюджетных учреждениях. Так, бюджетное учреждение не является участником бюджетного процесса — получателем бюджетных средств. Вместе с тем бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. При этом уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.
В целях практической реализации вышеназванных мероприятий необходимо создать новую организационно-правовую форму государственных (муниципальных) учреждений — казенное учреждение, статус которого совпадает с закрепленным в действующем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.
Казенное учреждение находится в ведении соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, определяющего в том числе порядок утверждения бюджетных смет подведомственных казенных учреждений, которые устанавливают в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств.
Важно отметить, что любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности (которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Следовательно, эти учреждения не имеют возможности самостоятельно развиваться за счет
осуществления деятельности, приносящей доход, и эта деятельность не является стимулом к увеличению объема и улучшению качества предоставляемых ими услуг.
Важное значение имеют также изменения, вносимые в перечень бюджетных ассигнований, устанавливаемый БК РФ. Так, к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) предлагается относить в том числе ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, а также ассигнования на предоставление субсидий бюджетным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.
В целях эффективного использования бюджетных средств законом предусматривается внесение существенных изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). Важно иметь в виду, что требования Закона № 94-ФЗ не распространяются только на казенные и автономные учреждения.
В связи со сложностью предлагаемых изменений предусматривается переходный период вступления Закона № 83-Ф3 в силу (с 01.01.2011 до 01.07.2012), который позволит как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать в прежнем правовом режиме. В частности, внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются, лицевые счета учреждений не открываются вновь, продолжат действовать ранее принятые нормативные акты.
В целях практического внедрения предлагаемой системы Правительству РФ необходимо подготовить порядка 22 нормативно-правовых актов. Важнейшей проблемой реализации Закона № 83-Ф3 является также неподготовленность методической базы для определения нормативов формирования услуг (на основе стандартов и критериев качества их предоставления). Поэтому данные нормативы можно будет устанавливать только на основании фактических затрат прошлого года (2010 г.) с учетом уровня минимальной бюджетной обеспеченности данной территории. Кроме того, не установлен четкий порядок участия отраслевых министерств в создании нормативно-правовой базы для реализации Закона № 83-Ф3.
На решение задач повышения эффективности и результативности деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления, доступности для граждан и организаций информации о порядке и ходе исполнения государственных (муниципальных) функций направлен Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Следует отметить, что его действие распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов РФ, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций по предоставлению государственных (муниципальных) услуг физическим лицам и организациям.
Ранее в законодательстве четко не были определены основные понятия, регулирующие сферу предоставления услуг. Теперь определяется, что государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ — деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
В свою очередь, муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления — это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
В соответствии с этим документом, где определены общие требования к разработке и утверждению административных регламентов и стандартов оказания услуг, административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий
порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Отметим, что стандарты предоставления государственных (муниципальных) услуг должны предусматривать ряд показателей, в частности, основания для отказа в приеме документов и предоставлении государственной (муниципальной) услуги и даже максимальные сроки ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной (муниципальной) услуги и получении результата ее предоставления. Вместе с тем современная нормативная база субъектов РФ и муниципальных образований не позволяет разработать указанные стандарты на должном уровне.
Большое значение имеет порядок установления и взимания платы при предоставлении услуг. В настоящее время этот порядок практически не регламентирован на федеральном уровне, устанавливается конкретными ведомствами и является источником дополнительных средств для соответствующих государственных и муниципальных учреждений. Устанавливается общее правило: за предоставление государственных (муниципальных) услуг взимается государственная пошлина в случаях, порядке и размерах, установленных законодательством РФ о налогах и сборах.
Следует отметить, что в случаях, установленных федеральными законами, организации, участвующие в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, имеют право предоставлять заявителю за плату услуги, в том числе по предоставлению копий документов, иной информации из государственных информационных ресурсов, а также совершать в сокращенные сроки юридически значимые действия в соответствии с административными регламентами (регистрация актов гражданского состояния, регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства и т. д.).
При этом перечни платных услуг будут устанавливаться Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, главами местных администраций. Они должны размещаться на официальных сайтах органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, атакже организаций, участвующих в их предоставлении в сети Интернет, на едином портале государственных (муниципальных) услуг.
Важно иметь в виду, что размер платы за предоставление платных услуг определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере общественных отношений.
Одним из механизмов повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг является утверждение федеральных, региональных и муниципальных программ повышения качества их предоставления.
В частности, в этих целях (а ранее — Федеральным законом от25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») предусмотрено создание на территории субъектов РФ (муниципальных образований) многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее — МФЦ).
Государственные или муниципальные учреждения (МФЦ), созданные субъектом РФ или муниципальным образованием в целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», в соответствии с которым обращение заявителя за услугой происходит однократно, а взаимодействие с уполномоченными органами осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с соглашениями о взаимодействии МФЦ с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги.
После принятия постановления Правительства РФ от 03.10.2009 № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» были созданы такие центры в ряде территорий РФ. Вместе с тем существуют некоторые неурегулированные вопросы, касающиеся их функционирования.
Приняттакже Федеральный закон от27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В нем устанавливаются требования к процедурам предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронном виде физическим лицам и организациям.
Совершенствование организации предоставления социально значимых услуг населению в целях повышения их качества было бы затруднено без принятия Федерального закона от 05.04 2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
Следует отметить, что к социально ориентированным некоммерческим организациям отнесены некоммерческие организации, созданные в орга-
низационно-правовых формах, предусмотренных Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями), и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ.
Среди таких видов деятельности некоммерческих организаций указаны следующие:
— социальная поддержка и защита граждан;
— оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;
— охрана окружающей среды и защита животных;
— охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;
— оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;
— профилактика социально опасных форм поведения граждан;
— благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;
— деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта, содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности.
Установлен закрытый перечень таких видов деятельности. Вместе с тем для признания некоммерческих организаций социально ориентированными федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем и развитие гражданского общества в РФ.
Осуществление вышеназванных видов деятельности социально ориентированными некоммерческими организациями позволяет органам
государственной власти и местного самоуправления оказывать таким организациям поддержку в различных формах: финансовую, имущественную, информационную, консультационную, а также поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев социально ориентированных некоммерческих организаций, в частности:
— предоставление льгот по уплате налогов и сборов;
— размещение государственных и муниципальных заказов;
— предоставление юридическим лицам, оказывающим социально ориентированным некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
— оказание имущественной поддержки, когда имущество, включенное в перечни, установленные соответствующими органами государственной или муниципальной власти, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организациям.
При этом оказание финансовой поддержки этим организациям может осуществляться в соответствии с законодательством РФ за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов путем предоставления субсидий.
Следует отметить, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе, наряду с установленными федеральным законодательством формами поддержки, оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Вносятся дополнения и в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЭ), устанавливающие в качестве вопроса местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству.
Очевидно, что данные дополнения необходимы. Вместе с тем вследствие внесения таких дополнений в Закон № 131-ФЭ возникнут новые расходные обязательства муниципальных образований, которые потребуют изыскания дополнительных
доходных источников их покрытия в региональных и местных бюджетах.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций: Федеральный закон от 05.04 2010№ 40-ФЗ.
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 25.12.2008 № 281-ФЗ.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
7. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.
